公共管理執(zhí)行偏誤及改正探討

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摘要:公共政策執(zhí)行在整個(gè)行政管理活動(dòng)中有著十分重要的地位。然而,由于許多因素的影響,在我國(guó)政府施政的過(guò)程中,不同程度地存在著公共政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)象,引起了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的無(wú)序和混亂。本研究在分析了公共政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)象、原因后,提出了相應(yīng)的解決對(duì)策,為保證公共政策的順利執(zhí)行提供參考。

關(guān)鍵詞:公共政策;執(zhí)行偏誤;矯正

1引言

公共政策執(zhí)行是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其組成人員通過(guò)運(yùn)用各種手段,將公共政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),從而實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種行為。公共政策執(zhí)行是公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié),是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),解決政策問(wèn)題以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源權(quán)威性分配的主要途徑。對(duì)此,美國(guó)公共行政學(xué)者艾利森指出:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[1]。這表明公共政策執(zhí)行在公共政策活動(dòng)及其生命過(guò)程中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而,在公共政策執(zhí)行過(guò)程中,由于各種因素的影響,常常導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤,公共目標(biāo)不能預(yù)期實(shí)現(xiàn)。在國(guó)內(nèi)外的政策實(shí)踐中,政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤的問(wèn)題普遍存在。由于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型等方面的原因,當(dāng)前我國(guó)這一問(wèn)題尤為嚴(yán)重。政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏誤,不但會(huì)直接影響政策問(wèn)題的解決,導(dǎo)致預(yù)定政策目標(biāo)落空,而且會(huì)損害政府形象,削弱政府權(quán)威和公信力。在當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢(shì)下,研究解決我國(guó)的公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤問(wèn)題,無(wú)疑是一個(gè)十分重要、十分緊迫的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,對(duì)于提高我國(guó)公共政策執(zhí)行效率有著重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

2我公共政策執(zhí)行偏誤的主要表現(xiàn)

作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容,公共政策本質(zhì)上是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。然而,公共政策在付諸實(shí)施之前仍然只是一種具有觀念形態(tài)的分配方案,其效能必須經(jīng)過(guò)實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程才能得以發(fā)揮,再好的公共政策也只有通過(guò)有效的執(zhí)行才能保證其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而,由于受到各種因素的影響,政策執(zhí)行的結(jié)果往往未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō),公共政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏誤主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過(guò)程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來(lái)貫徹執(zhí)行政策,而是將政策束之高閣,陽(yáng)奉陰違,敷衍塞責(zé),從而使嚴(yán)肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)[2]。

(2)政策選擇執(zhí)行

現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標(biāo)的小政策組成,一些政策執(zhí)行主體往往對(duì)政策“斷章取義、為我所用”,只執(zhí)行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執(zhí)行,“見(jiàn)了黃燈趕快走,見(jiàn)了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤(pán)”,置國(guó)家政策原則于不顧。這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過(guò)程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發(fā)揮,政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執(zhí)行過(guò)程中被加進(jìn)原來(lái)政策所沒(méi)有的內(nèi)容,使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來(lái)的要求,從而使原政策不能到位,導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。政策附加的主要特點(diǎn)是執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”,打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導(dǎo)致政策執(zhí)行變形。以我國(guó)的計(jì)劃生育政策為例,我國(guó)的計(jì)劃生育政策本來(lái)是為了控制人口數(shù)量,提高人口素質(zhì),但在一些地方,計(jì)劃生育罰款卻是鄉(xiāng)政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源,有些地方竟把生育第二胎的指標(biāo)公開(kāi)拍賣(mài),偏離了計(jì)劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執(zhí)行者在傳達(dá)和執(zhí)行中對(duì)政策精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區(qū)或部門(mén)的特殊性做出不同的解釋,從而導(dǎo)致政策失真,甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執(zhí)行者對(duì)現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受,從而產(chǎn)生抵制情緒,使公共政策不能夠執(zhí)行到位,達(dá)不到預(yù)期的效果。例如,近年來(lái),我國(guó)一些地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對(duì)中央宏觀調(diào)控政策一再置若罔聞,甚至逆風(fēng)而行,“你說(shuō)你的,我干我的”,抵制心態(tài)異常頑固。

(6)野蠻執(zhí)行公共政策

在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共政策執(zhí)行應(yīng)更注重法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段的運(yùn)用。然而目前我國(guó)在公共政策執(zhí)行過(guò)程中普遍存在著濫用行政手段的現(xiàn)象,有的公共政策執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行對(duì)象動(dòng)輒命令、強(qiáng)制,使執(zhí)行對(duì)象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執(zhí)行中扭曲變形,演變成野蠻執(zhí)行,導(dǎo)致干群關(guān)系緊張,極大地影響了執(zhí)行效果。還有一些政策執(zhí)行人員向執(zhí)行對(duì)象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運(yùn)用,一旦執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策不理解,出現(xiàn)為難和抵觸情緒,執(zhí)行人員就采取制裁、經(jīng)濟(jì)處罰等方式,野蠻執(zhí)行公共政策。更有一些政策執(zhí)行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀(jì)的方法執(zhí)行公共政策[3]。

3我國(guó)公共政策執(zhí)行偏誤的主要原因

當(dāng)前公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質(zhì)量問(wèn)題是影響政策執(zhí)行效果的首要因素。一項(xiàng)政策能否得到有效的執(zhí)行,往往取決于政策本身是否科學(xué)合理。政策執(zhí)行偏誤產(chǎn)生的一個(gè)前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說(shuō)來(lái),政策是否存在缺陷主要從以下三方面來(lái)考慮:一是政策是否合理。如果一項(xiàng)政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒(méi)有反映客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況,政策所規(guī)定的各項(xiàng)行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律,那么政策本身便缺乏合理性,導(dǎo)致其在執(zhí)行過(guò)程中將表現(xiàn)出政策行為規(guī)范與客觀實(shí)際的強(qiáng)烈沖突,使政策執(zhí)行失去了實(shí)踐基礎(chǔ)。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行這種缺乏合理性的政策時(shí),理所當(dāng)然地會(huì)選擇“上有政策,下有對(duì)策”的方式來(lái)敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴(yán)格的執(zhí)行界限、科學(xué)的操作程序、準(zhǔn)確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體無(wú)所適從,同時(shí),缺乏明晰性的政策會(huì)引起政策的界限不清,導(dǎo)致執(zhí)行者有空子可鉆,對(duì)政策隨意變通,同時(shí)也為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)化解“風(fēng)險(xiǎn)”提供了口實(shí)。三是政策是否“前后左右”協(xié)調(diào)一致。現(xiàn)在,有許多政策是政出多門(mén),莫衷一是。面對(duì)眾多相互沖突的政策時(shí),政策執(zhí)行者不得不采取“優(yōu)選法”———頂頭上司的優(yōu)先,其他領(lǐng)導(dǎo)的靠后;經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、杠杠部門(mén)的優(yōu)先,其他部門(mén)乃至黨政機(jī)關(guān)的靠后;領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人交辦的優(yōu)先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)”的原則,必然導(dǎo)致國(guó)家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執(zhí)行。四是政策是否多變。今天制定一個(gè)政策,時(shí)隔不久,情況發(fā)生了變化,又匆忙出臺(tái)一個(gè)新政策,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳。政策多變,朝令夕改,法無(wú)常規(guī),缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,就無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執(zhí)行主體的原因

任何一項(xiàng)政策最終要靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施,現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行偏誤在很大程度上是由于政策執(zhí)行主體的原因造成的,這表現(xiàn)在:

1)政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高

由于歷史原因,我國(guó)公務(wù)員與發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員比較起來(lái),素質(zhì)普遍不高,從而,文化水平低導(dǎo)致行政決策水平低;職業(yè)道德差導(dǎo)致行政道德滑坡;行政責(zé)任觀念淡薄導(dǎo)致?tīng)?zhēng)榮譽(yù)而避責(zé)任;理論水平低導(dǎo)致官本位思想嚴(yán)重。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有系統(tǒng)接受現(xiàn)代政策、科學(xué)知識(shí)的訓(xùn)練,很難形成科學(xué)行政必備的系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)、迎接挑戰(zhàn)的心理素質(zhì)以及自覺(jué)接受監(jiān)督的民主意識(shí)。這些弱點(diǎn)難免對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。

2)執(zhí)行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執(zhí)行中“按章程辦事的運(yùn)作”,“受規(guī)則約束的運(yùn)作”,“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見(jiàn)官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀(jì)律’的面貌出現(xiàn),這是真正的管、卡、壓”[4]。書(shū)面形式的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的官場(chǎng)邏輯,人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威。顯然,不依法行政是造成公共政策執(zhí)行效率遞減的重要原因。