小議公共政策的價值取向

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摘要公共政策的價值問題是政策科學的基礎問題，價值取向是公共政策最本質的規定性。通過探討來尋求社會主義市場經濟條件下我國公共政策的價值準則及其理論依據，在此基礎上，進一步反思中國政府公共政策在價值取向層面的問題和現實困境。

關鍵詞公共政策價值取向公平效率尋租

公共政策的價值取向受政策主體價值選擇的影響，表現出多元的形態，這種多元性表現為公平、效率、民主、秩序等。公平作為其中最為基本的價值，在現代公共行政中的地位越來越明顯，現代公共行政越來越強調將公平作為公共政策的基本價值目標。然而在現實生活中，廣泛存在的尋租活動使公共政策偏離了公平價值取向，導致公共政策的非公共化。

1公共政策價值選擇的多元性

對于“公共政策”（PublicPolicy）具體涵義的討論，行政學界一直莫衷一是、眾說紛紜。比較國內學者和國外學者的定義，我們不難發現，國內學者傾向于給出它的技術性定義。例如，張金馬認為，“公共政策是黨和政府用以規范、引導有關機構團體和個人的準則和指南，其表現形式有法律、規章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動計劃與策略等。”陳慶云認為，“公共政策是政府依據特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。”而美國的政治學家戴維·伊斯頓（DavidEston）則從較為抽象和概括的角度，認為公共政策是對全社會價值做出的權威性的分配。一般說來，行政學研究者傾向于從“政策過程”的角度來考察公共政策，認為這是一個包括“政策設計——政策抉擇——政策實施——政策反饋——政策評估”的完整過程。同時，經歷了實證主義的潮流之后，大家也普遍認識到，任何一項公共政策的出臺，都必然包含了政策主體依據特定的倫理標準來進行的價值選擇。從某種意義上說，政策主體的價值選擇就意味著公共政策的價值取向。公共政策傾向的認定，受時空條件的限制，它是動態的；受政策主體階級傾向利益觀念的影響，它是多元的。

政府作為公共政策的主要制定者，是最大的公共權力持有者，所以公共政策與一般政策的最大區別就體現在“公共”二字上。具體說來，公共政策的價值選擇主要包括公平、效率、民主、秩序等。

公平是從屬于價值理性范疇的概念。如前所述，公共性是公共政策最本質的屬性，因此，在現代公共行政中，要求公共政策行為體現公平的結果，盡可能滿足社會主體的公平要求，恰當地運用公平原則，統籌短期利益和長期利益、微觀和宏觀等因素，兼顧個人、集體、國家等不同主體的利益主張，平衡與之相關的利益沖突。作為現代公共行政的一部分，現代公共政策也是如此，公平應體現在公共政策過程的各個環節上，寓于公共政策的全過程。

效率被定位于工具理性的界限之內。作為一項政治產品，公共政策不應僅僅只關注社會公平，還應注重效率的價值取向，把“蛋糕”做大。它要求行政主體在公共政策行為過程中，應當以經濟有效的方式，以盡可能少的“投入”，獲取盡可能大的“功效”。中外學者都重視公共政策的分配功能，強調公共政策的權威性，具體來說，公共政策的權威性根源于它以效率為前提，承認、維護并增進了社會的公共利益，因而得到了公眾的普遍認同和支持。效率作為行政系統的基礎目標，是現代公共行政的一項原則。

民主就是指個人基本的權利和自由得到體現和保護，人民對政治權力的監督，政治權力在憲法和法律規定的界限內行動，對個人隱私的保護等。在現代民主社會中，民主傾向不容置疑。公共政策除了體現公平和效率的價值取向之外，還應盡可能滿足社會主體的民主要求，擔負起維護民主的責任，這是公共政策的一項基本功能。

秩序是一個行政系統的穩定狀況，包括公共秩序的維持、社會的穩定等，公共政策有責任保護整個行政系統的良性運行，有責任改革那些在制度上、功能上、效果上妨礙社會秩序的因素和影響實現秩序目標的政府行政管理體制。

2公平：公共政策的價值取向

2.1公平的涵義

什么是公平？古往今來，仁者見仁，智者見智，眾說紛紜。不同時期以來，不同學派的不同學者對于公平的認識都不盡相同，觀點各異，概括起來主要有機會公平、過程公平、結果公平等。但是，總體來說，他們絕大多數都認識到公平涉及倫理價值判斷。這些認識都從不同的側面揭示出公平的基本內涵：公平在本質上是一種平等，一種有條件的平等，允許人與人之間存在差別；并且反映出了某種利益傾向，這種利益傾向表現為一定社會中占主導地位的評價公平與否的基本標準。

2.2公平與效率的對立統一

一方面，經濟效率是實現社會公平的必要條件之一。如果公共政策缺乏效率效應，則政府就不能對社會進行有效的管理，社會將陷入無序狀態，導致資源的極大浪費，人民生活更加貧困，從而必將破壞并無法實現公平。另一方面，如果公共政策中貫徹公平理念，則可以博得公眾的信任、支持、配合，從而提高政府的威信，取得良好的行政效應。不可否認，從一定意義上講，公平理念雖然會給公共政策行為造成一定的障礙，看起來似乎影響行政效率，成為行政效率的羈絆，但實際上，公平價值觀具有防止公共政策行為的專橫，維護公眾對政府的信任和良好關系，減少行政主體與公眾之間的摩擦，有助于行政效率的最大化。

2.3公共政策的公平價值取向

公平與效率的統一只是相對的，兩者之間的沖突仍不可避免。有時公平與效率發生沖突，就像魚與熊掌二者不可兼得的“兩難選擇”。盡管高效率的行政活動具有穩定社會、繁榮經濟的作用，并能克服官僚主義“拖拉扯皮”的弊端，但是如果公共政策片面追求效率，則往往會侵犯公眾的合法權益。因此，有人認為效率與公平之間的矛盾的解決，需要根據社會客觀的變化而不同，其理論基礎在于：“價值是一個由多種要素構成的，以多元形態存在的體系，在該體系內部多種價值要素的位階是上下浮動的。在社會發展的每個階段和每個特定時期，總有一種價值處于首要地位，在進行價值評價和選擇上，既不能沒有重點，也不能顧此失彼。”基于此，行政主體在進行決策的過程時，必須做出權衡，在公平與效率的價值上不能千篇一律，而應根據公共政策特有的背景、情勢以及輕重緩急來定奪。3尋租：公共政策的非公共化

公共政策作為政治系統的輸出物，是一種正式的制度安排，其基本功能在于能及時有效地解決社會公共問題以及對稀缺的社會資源進行及時有效的配置。在民主社會中，公共政策表現為集體選擇的結果，因而在理論上，公共政策的制定應該具備帕累托最優（ParetoOptimum），以社會利益最大化為目標，公共性是公共政策的價值基礎和核心目標。因而，公平作為公共政策價值取向中最為核心的一項標準，在現代政策研究中占有十分重要的地位。但在現實中，公共政策在制定和執行中或多或少的偏離了此目標，因為在公共政策的制定和實施過程中存在一種衍生物，那就是“租”。政府干預中廣泛存在的尋租活動造成了社會資源的巨大浪費，使公共政策偏離了社會利益最大化的基本準則和公平的價值取向。公共政策的非公共化時有發生。

在托里森的定義中，“尋租是為獲取人為的收入轉移而耗費的稀缺性資源。”這種人為的稀缺一旦產生，尋租活動的非經濟性就難以避免。因為尋租作為一種非生產性活動，是對既得利益的重新分割與轉移，它游離于生產過程之外，僅僅改變生產要素的產權關系，一般通過例如游說、奉承甚至賄賂等不正當手段來達到目的，并不能帶來價值增值。尋租者們競相通過尋租活動來影響政府的行為，使公共政策改變法律規定的權利，讓價值分配的天平朝自己這一方傾斜，以社會公共利益的衰減為代價來增加自身特殊利益的攫取。尋租是有成本的，布坎南將尋租行為造成的社會成本分為三類：保持壟斷地位的支出；政府部分對這類支出做出反應的努力；尋租行為所引起的第三方的各種扭曲行為。所以，尋租行為導致了資源配置的扭曲和社會福利的損失。

由此可見，公共政策的非公共化實質上是一種利益實現的過程，作為交易雙方的政府官員和利益集團都實現了各自的特殊利益。這正如布坎南所言，由于政府是由個人組成的，政府的各項職能只能是人去完成的，因此，組成政府的這些人不可避免的具有經濟人的性質，以追求最大化的個人利益為行為準則。公共權力的非公共運用就是他們為追求個人特殊利益而造成的公共政策公共性的喪失。

綜上所述，經濟制度的變遷將政府卷入了經濟生活，政府通過公共政策來調節市場經濟的運行。尋租對特殊利益的爭奪損害了公共利益，導致了公共政策的“非公共化”，在“孤掌難鳴的現代化經濟”（薩繆爾森語）中，人類陷入了自己設計的兩難陷阱———市場的缺陷需要公共政策補救，但隨之而來的尋租問題又難以遏制。

4市場經濟條件下我國公共政策的主要價值取向

經濟體制類型與公共政策的選擇，尤其是公共政策價值目標的選擇，有著緊密的內在聯系。顯然，計劃經濟體制與市場經濟體制下的公共政策的基本價值取向具有很大的差異性。當今世界多數國家實行的都是市場經濟體制，我國目前也初步建立了具有中國特色的社會主義市場經濟體制。市場經濟體制是我們探討公共政策價值取向的理論前提，市場經濟體制下公共政策功能的重新定位是我們正確選擇公共政策價值取向的理論依據。

實踐證明，市場機制是一種有效的資源配置方式，通過合理的市場競爭能夠有效的解決效率問題。但是市場并不是萬能的，市場機制對資源的配置也會產生其自身無法克服的缺陷，這就是所謂的“市場失靈”。市場失靈成為公共政策形成的邏輯起點，即為彌補市場缺陷，糾正市場失敗，客觀上需要政府通過及時制定并有效實施公共政策來干預市場，保護經濟效率，維護社會公平。因此現代各國的市場經濟大多是“市場機制＋公共政策”的混合經濟，即一方面是資源配置方式的市場化，把市場作為資源配置的基礎；同時又因市場缺陷的存在而不能缺少政府的宏觀調控和政策干預。鑒于此，現代市場經濟中的政府公共政策，就具備以下的雙重功能，即一方面政府要通過宏觀經濟調控，通過公共政策的制定和實施，以克服和矯正市場的固有缺陷，解決那些市場不能解決或解決不好的問題；另一方面，政府的公共政策必須保障、促進市場資源配置的充分、有效發揮，而不是人為地改變乃至扭曲這種作用。

當今世界各國盡管大多實行市場與政府的二元調節機制，但因各自的國情、經濟發展模式及其發展水平等方面的差異，各國在處理政府與市場的關系上，以及在公共政策的選擇和運用上，又有一定的差別。然而，所有市場經濟國家在處理政府與市場的關系上，在公共政策的制定和實施上，都應該恪守下列共同原則：以彌補市場缺陷為出發點，以市場機制作用的正常、有效發揮為歸宿。換句話說，在市場經濟條件下，市場始終是資源配置的基礎，包括公共政策在內的政府活動，不能破壞這個基礎，而只能保障、促進市場配置作用的有效發揮，并針對具體情況對市場調節進行適當調節和補充。市場失靈為政府公共政策作用的發揮提供了需要和可能，但公共政策卻不能代替市場的效率和功能。

從上述對市場經濟條件下公共政策功能的重新定位中我們可以看出，公共政策的主要價值取向應是效率基礎上的公平。隨著公共政策對市場經濟調節作用的發揮，作為現代公共政策的基本價值和理念的公平也隨之表露出來。因此可以說，公平不僅是市場經濟的自然法則，而且也是公共政策自身發揮功能的基本條件，因此，在公共行政過程中，人們往往會自覺或不自覺地用公平理念來衡量某一公共政策，并根據這種公共要求的滿足程度決定對公共政策行為的服從。

在我國社會主義市場經濟體制建立和完善的過程中，我們要以公平為導向，重構我國公共政策，重點是解決好公共政策的“越位”和“缺位”問題。所謂“越位”，就是公共政策超出市場經濟條件下應有的作用范圍，給市場機制作用的發揮帶來了不利的干擾；所謂“缺位”既需要發揮公共政策作用的某些方面，又存在著政策真空或不到位之處。只有在充分發揮市場機制作用的前提下，解決好公共政策的“越位”和“缺位”問題，才能實現效率與公平的有機統一。

參考文獻

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