公共策略的合法性與缺點

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1.公共政策合法性的內涵

公共政策合法性問題可以說是全世界各國政府共同關注的問題，而且其合法性危機也在不同程度上有所發生。由于公共政策是國家的政治輸出系統，代表著國家的政治意識形態，是政治上層建筑的表現形式，一個國家政策合法性程度直接關系到國家政權和政府能否繼續維持對本國的統治和治理。可以說，“公共政策合法性根植于政治合法性，是政治合法性的體現和保障”。①公共政策的合法性越來越受到重視，成為研究的重點。

合法性是政治學的一個核心概念，涉及到政治系統的正當性、正統性和公正性，是形式合法性和實質合法性的統一。公共政策的合法性也是形式合法性和實質性合法性的統一體，所謂形式合法性是指公共政策的信息獲取、政策主體，政策程序等合法；而關于政策的實質合法性，哈貝馬斯認為，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”②，即公民對現存政府的信任、支持和認可程度，公共政策內容的價值取向是否代表著廣大公民的利益，是否實現社會價值的公平分配，是否照顧到弱勢群體的利益等。所以說公共政策的應有之意是以公共利益為取向，建立在形式合法性基礎上公共權威對社會價值分配，屬于政治輸出系統。下面以《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》為例（以下簡稱《決定》），分析公共政策的合法性問題。

2.公共政策合法性的基礎及其缺陷

中國共產黨在全面分析形勢以及黨在當前和以后的任務，認真總結改革開放三十年來我國農村改革發展的歷程，汲取寶貴經驗，同時與當前的實際相結合，貫徹和執行黨的方針、政策，大力發展和改革農村基礎設施建設，加快推進社會主義新農村建設，落實科學發展觀，開創中國特色社會主義，于2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《決定》。《決定》的內容包括：新形勢下推進農村改革發展的重大意義；推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則；大力推進改革創新，加強農村制度建設；積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力；加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步；加強和改善黨的領導，為推進農村改革發展提供堅強政治保證。

2.1公共政策制定主體的合法性及其缺陷

公共政策的制定主體必需具備合法性，這是公共政策合法性基礎的基礎。任何一項政策都是人制定，都含有人的能動性，是人為了達到一定的目標或規范某種行為。當前雖然公共政策的主體有很多包括政策的制定主體、參議主體和參與主體，但是其中最重要的是政府官員或者是公共權力的擁有者，他們必須合法、合理，有制定公共政策的資質。盧梭在社會契約理論指出，人們為了共同的利益，把自身的權力委托給別人來行使，也就是說人們把權力委托給國家，國家基于公共利益來行使治理權，人民與國家是一種委托、關系。馬克斯?韋伯認為權力的來源有三種，一是傳統型權威，二是個人魅力權威，三是法理性權威。在現在民主法制社會中，權力來源于法律法規的規定，通過民主選舉獲得，這是民主社會的憲政要求。《決定》的制定主體是中共中央和中國共產黨領導集體，中國共產黨是我國的執政黨，各級政府代表著人民行使權利，通過直接或間選舉產生各級政府和官員，各級政府和官員接受上級、人大和廣大人民群眾的監督，可以說符合民主法制社會的要求，是一種法理型權威。

正是因為中國共產黨是我國各種政策制定的主要主體和核心，國家的基本方針、路線、政策、法律、法規都是在黨的領導下，由各級政府制定，各級政府在政策制定的過程中起到一種權威性和主導性的作用，其他制定主體基本上是處于一種被動接受和被領導的地位，這樣容易形成一種長官意志，政策的制定容易向政治精英決策模式轉變。所以，政策在制定中免不了受個人意志和價值觀的影響，因此，“權力精英特別是主要領導人就比較容易將個人的價值觀念、長官意志和行為方式融入決策過程之中，從而使決策過程呈現出更為復雜的態勢”③，使政策偏離公共政策的軌道。而且，對于政策主體的監督不力，同樣會產生這種合法性問題。同時，政策制定主體的政策制定權力和承擔的責任存在不對稱，黨擁有公共政策的制定權和解釋權，是政策制定權的擁有者，政策又是通過人大上升為國家意志表決通過的，這樣就近似于把承擔的責任推給了國家和人大。我國在制度方面存在的缺陷，導致公共政策的主體，特別是制定主體方面存在著不合理。鄧小平曾經說過：一個好的制度可以讓壞人做好事，而一項壞的制度同樣能夠讓好人做壞事。同樣，制度方面的不完善也能夠產生這樣的問題。

2.2公共政策制定內容的合法性及其缺陷

公共政策被公眾或公民認可必須要取得內容上的合法，其規定的內容應該是站在人民群眾的立場上，以公眾利益為取向，做到公平、公正、有效，實現社會價值的公平分配，解決社會公共問題。而不是從某些人或某些利益集團的利益出發，損害廣大人民群眾的利益。從《決定》的內容上看，主要是從廣大的農民群體利益出發，統籌城鄉發展，縮小城鄉差距，提高農民收入，改善農村的面貌和農民的生活水準，保障農民權益，建設社會主義新農村。這是符合當前我國進行現代化建設和廣大人民群眾需要的，我國是個農業大國，而不是強國，農業、農村、農民是國家各項事業發展的基礎，如果農村發展不好，各項事業也會受到影響。而且中國共產黨是工人階級和農民階級的先鋒隊組織，農民又占了全國人口的80%，可以說廣大農民為了國家的發展做出了卓著的貢獻，有時還犧牲了農民的利益為城市發展。國家在現代化建設的今天，為了協調各方的利益，縮小城鄉差距、縮小貧富差距，制定《決定》是從大局和整體著眼，符合國家發展的長遠利益，符合廣大人民群眾的根本利益。

《決定》主要是從國家的整體利益和廣大農民和農村的利益出發的，符合國家的長遠利益，但是在強調農民和農村利益的同時，必然忽視了20%城市和城市居民的利益。從歷史上看，雖然城市的發展在很大程度上依賴于農村，有時候是犧牲農村利益，現在國家從農村的利益出發，農村在獲得國家投入的比例方面就會增加，那么，城市的比例就會相對縮小，對于城市這部分的利益如何維護就應該值得考慮。從情感上和道義上講，現在部分犧牲城市利益是可以理解和接受的，但是，從法律和民主制度上講卻值得商榷，《決定》在出臺之前，是否獲得廣大城市的同意也是值得懷疑的。

2.3公共政策制定程序的合法性及其缺陷

任何一項公共政策的制定，其程序必須具有規范性、制約性、合法性和民主性。從政策信息的獲取篩選、政策議程的設定、政策討論、政策決定、政策執行以及政策的反饋與監督要符合科學和民主，要排除某些利益集團或個人從自己的立場出發，制定有利于自己的程序規范。“為了狹隘的個人目的而行使的權力是不具備合法性的。事實上，一旦政治功能私人化，也就是說政治功能只為私利服務，統治權利就將受到質疑”。④也就是說權力的不合法，使得政策程序不合法，進而導致政策本身不合法。程序的設計要有足夠的空間傾聽廣大人民群眾的聲音，其程序不應是封閉的，要符合法律的規定。

《決定》的制定是中國共產黨基于社會主義現代化建設以及改革開放以來我國農村發展個改革的經驗和實踐做出的，吸取了許多寶貴的經驗和資料，以鄧小平理論和科學發展觀為指導，堅持了實事求是的方針，其理論基礎是牢固可靠的；《決定》的制定和出臺是黨中央國務院經過長期的積累和研究產生的，包括幾次的起草工作、分赴內蒙古、黑龍江、安徽、湖北、四川等12個省區的調研走訪、召開座談會、聽取各級領導干部、專家學者和基層群眾的意見和建議、撰寫調研報告、深入農村田野、詢民情聽民意、充分發揚民主、多次審議，才最終制定通過的。

從上面可以看出，《決定》的制定付出了黨和政府的許多心血和努力，但是這和程序合法是兩回事，只能說是階段或者是環節，而不能簡單的說是程序，這里的程序合法不可簡單地理解為程序全面，程序可以是不完善的，但是要包含正義：是以公眾的價值和利益為取向的，對政府及其權力擁有者有抑制作用，包含政府與公眾的互動渠道。

3.公民參與是公共政策合法性的理性選擇

3.1公民參與是公共政策公共利益最大化的直觀體現

公共政策是為了解決公眾關心的公共問題所進行的價值分配，是以公眾的利益為出發點和取向，體現社會公共利益的最大化。公民對公共政策的認同、支持、理解直接關系到政策的制定和執行，影響其有效性和合理性，如果能夠得到公民的贊同，不僅可以提高政策的合法性，也能夠提高政府的政治、政權合法性，使得政府能夠更好的維護統治，使政策得到有效執行。“在所有的政策執行環境中，公眾的態度，政策執行機構對待公眾的態度以及政府機關機構的整合程度，是影響政策執行效力的主要因素。”⑤所以，提倡公民參與應該是公共政策制定因應關注的問題，公民不只是政策的被動客體，而且也是政策主體。

3.2公民參與公共政策制定的客觀要件日益成熟完備

從整體上看，無論從公民的政治素質、文化水平，還是從國家的民主法制程度、參與渠道和技術條件來看，公民參與已經成為可能，而且越來越多的公民參與其中，表達自己的利益和需求。科恩也認為，在民主社會中公民直接或間接的參與，可以影響全體人員的意見。《決定》從信息收集到最終出臺，都凝聚著各方的智慧和結晶，特別是通過深入農村的調研考察、與農民的交流得到了最為真實和質樸的材料，而且也聽取了相關學者、專家、技術人員和各級政府的建議，可以說是有公民參與的，而且公民也是有意識、積極主動的參與其中，為《決定》的制定提高了寶貴的第一手資料和經驗，在一定程度上代表了公民參與層次的多樣性。

3.3公民參與問題凸顯成為公共政策合法性趨勢的催化劑

我國公民參與的廣度和深度是值得關注和大力發展的。廣度主要是針對公民參與政策制定的數量問題，而深度主要是涉及參與的級別程度和政策制定的深層次環節，即在何種程度上發揮作用和何種程度的作用。由于我國傳統政治文化的影響，公民參與的積極性和主動性不高、參與的效果不明顯、參與的技能和方法單一，而且參與的途徑和渠道也很不完善，可以說我國公民參與的主動性和比例是比較低的。這些不利因素，成為激發公共政策合法性的催化劑。因此，要切實提高公民參與意識，提高參與能力，創造和培養一種有利于公民參與的政治文化，在制度上予以保障，提高公民參與的有效性，進而提高政策的質量和合法性。

以上以《決定》為例分析公共政策的合法性基礎及其缺陷，探討公共政策從制定到執行中應該包含的主要合法性因素，提倡在政策設計中注重對合法性因素的保障。從政治學的角度可以看出，一項政策至少是形式合法，或是實質合法，或者是兩者兼顧。形式合法可以為政策提供法律上或者是制度上強有力的保障，使政策被法律上接受和認可；如果同時兼顧了實質合法性，就會得到廣大人民群眾的擁護、理解和支持，這應該是政策制定和執行中最理想的狀態。在我國進行社會主義現代化建設和建設社會主義新農村的今天，應該充分發揮《決定》的綱領性和指導性作用，同時也要認識到其中的缺陷。顯然，《決定》的出臺符合規范和民主法制的要求，但是政策的執行依然會受到環境和人為因素的影響。環境的不確定性和易變性對政策執行效果產生重要影響，人性的缺陷使人容易受到人情關系的左右和利益的驅使，政策作為一個剛性約束，往往隨著時間的推移會產生滯后性，不能滿足環境變化的要求，而且其合法性或多或少都存在著缺陷。所以在執行過程中既要對執行人員進行法律法規規范，對政策進行實時修改和補充，做好反饋、修正和監督，不斷完善政策的合法性基礎，以達到《決定》設定的目標，建成社會主義新農村。