公共服務(wù)對政府的服務(wù)詮釋

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民營化將非政府的第三方引入到公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)中，以結(jié)合和放大政府通過民主政治過程確定公共偏好和獲取資源的優(yōu)勢及市場或社會組織因其專屬資源而具有的生產(chǎn)服務(wù)的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)公共目的與私人手段的優(yōu)勢互補(bǔ)。公共服務(wù)民營化是對政府具有最終供給責(zé)任的公共服務(wù)，通過合同外包等手段，將服務(wù)生產(chǎn)過程從政府部門轉(zhuǎn)移到非政府部門組織，包括企業(yè)和非營利組織等。服務(wù)民營化中，政府主要承擔(dān)買者的角色，并對服務(wù)過程進(jìn)行不同程度的界定、監(jiān)督、控制和評估。

意識形態(tài)和實(shí)用主義推動民營化決策

作為一個(gè)全球的和全球化的現(xiàn)象，公共服務(wù)民營化引發(fā)了長期激烈的爭論，這種爭論反映了對國家的合適職能范圍的不同政治哲學(xué)立場。左翼的政治立場偏好一個(gè)更大的國家角色，國家除了提供基本的社會秩序和保障外，還應(yīng)該在福利、環(huán)境、教育、公共健康等領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任。右翼的政治力量偏好一個(gè)更有限的國家，盡可能放任市場力量自由地運(yùn)作。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，新自由主義右翼力量嚴(yán)厲批判官僚系統(tǒng)的低效率和預(yù)算最大化沖動，指出福利國家不僅將經(jīng)濟(jì)拖入泥潭，還破壞了社會的道德傳統(tǒng)。在公共支出的剛性增長難以控制的情況下，不同政治力量在公共服務(wù)民營化上達(dá)成妥協(xié)，把非公共部門更多引入到公共服務(wù)提供過程中，限制政府的直接組織而非職能規(guī)模。結(jié)果是，民營化反而擴(kuò)大了政府職能的范圍，政府甚至可能在該過程中延伸公法的原則和管制的范圍，形成“公有化”的趨勢。

民營化首先在20世紀(jì)70年代末成為新西蘭和澳大利亞的政府改革主線，其后保守主義政治家撒切爾夫人和里根總統(tǒng)對民營化政策的強(qiáng)勢推動，使其發(fā)展為國際公共管理的流行理念與實(shí)踐，成為“新公共管理運(yùn)動”的重要支柱。除了政治和意識形態(tài)的考慮外，一些實(shí)用的因素，例如削減財(cái)政赤字、商業(yè)利益的游說、各國公共管理中的政策學(xué)習(xí)與模仿以及全球化與地區(qū)一體化過程中的政策協(xié)同等，也一定程度上將服務(wù)民營化作為其政策取向。經(jīng)驗(yàn)研究表明，政治的、實(shí)用的和其他因素在推動民營化決策上所起作用的方式和程度依具體情況而轉(zhuǎn)移，包括決策的政府層級、一般政治文化、財(cái)政硬約束程度、服務(wù)的性質(zhì)、市場成熟的程度、政府的管理能力等，例如決策的政府層級越低，越會傾向于從實(shí)用的角度考慮民營化。

從各國的情況看，民營化表現(xiàn)出了從運(yùn)營性商業(yè)性服務(wù)到社會性行政性服務(wù)、從增量服務(wù)到存量服務(wù)、從邊緣服務(wù)到核心職能、從一次性購買到長期伙伴關(guān)系的漸進(jìn)趨勢。在一些國家，政府服務(wù)支出的相當(dāng)部分已經(jīng)通過購買方式完成;營利性組織甚至將其業(yè)務(wù)擴(kuò)展至國防、警察和監(jiān)獄等傳統(tǒng)上由國家壟斷的核心職能領(lǐng)域。盡管理論上民營化是政府與外部的獨(dú)立市場和社會組織之間的平等合作關(guān)系，但由于難以找到合格的承包商、擔(dān)心失去控制、對公共目的的優(yōu)先考慮以及腐敗等原因，外部合作伙伴往往與政府或官員具有緊密聯(lián)系，使合作關(guān)系籠罩在行政關(guān)系或其延伸狀態(tài)之下。

民營化是試錯的過程

支持民營化的理論指出了民營化的潛在收益，包括降低成本和提高服務(wù)效率、增加管理靈活性、更大更快的服務(wù)能力、破除政府壟斷、對消費(fèi)者的回應(yīng)性、避免政府組織擴(kuò)張等。此外，民營化還被期望帶來市場的活躍，促進(jìn)社會組織的成長。但是，很多經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，民營化帶來了運(yùn)營成本下降，而服務(wù)質(zhì)量在總體上并沒有明顯改善的趨勢;此外，成本節(jié)約往往由于降低雇員收入而非來自效率提高，并且常常轉(zhuǎn)化為商業(yè)利潤而非政府的成本下降或者消費(fèi)價(jià)格的下降。民營化也是一個(gè)試錯的過程，在“制造”與“購買”之間的選擇不是固定不變的，近十年來即出現(xiàn)一些“反向民營化”的情況，交由非政府部門生產(chǎn)的服務(wù)被收回由政府生產(chǎn)。

對于通過向西方學(xué)習(xí)以實(shí)現(xiàn)公共管理現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，出現(xiàn)問題的概率更高，后果也更嚴(yán)重。不勝枚舉的失敗案例表明，政府不僅可能無力勝任一個(gè)直接服務(wù)生產(chǎn)者的角色，也可能無法成功轉(zhuǎn)化為有效的合同管理者。缺乏有競爭和活力的市場，服務(wù)績效難于監(jiān)督和測量，合作者之間的不了解、不信任和競相推卸責(zé)任，腐敗和內(nèi)部交易充斥，過度的政治推動和匆忙進(jìn)入，都會造成民營化的困境。