公共領(lǐng)域管理體系革新研究論文

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摘要:在全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程加速推進的背景下,我國區(qū)域性公共問題急劇滋生起來,由此引發(fā)新型的治理形態(tài)———區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理要求政府打破行政區(qū)劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區(qū)行政的種種制度缺失,建構(gòu)“科學(xué)發(fā)展觀”與“和諧社會”視野下區(qū)域公共管理的制度基礎(chǔ)和政策框架。因此,文章分析了區(qū)域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區(qū)域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。

關(guān)鍵詞:區(qū)域公共問題;區(qū)域公共管理;制度缺失;制度創(chuàng)新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學(xué),在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學(xué)術(shù)論爭和理論流派,甚至出現(xiàn)“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術(shù)”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態(tài)和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代中期以來,為了適應(yīng)國內(nèi)外公共管理環(huán)境的權(quán)變需求,也為了更好地體認公共管理這門學(xué)科的社會性和應(yīng)用性特色,本文作者在國內(nèi)公共行政學(xué)界率先對“區(qū)域行政”和“區(qū)域公共管理”進行了探索性研究①。現(xiàn)在看來,伴隨全球化和區(qū)域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程的不斷加速,傳統(tǒng)社會公共問題“區(qū)域化”和無界化的態(tài)勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區(qū)域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區(qū)域公共管理面對和要解決的是區(qū)域性公共問題,因而它區(qū)別于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”②,對政府公共管理的治理結(jié)構(gòu)和制度建構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)和訴求。

一、區(qū)域公共問題及其成因

(一)全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問題。自二戰(zhàn)結(jié)束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當(dāng)前,人類更是全面過渡到一個全球化和區(qū)域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起,誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問題”和“中觀區(qū)域性公共問題”。一方面,伴隨經(jīng)濟全球化進程和世界新區(qū)域主義運動的興起,民族國家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區(qū)域化向更具開放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變,加之作為政治目的的區(qū)域化進程的加快,使得洲際內(nèi)跨國間的宏觀區(qū)域性公共問題明顯增加。諸如相互貿(mào)易與投資、國家安全、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內(nèi)部力量已經(jīng)無法解決,必須尋求洲際區(qū)域內(nèi)大部分國家甚至所有國家的集體決策和協(xié)調(diào)行動。另一方面,全球化和區(qū)域化的發(fā)展,使得由若干毗鄰國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問題,如“新柔廖”次區(qū)域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區(qū)域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區(qū)域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區(qū)域)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區(qū)”(大湄公河流經(jīng)的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經(jīng)濟、政治、社會、文化領(lǐng)域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區(qū)域的競爭力、經(jīng)濟合作、環(huán)境治理、公共衛(wèi)生和危機管理、政府協(xié)調(diào)等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區(qū)域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權(quán)的中央計劃經(jīng)濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區(qū)劃內(nèi)部,通過內(nèi)向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來,國內(nèi)的分權(quán)化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統(tǒng)一市場環(huán)境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經(jīng)濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內(nèi)和國外兩個市場的激烈競爭。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來看,市場經(jīng)濟下中央政府實行經(jīng)濟性分權(quán)政策是好事,它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成,有利于調(diào)動地方行動主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設(shè)進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權(quán)的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應(yīng)等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經(jīng)濟區(qū)域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下,傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經(jīng)力不從心,迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機制的誕生。

(三)工業(yè)化和城市化的推進產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問題。近20多年來,中國的工業(yè)化進程和城市化速度在迅速提升,由此引發(fā)了社會公共問題的空間重組和空間集聚,其結(jié)果也萌發(fā)了復(fù)雜的區(qū)域公共問題。主要表現(xiàn)在:1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。中國是一個有著2000多年農(nóng)耕歷史的國家,目前占社會六成以上的人口是農(nóng)民,因此,農(nóng)村城市化的壓力巨大,解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也任重道遠。在我們看來,中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,從某種意義上說,是城市與鄉(xiāng)村兩種不同政治行政區(qū)域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進而需要兩種功能區(qū)域之間進行制度協(xié)調(diào)、制度創(chuàng)新、制度重構(gòu)的問題。從這一視角看,轉(zhuǎn)型時期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,非常值得區(qū)域公共管理開展長期的理論與實證相結(jié)合的探究,比如“假性城市化”現(xiàn)象、“城中村”問題、農(nóng)民失地問題、村改居問題、社區(qū)公共物品的供給問題,等等。2.行政區(qū)劃變革問題。從歷史發(fā)展的角度看,中國幾千年來,行政區(qū)劃的調(diào)整更迭似乎是一個永恒的話題。特別是改革開放以來,在市場化、工業(yè)化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。從一定意義上說,行政區(qū)劃變革已經(jīng)成為政治權(quán)力和治理權(quán)限在區(qū)域空間上的較量和政府體系內(nèi)部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關(guān)系,牽涉到公共管理的深層次癥結(jié)。因此,需要加強公共管理學(xué)科視野的研究。3.流域治理問題。從自然區(qū)域的角度看,流域是一種整體性極強的區(qū)域,流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切,特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。特別在市場化和工業(yè)化的雙重壓力下,地方政府在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下,儼然成為流域內(nèi)利益獨立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、城市規(guī)劃等)與地方政府的功利動機(主要是經(jīng)濟發(fā)展、財稅指標(biāo)、后發(fā)困境等)之間,存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突。總之,流域治理引發(fā)的區(qū)域公共問題甚為棘手但又亟待解決。(四)現(xiàn)代化進程中的區(qū)域公共問題日益加劇。從現(xiàn)代化進程和發(fā)展理論視角來看,從清末的“洋務(wù)運動”、“西學(xué)東漸”到建國后的“四個現(xiàn)代化”建設(shè),再到改革開放以來的區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展,近代以來的百多年間,我國的現(xiàn)代化事業(yè)歷經(jīng)艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國是一個后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家,因而與西方發(fā)達現(xiàn)代化諸強相比,我國的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段;與發(fā)達國家的“再現(xiàn)代化”甚至超現(xiàn)代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國是一個嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。這些問題主要有:1.國內(nèi)的東、中、西部之間,在經(jīng)濟發(fā)展水平、制度文明、社會發(fā)育、競爭優(yōu)勢等方面差距明顯,形成發(fā)達區(qū)域、次發(fā)達區(qū)域和欠發(fā)達區(qū)域的發(fā)展鴻溝。2.東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎(chǔ)較好的省份出現(xiàn)滯脹和結(jié)構(gòu)性蕭條的發(fā)展困境,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢。3.老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂觀,與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴大的“馬太效應(yīng)”趨勢。4.沿海一些發(fā)達省份的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。筆者認為,從中國內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀(jì)中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn),處理和解決好了上述一系列區(qū)域性公共問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠。

二、我國區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失

就目前來看,對于區(qū)域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務(wù)部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略;而最為關(guān)鍵的是,我國政府公共管理的制度設(shè)計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區(qū)域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:(一)行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固。眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統(tǒng)和“大一統(tǒng)”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統(tǒng)治者習(xí)慣將復(fù)雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權(quán)的計劃體制,更是強化了“國家簡單化”的治理理念。如果從治理的技術(shù)層面來說,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政,簡單地說,就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征:1.從政府治理的社會背景看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會的基本訴求,是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ),契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會以來,基于韋伯的“現(xiàn)性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機械性發(fā)揮到了極致。2.從政府治理的價值導(dǎo)向看,行政區(qū)行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內(nèi)地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。內(nèi)向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共問題”。3.從社會公共事務(wù)的治理主體上看,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預(yù)見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù)。4.從公共權(quán)力運行的向度上看,行政區(qū)行政模式強調(diào)政府管理權(quán)力運行的單向性和閉合性。也就是說,根據(jù)“科層制”所內(nèi)蘊的層級分設(shè)和層級節(jié)制的基本法則,政府公共管理權(quán)力在行政單元內(nèi)部的日常運作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權(quán)威中心的“金字塔”式閉合結(jié)構(gòu)。特別是在中央集權(quán)的單一制國家,由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴(yán)格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。5.從公共問題治理的層次設(shè)計看,自上而下的等級制層次設(shè)計是行政區(qū)行政的基本法則。具體來說,就是將國家內(nèi)部的社會公共問題切割為若干層次,進而設(shè)計機構(gòu)類同、職能重疊的等級治理架構(gòu)。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區(qū)域公共問題,不在等級制治理的層次設(shè)計視野之內(nèi)。

(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。區(qū)域公共問題的治理,特別是國內(nèi)區(qū)域問題的治理,需要有組織完善、設(shè)計精細、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時期進行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財政資源。但是,區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下,達不到政策設(shè)計時的理想目標(biāo)。其中的癥結(jié)何在?有學(xué)者認為,中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中國沒有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ),比如區(qū)域政策實施機構(gòu)不是立法的產(chǎn)物,沒有專門負責(zé)區(qū)域政策的職能部門。2.不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架,比如中國的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實施區(qū)域政策的針對性和可操作性。3.區(qū)域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對問題區(qū)域的政策。4.缺乏有效的政策監(jiān)督與評估機制。筆者認為,這種觀點較為實際地揭示了我國區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。中國確實缺乏西方發(fā)達國家意義上的區(qū)域政策。這是因為,歐美國家的區(qū)域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(chǔ)(包括成熟的市場經(jīng)濟、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機制等),而中國的區(qū)域政策過程,由于長期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場經(jīng)濟等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計精細的區(qū)域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評估機制等。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區(qū)域政策過程中的普遍現(xiàn)象。(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。我國區(qū)域公共管理中政府制度的缺失,除了上述兩大問題外,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏觀與中觀區(qū)域公共問題管理的制度安排有待完善。國際上“深度一體化”進程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當(dāng)屬“歐盟”。與之相比,我國與亞太國家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結(jié)成的次區(qū)域,其治理結(jié)構(gòu)和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。2.解決我國普遍存在的地方保護主義和地方政府間惡性競爭的制度安排非常脆弱,成為影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟績效的病灶。3.我國黃河、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補償機制、利益協(xié)調(diào)機制、政府間關(guān)系等問題尤為突出。4.區(qū)域公共協(xié)調(diào)機制并不健全,比如市長聯(lián)席會議制度、區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度、“一國兩制”下粵-港-澳聯(lián)席會議制度、“泛珠三角”區(qū)域協(xié)調(diào)制度、省際區(qū)域公共協(xié)調(diào)制度,等等。5.行政區(qū)劃調(diào)整與空間規(guī)劃中的問題突出,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機制。6.城市化進程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題突出,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機制。

三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑

(一)治理理念的轉(zhuǎn)變:從行政區(qū)行政

到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問題管理中的政府制度創(chuàng)新,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失,確立區(qū)域公共管理的新思維。1.在政府治理的社會背景上,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程的大勢所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險、不確定性的復(fù)雜社會生態(tài)下,社會公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢,區(qū)域乃至全球社會間結(jié)成“你中有我,我中有你”的相互依賴狀態(tài),區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的價值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點。它摒棄了傳統(tǒng)的“內(nèi)向型行政”或單邊行政的弊病,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學(xué)觀,把大量跨越國界和行政區(qū)劃的“外溢性”公共問題和“區(qū)域性”公共事務(wù)納入自身的管理范圍,由此實現(xiàn)社會公共事務(wù)的分層治理和細分治理。3.在社會公共事務(wù)治理的主體上,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。它既有代表官方的政府組織,也有非官方的民間組織和私營部門,涵蓋了區(qū)域內(nèi)的民族國家間政府、中央政府、地方政府及其聯(lián)合體,以及區(qū)域性的多樣化非政府組織、自愿組織和經(jīng)濟組織,形成了區(qū)域政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局。4.在公共權(quán)力的運行向度上,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。它主要通過合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系、確立集體行動的目標(biāo)等方式實施對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的相互合作。總之,根據(jù)區(qū)域涵蓋界域的大小,我們可以把現(xiàn)代區(qū)域公共管理劃分為國家間區(qū)域公共管理、次區(qū)域公共管理和國內(nèi)區(qū)域公共管理3種類型。

(二)治理機制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制。在公共事務(wù)的治理機制上,區(qū)域公共管理觀認為,治理紛繁雜蕪的公共事務(wù)尤其是區(qū)域性公共事務(wù),沒有絕對的醫(yī)治百病的“靈丹妙藥”。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機制、自組織制等混合機制來對其進行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理新機制。誠如著名學(xué)者約瑟夫?S.奈、約翰?D.唐納胡所指出的:“全球性的最大特點是網(wǎng)絡(luò)性,因此,這些治理機制也應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)絡(luò)性的,而不是等級制的。”“治理仍將建立在民族國家為中心的基礎(chǔ)之上。國家權(quán)力、國家間的權(quán)力分布仍然十分重要……但是,‘國家’的舊有形象或許將變得越來越與實際不符,因為國家機構(gòu)與私人部門、第三部門的聯(lián)系越來越網(wǎng)絡(luò)化而難分彼此。跨政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來越重要。”[2](P13)組織間網(wǎng)絡(luò)治理最成功的典范莫過于歐盟的區(qū)域治理。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會政治體系的兩個構(gòu)成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機制(見表2);在這4種治理類型中,法國一般被貼上“國家主義”的標(biāo)簽,美國以“多元主義”而著稱,瑞士是“和諧主義”的典范,而歐盟則成為“交織主義”(即網(wǎng)絡(luò)治理)的實例。在此基礎(chǔ)上,國內(nèi)有學(xué)者對貝婭特?科勒—科赫的4種治理機制做了進一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。由此可以看出,國家主義、多元主義、法團主義治理機制主要適用于某個民族國家或行政區(qū)政府,而網(wǎng)絡(luò)主義治理機制則適合于特定的跨國或跨行政區(qū)的區(qū)域共同體。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。

(三)制度基礎(chǔ)的建構(gòu):從“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理。從目前的現(xiàn)狀來看,我國區(qū)域公共問題管理的制度基礎(chǔ)非常薄弱。由于尚未建構(gòu)起適應(yīng)區(qū)域公共問題管理需要的相應(yīng)制度體系,政府對區(qū)域公共問題的管理仍沿襲“國家簡單化”的思維觀念和方式手段。所謂國家簡單化管理,是指高度集權(quán)的計劃體制下,由于國家官僚的極度理性而設(shè)計的一種“假、大、空”式的公共問題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設(shè)計嚴(yán)重脫離實際而不具有可操作性和問題的針對性。簡而言之,國家簡單化管理,就是官僚在過分自信的情況下濫用國家權(quán)力,對復(fù)雜的社會公共問題做簡單化處理的一種治理安排[5](P3)。國家簡單化的管理制度,難以應(yīng)對區(qū)域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達國家那種“國家精密化”的管理制度。所謂國家精密化管理,是指成熟市場經(jīng)濟國家的行政官僚,在有限理性驅(qū)使下設(shè)計的一種縝密、精細、法治的公共問題管理制度。比如以區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)為例,為了確定結(jié)構(gòu)基金(StructuralFunds)以及其他區(qū)域政策工具的受益區(qū)域范圍,歐盟當(dāng)局制定了通用的區(qū)域體系(NUTS區(qū)域)。整個歐盟的區(qū)域劃分為3個NUTS層次,每個成員國分為1個或多個NUTS-1區(qū),每個NUTS-1區(qū)又分為1個或多個NUTS-2區(qū),NUTS-2區(qū)又進一步分為幾個NUTS-3區(qū)。同時,對應(yīng)落后病、蕭條病和膨脹病3類區(qū)域問題,至少有3類問題區(qū)域劃分,即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域。又如,具體到英國區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)來看,英國把英倫三島之一也是最重要的英格蘭劃分為9個標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域,分別成立9大區(qū)域發(fā)展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次級甚至更多層級的區(qū)域劃分,從而使區(qū)域問題的治理變得更有針對性,工具和策略更有可操作性。反觀中國或國內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎(chǔ)尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強,沒有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架;區(qū)域的劃分非常簡單和籠統(tǒng),而且變動很大,很難真正確定區(qū)域政策的受益范圍;尚未有相對獨立、具有憲政法治基礎(chǔ)的專門區(qū)域管理機構(gòu),等等。

(四)區(qū)域政策的創(chuàng)新:從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策。傳統(tǒng)上我國中央政府或地方政府,只有面向國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新,重要的內(nèi)容還在于實現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。

1.國家間政策一體化。政策一體化是指政府有意采取超出國民待遇范圍的措施,通過調(diào)整、協(xié)調(diào)或?qū)艺吆蛨?zhí)行機制的相互認可來減少管理體制所帶來的市場分割的負面效應(yīng)。目前,國際上的區(qū)域一體化安排(RegionalIntegrationAssociations)如歐盟(EU)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟關(guān)系協(xié)定(CER),在國家間政策一體化方面堪稱典范。通過國內(nèi)政策配合、國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章的協(xié)調(diào),以及對外國管理體制和達標(biāo)評定程序的認可3種模式,國家間政策一體化可以獲取豐厚的經(jīng)濟收益,主要是降低交易成本、擴大開放和增加國內(nèi)市場的公平競爭、將外部溢出效應(yīng)“內(nèi)部化”、對實行自由貿(mào)易的成員方進行補償?shù)臋C制等[6](P97)。因此,中國政府應(yīng)積極參加?xùn)|盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實現(xiàn)與這些國家的政策一體化目標(biāo)。公務(wù)員之家

2.政治目的下的“次區(qū)域”一體化政策。由相鄰的若干民族國家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”一體化安排,幾個成員國之間實行“俱樂部規(guī)則”,可以共同提供國家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會的政治制度,以及民主價值觀的形成等區(qū)域性政治公共物品。這種“次區(qū)域”一體化政策可以減少鄰邦間的摩擦、減緩社會及政治壓力、鞏固民主與政治制度、提升“弱小政體”的談判和討價還價能力,比如中國與俄羅斯以及中亞幾個國家建成的“上海合作組織”、中國與東南亞諸國結(jié)成的“大湄公河”次區(qū)域合作組織等。

3.實施區(qū)域功能政策。(1)競爭政策。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,競爭政策在區(qū)域經(jīng)濟一體化和建設(shè)統(tǒng)一大市場、消除政府間惡性競爭方面起著極其重要的作用。比如在歐盟,競爭政策被奉為單一歐洲市場的第三根支柱,因為它的目的是通過消除一切阻礙、限制或扭曲歐盟范圍內(nèi)自由競爭的行為,保證歐洲統(tǒng)一大市場中公平競爭的和諧有序進行[7](P13)。歐盟競爭政策有著雄厚的法律基礎(chǔ)。然而,我國目前的競爭政策的法律基礎(chǔ)很不完善,除《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》(1993)第7、30條有相關(guān)限制不正當(dāng)競爭的條款外,很少有其他法律涉及地方政府間競爭和地方保護的規(guī)定。因此,要規(guī)范我國地方政府間的合理競爭,消除地方保護主義現(xiàn)象,就必須建構(gòu)競爭政策的法制基礎(chǔ)。(2)區(qū)域(地區(qū))發(fā)展政策。這一政策旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展,減小區(qū)域間的發(fā)展差距。正如上文所分析的,區(qū)域政策必須以堅實的制度基礎(chǔ)做保障,比如,歐盟的區(qū)域政策有3個必不可少的方面:歐洲地區(qū)發(fā)展基金(后又發(fā)展為包括發(fā)展基金、結(jié)構(gòu)基金、凝聚力基金在內(nèi)的豐富的資金體系)、涉及地區(qū)問題的政策機構(gòu)(主要包括歐洲投資銀行、歐洲社會基金、歐洲煤鋼共同體、歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金)、對各類具有不同程度地區(qū)效應(yīng)的政策予以協(xié)調(diào)[8](P159)。可以看出,獨立運作的基金、專門負責(zé)的職能機構(gòu)和區(qū)域政策間的協(xié)調(diào)是保證區(qū)域發(fā)展政策有效落實的基礎(chǔ)。因此,在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事業(yè)中,我國政府必須關(guān)注這方面的問題。

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