公共政策執行偏差分析

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摘要：在政策過程中，政策執行連接了政策規劃和政策評估,是將政策由設想到落地的關鍵過程，是實現公共政策目標的最終階段。然而，現實社會中在政策執行的過程中出現了一些偏差，不僅影響政策目標的實現，同時產生了不亮的社會影響和資源浪費。本文分析了我國現階段公共政策在執行過程中出現的偏差行為，分析原因并探討防治這些偏離行為的有效途徑。

關鍵詞：公共政策；政策執行偏差；路徑選擇

公共政策執行是公共政策執行者通過建立組織機構，調動政策資源，進行科學配置，采取行動，將政策觀念形態由設想到落地，達到實現政策目標的動態過程。政策方案的落地生根，有賴于科學高效的政策執行。

一、政策過程與執行偏差分析

（一）公共政策過程分析。公共政策分析模式就是從公共政策的由推行到終結的各階段的環節出發，將公共政策視為多環節緊密銜接的動態系統，通過對各環節的分析與提煉，探索其內在規律。一般來說，從政策過程角度出發，包括制定、執行、評估、監控、終結，每個環節都有其特定的意義和功能并產生一定的活動效果。政策的制定與執行是緊密銜接的，離開科學高效的執行，終歸是空中樓閣，鏡花水月，無法發揮其強大的社會、經濟效益。正是因為影響政策執行的原因復雜多變，經常會出現政策執行結果與目標背離的情況，導致政策執行偏差。（二）公共政策執行偏差的表現與危害。政策執行偏差，一般是指在政策實施過程中,政策效果偏離實際目標，出現執行與目標之間出現差距，甚至偏離原目標，并產生不良社會結果的政策現象。在傳統的公共行政實踐中，學者們一般都將研究的重點放在如何構建更加科學高效的公共政策上，假設政策在執行過程中一定會符合既定目標。然而，受各方面因素的影響，政策執行的結果往往不盡如人意，效果不佳。具體來說，主要表現在以下幾個方面：1.公共政策隨意、機械執行政策頻繁調整，穩定性得不到保證。政策執行缺乏大局觀念破壞了政策的穩定性。2.公共政策的執行者可能會根據個體的風險偏好與利益需求對政策內容進行取舍，影響公共政策的完整性。3.公共政策替代執行，對原有政策進行關鍵部分的替換，實際執行中的政策與原有政策嚴重不一致。公共政策執行偏差不僅降低了公權力的權威性，同時導致了政府公信力與形象受損，甚至危及政府統治的合法性，造成政治經濟社會生活的無序和混亂，不利于和諧社會的構建。

二、公共政策執行偏差的成因

（一）政策本身的因素。在公共管理領域，政策效果不如預期大多是政策設計本身的缺陷有關。因此，分析對政策本身各項要素進行全面分析，有助于提升政策制定的科學性，促進政策有效執行。1.政策的正確性政策的正確性，首先要求其內容和引領方向不能偏離國家總體治理目標，同時要求在政策的各階段均應有科學理論的支持、階段間邏輯銜接嚴密，實施步驟科學有序。2.政策的具體明確性政策目標的具體明確性是政策執行有效的關鍵所在，是執行者行動的參考與依據，同時政策的具體明確性也可作為執行效果與標準的評估和控制。政策的科學性體現在有明確的目標指向，明確指出改進的目標，同時在執行的方法、形式上做出具體明確的要求。3.政策資源的充足性在明確的目標的前提下，相應的執行部門與人員的支撐也必不可少。行之有效的政策有賴于社會各部分、各行為主體的積極配合和支撐，在執行過程中將調動大量的社會資源，如果資源配置不佳，那么，政策執行的結果也不能達到預期的政策目標。（二）執行機構管理缺陷以及執行人員素質和態度。1.執行機構的管理缺陷。管理的缺陷主要表現為：（1）組織結構不合理。組織結構說明了政策執行過程中各機構的設置和關系，設置職能分配與功能屬性；（2）執行機構中溝通和協調困難。不良的溝通將阻礙政策落地實行，思想不統一或是執行方式、內容、標準不一；（3）政策關系處理不當。政策執行是一項復雜的社會實踐，涉及主體眾多，一旦某些關系處理不當，會影響政策整體實施的效果。2.政策執行者的政策水平和管理水平。如果執行者尤其是領導者沒有對政策實質的把握能力，一方面將難以爭取政策相關的資源，另一方面將無法做好前期的宣傳指導與執行方案的設計，這將導致后期執行過程中不能溝通和協調各種關系，從而難以有效地執行政策實現目標。（三）目標團體對政策執行的影響。目標團體是指政策直接作用、影響的對象。政策是否能實現既定目標，是一個雙向互動的過程，政策效果很大程度上取決于目標團體的態度。如果政策目標對于執行主體與政策高度認同，能夠積極配合政策的執行，那么政策執行過程中的阻力就小，反之，阻力就大，政策將難以得到貫徹和落實。目標團體的配合度是影響政策效果的關鍵因素之一。（四）政策環境的制約。政策的制定存在一定的延后性，因此在推行時往往社會經濟環境已經發生了新的變化，盡管在政策制定時對社會、經濟、公眾的發展和反應已做了預測和應對方案，但由于政策執行的復雜性，其精度其實是有限的。

三、公共政策執行偏差的路徑選擇

在政策過程視角下研究公共政策執行偏差的治理對策，要從政策制定到執行整個過程來考察。只有將這些相關聯的環節做好，才能最大限度地減少公共政策執行過程中的偏差，最終實現公共政策有效實施。（一）科學合理地制定公共政策。政策內容的科學性是政策有效執行的前提。1、政策制定過程的科學性，首先，注重調查研究。只有以實事求是、注重調查的態度制定政策，其次，運用群眾的智慧、集思廣益，廣泛征求意見，對政策內容不斷加以完善；最后，要注重政策執行實驗。通過實驗發現政策執行過程中可能出現的問題，為科學合理地制定政策提供例證和參考。2、政策內容的科學性，政策內容的制定必須堅持大局觀，從宏觀的角度把握政策整體計調，確保政策的連續性、穩定性、同時具備合理的彈性。（二）全面提高政策執行者素質，提供對政策的認知水平。政策的執行主體是人，作為政策執行的關鍵因素從政策執行主體自身來看，首先要提高認知，充分學習理解政策。當政策制定和頒布后，政策執行者只有通過對政策深入學習，才能真正理解其執行目標、價值導向、資源配置，為政策執行成功打下基礎。（三）協調各方利益，加強公民參與的制度化建設。公共政策執行應實現公共利益與組織的共同利益和個人利益的和諧與均衡。構建合理的利益結構，盡可能地滿足公民合理的利益需求，提高公民參與政策過程的積極性。在科學制定政策的過程中，協調好各方面的利益關系具有至關重要的意義。（四）優化政策執行的環境。政策的執行受到所處社會環境的影響和制約，為此就必須優化政策的執行環境。首先，優化政治經濟環境。安定、和諧的政治社會環境，既能保證經濟持續、穩定的發展，有助于政府各項政策的順利推行。同時利用公共輿論的導向性，進行政策宣傳，為政策的有效執行奠定良好的群眾基礎。其次，深耕公眾心理。從政策相關主體來看，無論是政策執行者，還是民眾對政策的認同度與接受度，均對政策執行效果有著十分密切的關系。通過宣傳政策，明確政策的目標和意義，加強政策執行者與目標群體的認同感與配合度，激發主觀能動性，加強思想政治工作，增強執行者和民眾的心理承受力。

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作者:楊斌 單位:河南財經政法大學