公共管理探討的綜合論述材料

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一、新公共管理運動的啟示

目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理（行政學）的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在“當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起”一文中也指出，當代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務、公共政策構(gòu)成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內(nèi)相關(guān)文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構(gòu)膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態(tài)”、“商業(yè)動力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品（服務）民營化；推進社區(qū)主義，建立理想的政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發(fā)展非政府、非營利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。

在全社會和學術(shù)界都在反省政府的角色與作用時，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從“階段革新計劃”到“公民憲章運動”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業(yè)的管理機制、承諾公共服務的內(nèi)容與標準、提高公共服務的質(zhì)量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發(fā)動了一場大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運動，并由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結(jié)果負責的新體制。克林頓政府繼續(xù)推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導向”的管理服務體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機構(gòu)成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來；財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競爭原則，在政府部門的部長與執(zhí)行官之間，簽定“績效協(xié)議”、“采購協(xié)議”等，強化各自的職能。⑤

西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。“新公共管理被學者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個人責任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發(fā)展的基礎上產(chǎn)生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過于重視效率的價值觀，在傳統(tǒng)公共行政學的目標中加入了“社會公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質(zhì)上是欺負弱勢群體的幫兇。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統(tǒng)公共行政學過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評估全面展開討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發(fā)點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產(chǎn)品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點與缺點，它們并沒有完全獲得預想結(jié)果。

七十年代美國有許多企業(yè)管理學院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴展到外部的社會管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質(zhì)上并無大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧盡管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學”也如“政策科學”那樣為“公共行政”的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。

二、中外學者對公共管理基本模式的理解

應該說，國外對公共管理學模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財務管理、人力資源管理、信息管理與對外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會對“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務質(zhì)量等方面來關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務供給的決策更強調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營建競爭性環(huán)境；它強化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導政府的變革，并允許政府自動地、有彈性地、以最低成本對外部變化和各種利益需求作出反應。⑩

我國大陸學者對新公共管理運動的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國行政學界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《現(xiàn)代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。

1.公共管理（學）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務的管理（其實企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過其所管轄的范圍和事項。（夏書章）(11)公共管理學是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動進行調(diào)節(jié)控制的過程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統(tǒng)的行政學把行政的研究范圍局限于政府行政機關(guān)的行政管理活動上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學不僅明確地將其他國家機關(guān)（立法、司法機關(guān)等）當作研究對象，而且也把其他公共組織的管理活動納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國家機構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機構(gòu)。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會問題、公共項目、公共財產(chǎn)和資源。社會問題是那些只有屬于政府職責范圍內(nèi)、需要解決的問題。公共項目是最直接的可見對象。公共財產(chǎn)和資源主要包括公共設施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個團體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過程的工作項目，如決策、計劃、組織、人事、領導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財務等等。（夏書章）(17)公共管理從屬于一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個由問題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實施和效果評估這樣一個基本過程。計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)

三、評述

幾乎所有國內(nèi)外學者都承認，新公共管理學的發(fā)展是在國外行政改革的實踐與傳統(tǒng)公共行政學的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎。盡管有人把它稱之為公共行政學的分支或者公共行政學的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學。

關(guān)于公共管理活動的范圍界定，有些學者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學者把它再外推到除政府組織外的其他團體、單位，包括企業(yè)在內(nèi)。因為他們都有共同的關(guān)系全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問題。對此國外相當多學者仍然認為政府是唯一主體，而國內(nèi)學者多數(shù)都認為是政府以及相關(guān)的公共組織。

因為公共管理實質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。

資本主義早期，商業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展與生產(chǎn)的社會化，使企業(yè)逐步成為社會重要的經(jīng)濟組織形式，一方面競爭成為經(jīng)濟發(fā)展的動力，另一方面資本家把追逐利潤最大化作為自己唯一的目標。那時人們關(guān)注的管理實質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來實現(xiàn)目標和任務。這就是說管理，具體到企業(yè)管理，它一開始的定位就是效率，即利潤最大化。這自然需要研究效率問題。泰勒對這問題的闡述可能更加露骨：“在科學管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭論成為不必要。通過共同努力就能創(chuàng)造比過去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通過他提出的科學管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點。他認為實現(xiàn)管理的高效，具體地說就是要做好“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學管理時期。

這種講效率并以效率為中心，強調(diào)整個管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學發(fā)展中的全部內(nèi)容，因而就產(chǎn)生了國內(nèi)外絕大多數(shù)管理學家對管理的定義：管理可看成是這樣一種活動，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實現(xiàn)某個目標。（雷恩）(21)每當人們聯(lián)合起來去實現(xiàn)某一個目標時，他們就創(chuàng)造了一個組織，它有潛力完成任何一個獨立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來達到特定目標。聯(lián)合并指導使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計劃、組織、領導和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實現(xiàn)目標的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計劃、組織、控制、激勵等手段。這種定義一直在西方管理學思想史中留下了深深的烙印。至于我們國內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學著作，差不多對“管理”也都是這樣定義：“管理是通過計劃、組織、控制、激勵和領導等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達成組織目標的過程。”(23)這種從企業(yè)管理總結(jié)出來的管理思想，在向其他領域外推時，始終都強調(diào)以下幾點：1.管理的目標是既定的。2.管理是一個過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財力等。4.實現(xiàn)資源有效配置的手段是計劃、組織、控制和激勵等。

人們自然會想到，公共領域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標與企業(yè)目標即追求利潤最大化的目標是不同的。公共目標也考慮“效率”因素，但同時還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學管理思想中不僅不可能提到，就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮。正是在這個意義上，新公共行政學才獨樹一幟地把社會公平放在顯赫的位置上。這個學派的努力雖沒有產(chǎn)生預想的結(jié)果，但他們所提出的問題是值得人們在公共管理研究中認真思考的。

企業(yè)管理認為，只要在生產(chǎn)過程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會問題，因而管理不會簡單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點。這種從問題出發(fā)，以制定與實施解決問題的方案為中心，并需要評價執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。

企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計劃、組織、控制、激勵。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯(lián)系密切的公共責任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。

企業(yè)管理目標因為非常明確，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標是效率和公平，這既要關(guān)注過程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管理學研究的很多學者，已經(jīng)充分認識到對結(jié)果管理進行研究的意義。公共管理由注重過程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實現(xiàn)過程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對象上的差別，又各有其個性的一面。對企業(yè)管理來講，管理主體認為企業(yè)目標十分清楚，那就是實現(xiàn)利潤最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過程管理。對公共管理來說，其目標是實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認真履行公共責任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會問題，如何增進公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會問，以上所討論的“公共管理”的內(nèi)容在“行政管理”中不是被人討論過碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡單：那就是管理主體不同。也許還會有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領域，包括企業(yè)中的行政活動，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個“公”字上。我們認為，以營利為目的的企業(yè)活動中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔了為社會提供公共產(chǎn)品（服務）的責任，即使它們在管理活動中也有決策、計劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過程的項目需要做，因為對這些項目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動的宗旨，在根本上是否謀求社會的公共利益。一個組織、小團體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會的公共利益。