公共財(cái)政框架下行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督初探

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在公共財(cái)政框架下，財(cái)政支出管理是重點(diǎn)，同時(shí)也是公共財(cái)政體系建設(shè)的關(guān)鍵。在支出的管理上要以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的公平分配和高效使用為目標(biāo)，這就需要建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、科學(xué)且具有強(qiáng)約束力的監(jiān)督機(jī)制，而內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。本文就完善行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制談些粗淺看法。

一、內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督是法律賦予單位和財(cái)務(wù)人員的職責(zé)

單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督是指由本單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員通過(guò)日常會(huì)計(jì)工作對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督以及由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、審計(jì)人員定期進(jìn)行的內(nèi)部審計(jì)。《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)計(jì)法》）規(guī)定“會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員依法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督”。第二十七條中進(jìn)一步明確規(guī)定各單位應(yīng)建立健全本單位內(nèi)部監(jiān)督制度，并對(duì)單位內(nèi)部監(jiān)督制度規(guī)定提出了具體要求。根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的要求，單位和會(huì)計(jì)人員必須自覺(jué)承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)。如若不履行該義務(wù)按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定將承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

二、內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)的基本職能，會(huì)計(jì)監(jiān)督按監(jiān)督的主體不同分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是本單位經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分，是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)部監(jiān)督大多屬于事前監(jiān)督，它可以規(guī)范會(huì)計(jì)行為，明確責(zé)任，獎(jiǎng)懲分明，防止工作差錯(cuò)和舞弊，避免因責(zé)任不清而導(dǎo)致互相扯皮、推委，甚至越權(quán)行事，可以制止一些違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、合法、準(zhǔn)確、規(guī)范。倘若缺乏有效的內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，那么再嚴(yán)格的外部監(jiān)督也難以避免上有政策、下有對(duì)策的情況出現(xiàn)，再完善的法律制度也難以得到貫徹執(zhí)行。這一點(diǎn)已被實(shí)踐所證明。一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制度可以保護(hù)單位資產(chǎn)安全，保證會(huì)計(jì)記錄的可靠性，及時(shí)提供可靠的財(cái)務(wù)信息。一套薄弱的內(nèi)部監(jiān)督制度本身就是會(huì)計(jì)信息失真和會(huì)計(jì)犯罪的誘因。所以強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督具有十分重要的意義，是會(huì)計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、目前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法制建設(shè)相對(duì)滯后，一些很不規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為也沖擊著行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，不同程度存在會(huì)計(jì)憑證失真、會(huì)計(jì)信息模糊、內(nèi)部管理松弛、會(huì)計(jì)監(jiān)督不力的現(xiàn)象。究其原因主要是：有的行政事業(yè)單位對(duì)建立內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，內(nèi)部監(jiān)督制度殘缺不全，嚴(yán)重的并未建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度；有的會(huì)計(jì)人員放棄了監(jiān)督的職責(zé)，認(rèn)為會(huì)計(jì)工作只是記賬、報(bào)賬，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，對(duì)一些明知違規(guī)的現(xiàn)象不予抵制；有的以強(qiáng)調(diào)靈活性為由而不按規(guī)定程序辦理，更有甚者為了小團(tuán)體或個(gè)人利益而不擇手段，弄需作假。另外還有一些單位認(rèn)為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算簡(jiǎn)單，什么人都能干，所以安排一些無(wú)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)的人員做財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作，這些人員無(wú)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)政策、制度本身就不了解、不熟悉，在政策和制度的執(zhí)行中難免出現(xiàn)偏差、漏洞，喪失了內(nèi)部監(jiān)督的能力。這種種情況致使內(nèi)部會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督制度失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性，造成財(cái)務(wù)管理混亂、會(huì)計(jì)信息失真，不能及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，嚴(yán)重的出現(xiàn)一些違紀(jì)現(xiàn)象，給國(guó)家?guī)?lái)?yè)p失。所以沒(méi)有嚴(yán)格有效的會(huì)計(jì)監(jiān)督，會(huì)計(jì)核算的質(zhì)量就難以保證，必將導(dǎo)致管理的混亂。

四、公共財(cái)政框架下完善行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的思考

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政是法制財(cái)政，是陽(yáng)光財(cái)政，行政事業(yè)單位的用財(cái)理財(cái)過(guò)程也應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)透明的，要做到這一點(diǎn)，除建立強(qiáng)有力的外部監(jiān)督機(jī)制外，必須使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督成為一種以法律為基礎(chǔ)、為依據(jù)的有效監(jiān)督，因此應(yīng)從以下幾方面強(qiáng)化管理。

1、范預(yù)算單位的設(shè)置

凡獨(dú)立核算的單位必須具備獨(dú)立核算的條件，這是實(shí)行獨(dú)立核算的前提。一些行政事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)的限制，人員較少，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)也較少，大部分沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)人員，也不按照會(huì)計(jì)制度的要求進(jìn)行合理分工，有的會(huì)計(jì)人員身兼數(shù)職，不能按要求進(jìn)行合理分工，達(dá)不到互相牽制的目的。如有的單位會(huì)計(jì)兼采購(gòu)，有的采購(gòu)兼審批，更有甚的單位會(huì)計(jì)出納一人兼。有的會(huì)計(jì)人員由于不是專業(yè)人員，不了解財(cái)務(wù)知識(shí)，發(fā)揮不了會(huì)計(jì)的監(jiān)督作用。完全不具備獨(dú)立核算的條件。筆者認(rèn)為，對(duì)于編制在30人以下的單位不易獨(dú)立開(kāi)戶，應(yīng)實(shí)行財(cái)務(wù)集中支付制度；對(duì)于雖然編制在30人以上，但單位沒(méi)有財(cái)務(wù)專業(yè)人員的，由財(cái)政部門(mén)予與委派或以系統(tǒng)、部門(mén)為單位，實(shí)行集中支付。

2、加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的資格審查和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作

按照《會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，從事會(huì)計(jì)工作必須具有會(huì)計(jì)資格證。行政事業(yè)單位也不能例外，財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)從業(yè)人員資格的審查力度，沒(méi)有會(huì)計(jì)資格證的人員一律不得從事會(huì)計(jì)工作。同時(shí)財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)要對(duì)會(huì)計(jì)人員定期進(jìn)行培訓(xùn)。因?yàn)闀?huì)計(jì)法規(guī)、政策不是一成不變的，會(huì)計(jì)理論在不斷發(fā)展和完善，會(huì)計(jì)實(shí)踐需要不斷積累和豐富。所以會(huì)計(jì)人員不僅要具備一定的專業(yè)知識(shí)和技能，而且要繼續(xù)學(xué)習(xí)，不斷地更新知識(shí)，努力提高自身素質(zhì)，這樣才能勝任會(huì)計(jì)工作，才能熟練運(yùn)用會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)方法對(duì)本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行記錄、預(yù)算、分析和控制，使本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處于良好的運(yùn)行狀態(tài)，使資金發(fā)揮最大的效益。

3、提高單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

《會(huì)計(jì)法》規(guī)定單位負(fù)責(zé)人是本單位會(huì)計(jì)行為的責(zé)任主體，單位內(nèi)部監(jiān)督的成敗，并不取決于會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)工作人員本身，而取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作的認(rèn)識(shí)、重視和信任程度，取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作合理建議的采用率，取決于單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作的“授權(quán)”和內(nèi)部監(jiān)督制度的建立、完善及運(yùn)行有效性等方面。只有單位負(fù)責(zé)人重視，才能切實(shí)建立起有效的內(nèi)部監(jiān)督制度，才能在會(huì)計(jì)監(jiān)督過(guò)程中遇到內(nèi)部或外部阻力時(shí)，給會(huì)計(jì)人員以足夠的支持，才能自覺(jué)帶頭遵守有關(guān)的會(huì)計(jì)監(jiān)督。只有這樣才能保證內(nèi)部監(jiān)督制度的順利執(zhí)行，會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能才能得到真正的發(fā)揮。所以提高單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，是實(shí)行有效監(jiān)督的前提。

4、完善單位內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督的核心之一是在單位內(nèi)部建立起相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。有效的會(huì)計(jì)管理必須有健全的規(guī)章制度作保證，使會(huì)計(jì)工作有章可循，有法可依，在制度上保證會(huì)計(jì)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，以達(dá)到互相監(jiān)督的目的，防止會(huì)計(jì)事務(wù)處理中發(fā)生的失誤和差錯(cuò)以及營(yíng)私舞弊等行為，增強(qiáng)財(cái)務(wù)的公開(kāi)性和透明性，提高會(huì)計(jì)核算質(zhì)量。筆者認(rèn)為各單位應(yīng)根據(jù)各自不同的性質(zhì)及具體情況，依據(jù)《會(huì)計(jì)法》等法律規(guī)章，建立一套適合本單位的、完整的內(nèi)部管理制度，內(nèi)部制度的規(guī)定要體現(xiàn)相互制約機(jī)制，同時(shí)制度規(guī)定應(yīng)明確具體，具有可操作性。具體應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（1）、明確不相容職務(wù)分離制度。一是堅(jiān)持“錢(qián)、帳分管”制度，即凡涉及到款物的收付、結(jié)算及其登記的任何一項(xiàng)工作，必須由兩人或兩個(gè)以上人員分工辦理；二是在會(huì)計(jì)核算上堅(jiān)持復(fù)核制度，制單和審核要由兩人分別負(fù)責(zé)，堅(jiān)決杜絕制單、審核、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人一人承包的現(xiàn)象；三是嚴(yán)格印章控制，財(cái)務(wù)專用章應(yīng)由專人保管，個(gè)人名章應(yīng)由本人或其授權(quán)人保管。嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章。嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。同時(shí)會(huì)計(jì)和出納之間分工要制度化，不能一人包辦代替；四是明確審批程序，即所有開(kāi)支必須先經(jīng)過(guò)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人審核票據(jù)是否符合規(guī)定、開(kāi)支是否符合政策、手續(xù)是否齊全后，再由領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)核銷(xiāo)，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員“閘門(mén)”作用。

（2）明確重大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行程序。對(duì)重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)決策和執(zhí)行程序要明確，做到制度化、規(guī)范化，實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離，使決策人員和執(zhí)行人員之間能夠互相監(jiān)督、互相制約的機(jī)制，既要防止權(quán)力過(guò)于集中，也要防止多頭行事、各自行事。

（3）明確財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序。財(cái)產(chǎn)清查是會(huì)計(jì)核算工作的一項(xiàng)重要制度，在編制年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告之前必須對(duì)各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)物資進(jìn)行實(shí)地盤(pán)點(diǎn)和對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金、銀行存款、債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清查，查明實(shí)存數(shù)與帳面數(shù)是否相符，并查明不符的原因和責(zé)任，制定改正措施，做到帳實(shí)相符，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整。單位不僅要明確財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序，還要保證財(cái)產(chǎn)清查制度得以具體落實(shí)。

（4）對(duì)會(huì)計(jì)資料進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)既是內(nèi)部監(jiān)督的一個(gè)重要組成部分，又是內(nèi)部監(jiān)督的一種特殊形式。在單位內(nèi)部除會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員外，要有專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員對(duì)會(huì)計(jì)資料進(jìn)行再監(jiān)督。有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員的該項(xiàng)工作由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行，沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員的要指定專人負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。

5、加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德教育，是實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的重要保證

實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督會(huì)計(jì)人員必須要有良好的職業(yè)道德，恪守職業(yè)道德規(guī)范，這是會(huì)計(jì)人員必須恪守的行為準(zhǔn)則。它要求會(huì)計(jì)人員首先要熱愛(ài)本職工作，忠實(shí)地履行會(huì)計(jì)職責(zé)。會(huì)計(jì)工作主要是通過(guò)大量的數(shù)字體現(xiàn)，稍有不慎就會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤或?qū)е聯(lián)p失，所以需要從業(yè)者必須具有誠(chéng)實(shí)、認(rèn)真的工作態(tài)度，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要全心全意地投入，決不能馬馬虎虎、敷衍塞責(zé)，要踏踏實(shí)實(shí)地做好每項(xiàng)會(huì)計(jì)工作。二是實(shí)事求是、客觀公正。真實(shí)地反映客觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是會(huì)計(jì)的首要職責(zé)，會(huì)計(jì)從業(yè)人員在會(huì)計(jì)信息加工、會(huì)計(jì)政策的選擇、會(huì)計(jì)方法的確認(rèn)過(guò)程中，均應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，而不能憑空虛構(gòu)、偽造、篡改；同時(shí)會(huì)計(jì)職業(yè)活動(dòng)中涉及各方面的利益，包括國(guó)家的利益、本單位的利益、個(gè)人的利益以及社會(huì)的公眾利益，因而會(huì)計(jì)人員要公平、公正地對(duì)待各方面利益，不能犧牲國(guó)家和公共利益換取本單位或個(gè)人利益。三是遵守會(huì)計(jì)職業(yè)紀(jì)律。會(huì)計(jì)活動(dòng)是以會(huì)計(jì)法規(guī)為主體的包括各類(lèi)財(cái)經(jīng)法規(guī)的綜合體現(xiàn)，會(huì)計(jì)人員是財(cái)經(jīng)法規(guī)的執(zhí)行者，會(huì)計(jì)人員要熟悉法規(guī)，在廉潔奉公的基礎(chǔ)上，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。