強縣擴權(quán)績效分析論文
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內(nèi)容提要：強縣擴權(quán)政策的實施，使經(jīng)濟強縣（市）的發(fā)展增添動力，激發(fā)活力，增強實力，推動了縣域經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。擴權(quán)使義烏市經(jīng)濟綜合實力由2001年第19位上升至2007年第10位，社會各項事業(yè)快速發(fā)展。但是由于體制的限制，擴權(quán)改革成為“桌子底下放風(fēng)箏”，遇到了“天花板”，遵循市場規(guī)律，改革的路徑最好是一革到底。
從2002年至今，浙江、湖北、河南、山東、福建等省份先后根據(jù)本省的具體情況，將一部分原歸屬于區(qū)域中心城市地級市的經(jīng)濟管理權(quán)和社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟強縣，在財政體制等方面實行了“省直管縣(市)
”，這些調(diào)整省內(nèi)市縣經(jīng)濟關(guān)系的破蛹之舉，被稱為強縣擴權(quán)。擴權(quán)浪潮中，義烏始終處于浪尖，義烏擴權(quán)試點的成敗可能會成為一個重要的標(biāo)桿。
一、強縣擴權(quán)的歷史回顧
（一）浙江持續(xù)四次擴權(quán)改革
1992年、1997年、2002年、2006年浙江省四次出臺政策措施，在全國率先開展經(jīng)濟強縣擴權(quán)改革。
1992
年，浙江省率先推行“強縣擴權(quán)”試點，出臺蕭山、余杭、鄞縣、慈溪諸暨、紹興、桐鄉(xiāng)、余姚、海寧、溫嶺、上虞、富陽、黃巖等13
個縣(市)擴權(quán)政策。擴大了它們在基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項目審批權(quán)等方面的經(jīng)濟管理權(quán)限。
1997年，同意蕭山、余杭試行享受市地一級部分經(jīng)濟管理權(quán)限。
2002年8月17日，浙江省委辦公廳下發(fā)了《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于擴大部分縣(市)
經(jīng)濟管理權(quán)限的通知》，按照“能放都放”的總體原則，再次擴大放權(quán)領(lǐng)域和放權(quán)事項，將原屬地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限的313項涵蓋了計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴權(quán)事項下放到紹興縣、溫嶺市、慈溪市、諸暨市、余姚市、樂清市、瑞安市、上虞市、義烏市、海寧市、桐鄉(xiāng)市、富陽市、東陽市、平湖市、玉環(huán)縣、臨安市、嘉善縣以及杭州市蕭山區(qū)、余杭區(qū)和寧波市鄞州區(qū)等20個縣級行政區(qū)，這幾乎囊括了省市兩級政府經(jīng)濟管理權(quán)限的所有方面。除國家法律法規(guī)有明確規(guī)定的外，原要求須經(jīng)市審批或由市管理的，擴權(quán)后則由擴權(quán)縣（市）自行審批、管理，報市備案；須經(jīng)市審核、報省審批的，由擴權(quán)縣直接報省審批，報市備案。
2006年11月14日，中共浙江省委辦公廳、浙省人民政府辦公廳下文《
關(guān)于開展擴大義烏市經(jīng)社會管理權(quán)限改革試點工作的若干意見》，以義烏為擴權(quán)試點，開始浙江省的第四輪強縣擴權(quán)。根據(jù)規(guī)定，義烏市政府在某些方面將獲得與上級政府金華市政府相當(dāng)?shù)臋?quán)力。這份文件列出的“擴權(quán)”事項主要在兩方面。一是進(jìn)一步擴大義烏市政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限。除規(guī)劃管理、重要資源配置及重大社會事務(wù)管理外，還賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟社會管理權(quán)限；法律法規(guī)規(guī)定由設(shè)區(qū)市政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準(zhǔn)和管理權(quán)；少量規(guī)定由省級政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機構(gòu)的方式下放權(quán)限。二是調(diào)整和完善有關(guān)管理體制和機構(gòu)設(shè)置。除了海關(guān)、出入境檢驗檢疫、外匯管理等職能提升，義烏市還獲得了調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和人員編制、對現(xiàn)有機構(gòu)及其職能進(jìn)行整合的特權(quán)。義烏市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)也可采取適當(dāng)方式予以高配。在不改變其由金華市領(lǐng)導(dǎo)的管理體制的前提下，賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。擴權(quán)之后，義烏市可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，按照全面履行政府職能的要求，研究提出調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和人員編制方案。通過擴權(quán)，義烏市政府基本上具備了地級市政府所具有的權(quán)限。
（二）全國刮起強縣擴權(quán)風(fēng)潮
浙江省的改革開創(chuàng)了“強縣擴權(quán)”的先河，引來其他省紛紛效仿。從2003年開始，湖北、江蘇、廣東、河南、河北、山東、福建、吉林等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的文件中，“強縣擴權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權(quán)強縣機遇”的口號。但在效仿過程中，大多數(shù)地方的進(jìn)展并不大。
2003年6月，湖北省作出決定，擴大20個縣市的經(jīng)濟管理權(quán)限。2004年5月，湖北省又對包括這20個縣市在內(nèi)的52個縣市實行了財政直管。2005年7月，鄖縣、公安、宜城、洪湖等12個縣市又被湖北列為第二批擴權(quán)縣（市）。至此，湖北省擴權(quán)縣（市）達(dá)42%，下放給擴權(quán)縣（市）的管理權(quán)限有200多項，使擴權(quán)縣（市）在經(jīng)濟、社會等方面享有與地級市相同的權(quán)限。但有調(diào)查顯示，在200多項事項中，落實較好的只有87項，未能落實的占99項，缺乏可操作性的27項。
2004年5月，河南省出臺了《擴大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》，賦予固始、鞏義等5個縣(市)
與地級市相同的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分社會管理權(quán)限，擴大了偃師等30個縣(市)
部分經(jīng)濟管理權(quán)限。但實際上僅有鞏義、項城、固始、鄧州等4個縣市實現(xiàn)了與省財政直接結(jié)算，另外30個縣市計劃、財稅、統(tǒng)計管理及經(jīng)費劃撥依舊維持現(xiàn)行體制。被列入5個試點縣市的永城，財政卻沒有直接與省財政對接。更重要的是，不論是5個類似的“省轄縣”，還是另外的32個試點，其人事任命權(quán)還在所屬的省轄市。
（三）擴權(quán)的高級升格為地級市
中山市是強縣擴權(quán)的成功典范，升格為地級市。1983年12月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)中山撤縣設(shè)市，仍為縣級。過了四年后，又于1988年1月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)升格為地級市。從撤縣設(shè)市到升格為地級市（中等城市）后，經(jīng)濟的發(fā)展速度與效益和增長逐步地實現(xiàn)同步發(fā)展。2007年國內(nèi)生產(chǎn)總值1210.7億元，工業(yè)生產(chǎn)總值3585.9億元，固定資產(chǎn)投資396.3億元，財政一般預(yù)算收入86.1億元，分別是1988年的32倍、70倍、28倍和32倍。迄今已與130多個國家、地區(qū)建立經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系，累計實際利用外資約86億美元，各類涉外企業(yè)5000余家，其中世界500強在中山辦了30家企業(yè)。成功創(chuàng)建“廣東省教育強市”，24個鎮(zhèn)區(qū)全部成為省級教育強鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)職工年平均工資超過2.7萬元，農(nóng)民人均年純收入超過1萬元，分別比1988年增長9倍和5倍多；城鎮(zhèn)職工社保總參保人數(shù)突破420萬人次，參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民占應(yīng)參保人數(shù)的66.8%，參加城鄉(xiāng)居民住院基本醫(yī)療保險人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的55.8%。20年來，中山經(jīng)濟建設(shè)突飛猛進(jìn)，社會事業(yè)蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌日新月異，民生水平顯著提高。
（四）逆向“收權(quán)”市改區(qū)
2002年12月8日，經(jīng)佛山市申請，國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷縣級南海市，設(shè)立佛山市南海區(qū)，割原南海市南莊鎮(zhèn)，歸入佛山市禪城區(qū)。撤銷縣級順德市，設(shè)立佛山市順德區(qū)。由于受到“小佛山（禪城）”處處制約，處處打擊，在重重拖累之下，沒有了繼續(xù)保持經(jīng)濟快速增長的重要條件，南海順德經(jīng)濟開始走下坡路了。（南海和順德兩地公務(wù)員的工資都降低了，為了平衡佛山市五區(qū)的工資收入）2002年整合之后，03年第一次評選全國百強市，順德憑借原有的經(jīng)濟實力，依然站到了全國最高的位置，但對第二位的拋離已經(jīng)是很少很少了。而南海，因為失去了占全國陶瓷產(chǎn)量三份之一的經(jīng)濟重鎮(zhèn)南莊（給小佛山割去了），同時受到所謂“大佛山”的拖累和壓榨，一蹶不振，一下子掉出了前五，排全國第六。04年情況依舊悲觀。到了05年，曾經(jīng)蟬聯(lián)四連冠的順德也撐不下去了，掉到了全國第二。
資料來源：佛山、東莞統(tǒng)計信息網(wǎng)。
從表一數(shù)據(jù)可以看出，南海和順德在大佛山整合之后的四年里，與東莞之間的比較由勝轉(zhuǎn)敗，而且差距逐漸被拉大。2002年，南海市和順德市獨自生存的最后一年，南海和順德GDP之和是東莞的130.50%。加入大佛山之后的第一年，也就是2003年，該比例變成了107.81%，一下子將低了22.69%。到2004年，該比例繼續(xù)下降，變成了103.63%。2005年，只有東莞的78.60%。2006年的數(shù)字繼續(xù)下降，變成了77.99%，證明了這不是意外，是在大佛山的“領(lǐng)導(dǎo)”下，在“小佛山”的剝削和壓榨下，在其他三個區(qū)的拖累之下造成的結(jié)果。南海，順德，兩個明星城市，發(fā)展放緩。二、擴權(quán)為義烏的績效分析
強縣擴權(quán)政策的實施，使經(jīng)濟強縣(市)的發(fā)展增添動力，激發(fā)活力，增強實力，推動了縣域經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。
（一）擴權(quán)壯大了浙江縣域經(jīng)濟
浙江是沿海省份，改革開放前，國家投入少，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展緩慢。但1978年以來，尤其是近10多年，浙江經(jīng)濟增長速度連年高于全國平均水平，人均生產(chǎn)總值保持全國省區(qū)第一。探其原因，縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展正是浙江經(jīng)濟發(fā)展的最重要的基礎(chǔ)和動力源泉，而推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的動力則是“擴權(quán)強縣”政策。
首先，它激發(fā)了縣級政府的行政創(chuàng)新精神。擴大經(jīng)濟管理權(quán)限，在很大程度上打破了計劃經(jīng)濟時代“市管縣”的行政層級的束縛，刺激了縣（市）發(fā)展經(jīng)濟的積極性，增強了縣域經(jīng)濟的活力。擴權(quán)15年，浙江省財政收入平均每年遞增25%，農(nóng)民人均年純收入連續(xù)
18年居全國第一位，城鎮(zhèn)居民收入連續(xù)三年全國省區(qū)排名第一。縣域經(jīng)濟GDP已經(jīng)占到浙江省的70%，成為中國縣域經(jīng)濟最發(fā)達(dá)的省份。
其次，它節(jié)約了行政成本。一些經(jīng)濟實力弱小的市非但輻射、帶動不了周邊的縣，反而由于管理層次多造成了行政成本過高。1992年，“強縣擴權(quán)”試點，原來縣市級的省管項目，從立項、報批到開工一般需210個工作日左右，擴權(quán)后，平均只需86個工作日，而且大部分時間為設(shè)計、規(guī)劃所用，報批只需2個工作日，辦事效率提高幾倍。正是這次試點成功，加大了浙江省繼續(xù)擴權(quán)的信心。來自于企業(yè)家集團(tuán)成為強縣擴權(quán)背后的動力。
第三，有助于政府轉(zhuǎn)變職能。隨著市場經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，政府職能從審批型轉(zhuǎn)為服務(wù)型是改革的方向。放權(quán)后，地級市的政府事務(wù)性工作減少了，而且可以用更多的時間和精力做政府應(yīng)該做的事，為轄區(qū)內(nèi)的縣市發(fā)展創(chuàng)造了良好的宏觀環(huán)境。
浙江省四次擴權(quán)，范圍由小到大，擴權(quán)縣市由少到多，使經(jīng)濟較發(fā)達(dá)縣市構(gòu)建了極具活力、極具競爭力、極具吸引力的政策環(huán)境、體制優(yōu)勢和運行機制。1994年，浙江省17個擴權(quán)縣當(dāng)年財政赤字1.2億元，1995年17個縣全部實現(xiàn)收支平衡，到2001年底已有14個進(jìn)入了財政“億元縣”行列。2007年，新年度的全國百強縣座次排定，浙江再次以31個縣（市、區(qū)）上榜，位居各省市區(qū)之首，將18個的江蘇和9個的廣東遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在身后。這已是浙江第六次在全國百強縣榜上獨占鰲頭。
（二）擴權(quán)帶來義烏快速發(fā)展
浙江省每次擴權(quán)改革都為義烏經(jīng)濟社會發(fā)展帶來契機。義烏人在改革開放春風(fēng)的指引下，20多年來，演繹了一部又一部市場經(jīng)濟發(fā)展的傳奇史，義烏也從原先的小集鎮(zhèn)一躍成為“小商品海洋，購物者天堂”。擴權(quán)后發(fā)展迅速，2001年我市經(jīng)濟綜合實力在全國縣（市）中列第19位，2007年上升至第10位，擴權(quán)為經(jīng)濟社會發(fā)展松綁起了關(guān)鍵性的作用。
1、經(jīng)濟實力增強、財政收入增加
擴權(quán)15年，義烏經(jīng)濟發(fā)展迅速，國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅保持在15%以上，財政收入和地方財政收入增幅保持在30%以上。（見表二）1997年，全市國內(nèi)生產(chǎn)總值可達(dá)110億元，按可比價格計算，比1992年增長1.6倍，年均增長21％；財政總收入達(dá)到3.79億元，比1992年增長了2.2倍，年均增長26.5％；農(nóng)民人均純收入4459元，年均增長26.8％。2002年與1997年比，國內(nèi)生產(chǎn)總值由95.5億元增加到156億元，2002年，人均GDP達(dá)23149元；財政收入由3.8億元增加到16.6億元，其中地方財政收入由2.1億元增加到8.7億元，平均每年分別增長34.4％和33.5％。2003年至2006年，綜合實力實現(xiàn)新跨越。經(jīng)濟社會綜合發(fā)展指數(shù)在全國百強縣市排名從第20位上升到第12位，綜合競爭力居全省縣級市首位。2006年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值352億元，年均增長16.2%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過6300美元。財政總收入達(dá)44.88億元，其中地方財政收入24.23億元，年均分別增長27.4%和28%。2007年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值420億元，比上年增長15.7%；完成財政一般預(yù)算收入58.88億元，其中地方財政收入32.28億元，分別增長31.2%和33.2%。
資料來源：義烏信息統(tǒng)計網(wǎng)。
2、塊狀經(jīng)濟形成、結(jié)構(gòu)更加合理
1997年市場體系建設(shè)邁上新臺階。中國小商品城先后新建了四代市場、賓王市場，市場容量大為拓展。1994年以來，連續(xù)三年被省政府評為糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣（市）。工業(yè)經(jīng)濟快速崛起，形成了工商聯(lián)動，互促共榮的格局。初步形成了義北的服裝、稠城的針織、義東的小商品、義西的五金、義南的皮件加工等塊狀特色經(jīng)濟。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。三次產(chǎn)業(yè)比例從1997年的6.7：48.1：45.2發(fā)展到2002年的4.9：51.1：44；從2003年的4.5：45.8：49.7調(diào)整為2006年的2.7：46.1：51.2；2007年三次產(chǎn)業(yè)比例為2.8：46.1：51.1。
3、城市迅速擴張、人民生活改善
城市規(guī)模迅速擴大，2002年中心城區(qū)建成區(qū)面積達(dá)到38平方公里，比1997年擴大了23平方公里，人口從15萬人增加到43萬人，2002年城市化水平達(dá)到55％，比1997年提高了33個百分點。至2006年城市建成區(qū)面積增至56平方公里，城市化水平達(dá)62%。人民生活改善，收入大幅增加（見表三）。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由1992年的4902元增到2007年的25007元，農(nóng)村居民人均純收入由1992年的2322元增至10255元，其中2007年比上年分別增長15.9%和16.4%。并且，實施了城鄉(xiāng)一體化綱要，完善公共基礎(chǔ)設(shè)施，改善了城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境，提高了生活質(zhì)量。
資料來源：金華市統(tǒng)計信息網(wǎng)。
4、同比增長快速，社會發(fā)展平穩(wěn)
金華歷年地區(qū)生產(chǎn)總值環(huán)比發(fā)展速度比較，從義烏與東陽、永康、金華1991-2006年GDP比較表（表四），我們可以發(fā)現(xiàn)，義烏與東陽在2001年和2002年時差距并不大，而經(jīng)過15年的發(fā)展，義烏GDP總量已經(jīng)為東陽的2倍多。從浙江省2007年GDP可比增長速度（表五可以發(fā)現(xiàn)義烏也超過了全省平均發(fā)展速度，全省速度為14.5%，而義烏為15.7%，超過1.2個百分點，只有舟山一個地區(qū)超過義烏。
義烏發(fā)展的另一個特點是平穩(wěn)，從表四金華歷年地區(qū)生產(chǎn)總值環(huán)比發(fā)展速度可以看出，只有1997年和1998年受亞洲金融危機影響而略有下降外，義烏發(fā)展環(huán)比保持在110以上。除永康外，金華地區(qū)和其它市縣均有多年的波動。