公共政策角度下城市中低收入群體住房供給探求論文

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摘要我國現(xiàn)行的城市經(jīng)濟適用房政策在實際運作中出現(xiàn)的種種問題，引起了社會各方爭議，實際效果也不盡理想。從公共政策的視角對現(xiàn)行的城市經(jīng)濟適用房政策進行反思，解讀城市中低收入群體住房難問題，明確政府責任，維護社會公正，整合公共資源，從而構建多種資源配置方式相互補充的城市住房供給體系。

關鍵詞經(jīng)濟適用房中低收入群體住房供給公共政策

1引言

近年來社會輿論對當前城市經(jīng)濟適用房政策的質(zhì)疑，大致有以下幾方面：建設標準不統(tǒng)一，供給失衡；中低收入者界定失效，公正性匱乏；制度成本過高，保障性缺失；運作模式不完善，產(chǎn)權不清晰；監(jiān)管無序、審核不力、分配不公。從上述問題可知，已暴露了現(xiàn)行經(jīng)濟適用房政策的各種缺陷。研究表明，無論是在決策還是具體實行環(huán)節(jié)，政府有關部門和社會對經(jīng)濟適用房政策的初衷缺乏準確把握，實施方案和執(zhí)行過程存在混亂。

2從公共政策角度審視現(xiàn)行“經(jīng)濟適用房政策”

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。政策本身所反映的利益關系，是通過社會問題表現(xiàn)出來的，分配利益，滿足一部分利益群體的合理要求是十分重要的，但更重要的是這些利益群體能否按照政府的預定目標獲得應有的利益。這不僅是相關的利益群眾關心的事，更應該是政府關心的事。這就要求我們在對政府現(xiàn)行“經(jīng)濟適用房政策”做評議之前,要把作為公共政策的城市住房保障“置于廣闊的社會背景和理論背景中進行分析和解釋”，“既要注重對客觀事實的了解，也要清楚政策本身價值取向和政策目標”。

公共政策的客體是公共政策的制定與實施所要改變的狀態(tài)，這種客體就是作為政策問題的社會公共問題。當然，不是所有的問題都可以成為社會問題，也并不是所有的社會問題都可以成為社會公共問題，這里有一個從問題到公共政策問題的系列界定和過渡的鏈條。筆者認為，無論是從世界各國政府制定中低收入家庭住房政策的背景來看，還是從公共政策本身要解決的問題來看，中低收入家庭的住房困難問題是社會問題，而非經(jīng)濟問題。依據(jù)初次分配追求效率，再分配追求公平的原則，在市場經(jīng)濟中，城市住房保障制度作為公共政策的作用應主要體現(xiàn)在縮小貧富差距上，為社會中的弱勢群體提供住房保障，以維護社會穩(wěn)定和增進社會公平。依我國現(xiàn)有的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，也只能是“低水平”、“基本”的保障，“安居”只能保障中低收入群體“人人有房住”，而非“人人有房產(chǎn)”。

筆者認為，現(xiàn)行城市住房供給制度的政策存在一定的誤區(qū)，其定位、目的及目標都與公共政策的原則相違背。因此，國家在房地產(chǎn)發(fā)展戰(zhàn)略上顯露出調(diào)整姿態(tài)，從產(chǎn)業(yè)政策向公共政策回歸，房地產(chǎn)要從過度市場化向社會保障屬性傾斜。

2.1政策定位不夠科學，與實際有差距

經(jīng)濟適用住房作為國家住房供應體系的主體政策定位源于政府“居者有其屋”的指導思想，即長期以來政府一直把居民擁有自己的住房看作是一種使命。筆者認為，“居者有其屋”的實質(zhì)是讓百姓都能安居樂業(yè)，并不一定要求家家都有自己的房產(chǎn)。由此看來，現(xiàn)行經(jīng)濟適用房政策應定位在“社會基本保障”原則，也就是“居者有屋居”思想。即使在美國，仍有1/3的人租房而居，并不是戶戶都有自己的房產(chǎn)。我國的中低收入者數(shù)量龐大，地方政府財力無以支持大規(guī)模的開發(fā)經(jīng)濟適用住房。而且經(jīng)濟適用住房占用的土地是劃撥用地，免交土地出讓金，而土地出讓金又是地方政府財政收入的重要來源。因此，地方政府缺乏經(jīng)濟動力去推動經(jīng)濟適用住房的開發(fā)，甚至在變相地抵制開發(fā)，即使那一小部分用于經(jīng)濟適用房開發(fā)的土地，也多處于偏遠地段，而且配套很不完善。從2004年我國商品住宅的投資結構看，經(jīng)濟適用房投資比重持續(xù)下降，由2003年的6.13％下降至4.61％，為1998年以來最低，近5年間減少了6個百分點。顯然，經(jīng)濟適用房政策定位本身就存在問題。

2.2政策的目標對象寬泛，效果不佳

首先，現(xiàn)行經(jīng)濟適用房政策的目標對象是占城市總?cè)丝诒壤^大多數(shù)的中低收入群體，但實際上大部分受益對象卻是那些非保障對象的高收入群體，偏離了弱勢群體這一住房保障政策目標對象范疇。另外，住房保障政策針對城市中低收入群體，而現(xiàn)行經(jīng)濟適用房政策的對象卻只是具有本城市戶口的城市居民，從而忽視了城市外來人口已成為城市弱勢群體主體的這一實際，給外來人口又增設了一項歧視性政策；更值得商榷的是，當我們把政策對象定位在“包括”城市外來人口在內(nèi)的城市弱勢群體上時，會發(fā)現(xiàn)這一目標群體規(guī)模依然相當龐大，而為這一群體提供有“產(chǎn)權”的經(jīng)濟適用房的成本無疑是巨大的，城市的土地資源和公共財政能力不能夠承受。實際來看，中低收入家庭住房問題更多是對社會公平的要求，是對政府社會責任的要求。

可見，從公共政策角度來看，把現(xiàn)行的經(jīng)濟適用房劃入住房保障制度體系看待既不科學，也不切實際。現(xiàn)行的經(jīng)濟適用房政策實行的結果，是政府在以不可持續(xù)的“高成本、高福利”辦法，為低收入群體提供著公共財政補貼，是不具保障性的、荒謬的。這一政策的繼續(xù)實行只會讓城市財政陷入“福利困境”，更加劇了社會資源占有的不公。這就要求我們必須對這一政策進行重新審視，為解決城市弱勢群體的住房問題尋求更利于實現(xiàn)社會公平的住房保障模式。

3城市中低收入群體住房供給思路調(diào)整

在住房保障體系建設中，必須考慮如何促進資源、社會群體利益的社會整合。實現(xiàn)城市住房保障制度的社會整合，需保證其自身規(guī)定及其運行時的公正與公平性，把中低收入群體的價值目標和利益目標在整個社會的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)起來，建立與社會發(fā)展水平相適應的、適度的住房保障體系。

3.1規(guī)避界定中低收入者的失效行為，繼續(xù)加強政府援助和監(jiān)督

應堅持“在國家宏觀政策指導下，各地區(qū)因地制宜，分別決策”的原則，按照各地中低收入者扣除物價漲幅的實際可支配收入制定不同的標準。政府應將中低收入群體的住房視作一個社會和政治問題，加大對經(jīng)濟適用房的投入。長期以來我國一直關注住房的私有化和市場化，并沒有重視建立和完善住房的社會保障體系，特別是對住房弱勢群體的關注和扶持仍然不夠，對需要政府援助的群體，可以通過進一步完善住房公積金和住房抵押貸款制度，同時出臺一些優(yōu)惠措施，如購房稅收減免，租房給予政府補貼的方式給予援助，對最低收入或沒有收入的居民，按照年齡、收入、生理等不同的條件，建立申報審批制度，逐步解決住房問題。在經(jīng)濟適用房的推廣過程中，政府起著決定性的作用，只有使政府的公共資金真正用在實處，弱勢群體的住房保障才能真正得到實現(xiàn)，這個環(huán)節(jié)將是對政府的巨大考驗，同時，政府還應該加強對出售部門的管理以減少不規(guī)范行為的出現(xiàn)。

3.2創(chuàng)新經(jīng)濟適用房運作模式，完善中低收入者住房供應

經(jīng)濟適用房現(xiàn)有的運作模式存在方方面面的問題，只有不斷創(chuàng)新其運作模式，包括土地利用、開發(fā)、銷售、及退出等幾個環(huán)節(jié)，才能豐富中低收入者供應體系。

土地利用模式，經(jīng)濟適用房的開發(fā)應采取土地批租的完全市場化和土地年租制。土地批租的完全市場化指取消劃撥土地，經(jīng)濟適用房通過土地市場獲取土地。對于購買經(jīng)濟適用房的購房者，政府可以根據(jù)購買者的具體情況來決定土地年租費的減免幅度，達到住房保障的目的。開發(fā)模式，經(jīng)濟適用房的開發(fā)應采取公開招標和捆綁開發(fā)的模式。當前經(jīng)濟適用房的開發(fā)大部分是以小區(qū)的形式，由于經(jīng)濟適用房購房者是低收入者，因此，這些小區(qū)很容易形成貧民區(qū)。所謂捆綁開發(fā)，即住宅開發(fā)商在申請項目立項審批時，政府應要求其在項目中首先開發(fā)一批質(zhì)量合格、配套完善的中低價位經(jīng)濟適用房用于出租和出售，然后才能進行其他類型住宅的開發(fā)。銷售模式，經(jīng)濟適用房的銷售不應掌握在開發(fā)商的手中。政府應當成立專門的住房保障協(xié)會，受政府和民眾的監(jiān)督來進行經(jīng)濟適用房購房者的資格審查和銷售。退出機制，住房保障協(xié)會應每兩年對經(jīng)濟適用房的購房者和租戶的收入進行審查，對于收入水平超過政府保障規(guī)定的購房者，不再減免土地年租費。政府對經(jīng)濟適用房的出售應采取優(yōu)惠政策，如減免交易稅費等，并可享有優(yōu)先購買權，以鼓勵那些不再需要經(jīng)濟適用房的住戶退出。對于不再符合資格的租戶，住房保障協(xié)會應取消其租房資格。

3.3積極開拓二手房市場，豐富住房保障體系

二手房是許多發(fā)達國家和地區(qū)住房供應的主體。目前我國由于住房貨幣化改革起步較晚，政府對二手房市場的關注不夠，絕大多數(shù)城市二手房市場還處于起步階段。而政府通過規(guī)范住房租賃市場把二手房市場搞活，一方面可增加中低價位住房的供應，能夠滿足部分城市中低收入群體(包括外來人口)的住房需求，分擔城市住房保障制度的壓力。另一方面可降低住房空置率，最大限度地利用不可再生的土地資源。通過建立二手房市場可解決中等及偏低收入者的住房問題。在國外，二手房上市的交易量是一手房交易量的5～6倍。但我國由于制度上的種種限制之外（沒有產(chǎn)權證、單位回購等），中介服務滯后、欺詐盛行、政府市場管理無作為使二手房市場在我國沒有發(fā)展起來。這就使不同收入者大量涌入一手房市場，推動一手房市場價格飆升。二手房和租賃房與政府推出的經(jīng)濟適用住房有許多互補之處，甚至某些二手房具有一定的優(yōu)勢。而且在一個成熟的住宅市場中，一般存在著一個完善的“過濾”體系:高收入者購買新建的商品住宅，騰出的住宅被次高收入群體買走;次高收入群體的原有住宅又轉(zhuǎn)移給下一層收入群體;最終使低收入者擁有可以支付的住房。因此并非所有的家庭都要盯著新建的商品住宅，二手房的流通能夠在很大程度上緩解居民對低價位住房的需求壓力，而目前中國還沒有這樣一個過濾體系。

3.4加強廉租房建設，不斷推進社會公平

根據(jù)我國城市中低收入群體的社會特征、經(jīng)濟狀況和住房現(xiàn)狀，以及城市住房供應體系現(xiàn)狀，制定相應鼓勵政策，發(fā)展廉租房，擴大廉租房的供應范圍，是目前解決城市中低收入群體住房問題的重要補充。與經(jīng)濟適用房相比，同等的公共資源可解決更多政策對象的居住問題，以減輕政府負擔；其次，政策對象是低收入群體，并能有效地防止高收入者的“投資”和占用行為；再次，有利于“準入”、“退出”機制的建立，特別是退出機制的實施，利于提高資源的利用率，節(jié)約土地資源，克服經(jīng)濟適用房的其他各種弊端和產(chǎn)權遺留等問題。對城市低收入群體來說，住房并非其“生活需求”的全部，政府以公共資源在“住房”上的投入過高勢必使“社會保障”變味，影響其未來的生活與發(fā)展，廉租房無疑是改善其居住和生存環(huán)境的最佳選擇。在財政能力和土地資源有限的條件下，政府也只有以相對節(jié)省公共支出和土地資源的廉租房建設為主，才能更有效推進社會公平、維持城市住房保障制度的持續(xù)發(fā)展。目前雖然從各地推行的廉租房經(jīng)驗看，貨幣化分配方式要強于實物配租方式。但由于現(xiàn)在城市住房供應相對不足，以貨幣化分配方式不利于中低收入群體住房的獲取，而只能先以實物配租為主，不斷擴大可利用房源，當住房數(shù)量達到一定程度后，逐步轉(zhuǎn)向以貨幣化分配方式為主。公務員之家

3.5創(chuàng)新金融工具，加大住房金融支持

中低收入群體購買力差，通常要借助于金融機構的幫助才能買得起政府提供的經(jīng)濟適用房，因此，住房金融必然在其中扮演重要角色。但我國目前提供的抵押貸款不分貸款對象本身的經(jīng)濟實力（買別墅的和買經(jīng)濟適用房的貸款利率相同）且實行變動利率，即由貸款人承擔利率風險。由于經(jīng)濟適用房貸款人無法形成長期穩(wěn)定的收入和支出預期，在目前社會保障體系尚不健全的情況下，中低收入家庭不敢或不能大膽使用抵押貸款，進而抑制了住房的有效需求。為此，推進住房公積金制度創(chuàng)新也是必然趨勢。目前全國共有個人住房公積金委托貸款資產(chǎn)1300多億元，今后還將不斷增加，如何加強管理、保證資產(chǎn)質(zhì)量，如何增強資產(chǎn)的流動性，必須深入進行研究。另外，“低存低貸”是公積金制度的政策優(yōu)勢，但目前商業(yè)銀行自營性個人貸款發(fā)放總額遠遠高于公積金貸款總額，如何通過住房公積金制度創(chuàng)新，提高個人住房公積金委托貸款使用效率，使之真正為中低收入家庭解決住房問題服務，還需進一步研究。切實建立支持中低收入居民購房的抵押貸款擔保制度刻不容緩，美國政府為支持中低收入居民購房建立了完善的抵押貸款擔保制度，1934年創(chuàng)立了聯(lián)邦住宅管理局（FHA），為低收入家庭提供抵押貸款保險保證，這些經(jīng)驗我國可以借鑒運用。

4結語

為此，應對現(xiàn)行中低收入家庭住房政策進行調(diào)整，擴大現(xiàn)有廉租房政策目對象范圍，以保障更多社會低收入家庭的基本住房需要。調(diào)整經(jīng)濟適用房政策，在更加封閉的群體范圍內(nèi)實行經(jīng)濟適用房政策。改革和創(chuàng)新政策執(zhí)行組織，依托市場解決低收入家庭住房問題，完善和改革住房公積金制度，把住房公積金作為中低收入家庭住房政策的基礎平臺，滿足政策的融資需要、征信需要和調(diào)控需要。并應立法保障公民住房權利，在法律框架內(nèi)進行住房政策的調(diào)整，避免政策的隨意性和盲目性，以使中低收入家庭住房政策更具針對性、更系統(tǒng)和更適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求。

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