公共制度改革管理社會潛在風險外在化論文

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編者按：本文主要從以和諧的理念設計和諧的公共管理制度、制度設計理念的不和諧埋下了社會不同群體產生矛盾沖突的隱患、，以和諧的行為實施和諧的公共管理制度、基于公民意志的公共管理制度的執行也該當是一個和諧的過程、以和諧的行為動機實施公共管理制度、以和諧的行為需要實施公共管理制度、以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度、公共管理制度是否和諧，最終得以制度實施后的績效加以衡量和檢驗、人們在衡量人類活動績效的過程中總是將社會物質財富的增加放在首要位置、公共管理制度要體現自然與人的和諧、公共管理制度要體現政治與人的和諧等，具體請詳見。

內容提要：和諧的公共管理制度是建設和諧社會的關鍵。建設和諧的公共管理制度既要以和諧的理念設計和諧的公共管理制度，也要以和諧的行為實施和諧的公共管理制度，還要以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。

關鍵詞：公共管理制度和諧理念和諧行為和諧績效

和諧社會是一個理想社會，而我國正處于人均GDP1000-3000美元這樣一個社會潛在危機風險較大的時期，社會轉型所帶來的種種矛盾相互交織激蕩，特別是利益格局的重構使社會處于一個較長時期的動態均衡之中，社會和諧顯然面臨著挑戰。如何使社會的各種不和諧因素不致演變為社會沖突？最關鍵的是建設一套和諧的公共管理制度來避免社會潛在風險的外在化。如何建設和諧的公共管理制度？

第一，以和諧的理念設計和諧的公共管理制度。公共管理制度的主要內容是法律法規。所以，一個社會和諧與否，其最主要的體現是社會的法律法規是否符合絕大多數人的意志，即法律法規本身的和諧性。怎樣做到法律法規的和諧？最根本的是要突破法律法規是統治階級意志的體現這樣一種傳統思維定勢，真正站在公共的立場上，以和諧的理念公正地設計作為公共管理制度的法律法規。然而，我國現行的公共管理制度制定過程存在著明顯的部門、行業、領域、階層或利益集團壟斷的現象，這導致了一些公共制度不能真正代表公共利益，造成了制度本身的不和諧。譬如，我國現行的法律法規的制定程序是由政府相關部門起草，然后由立法機構或政府批準，故許多法律法規在設定之初就深深地打上了某些部門或利益主體的印記。國土地法中關于土地征用的條款就是典型的社會群體利益失衡的體現。在這一制度中，農民利益受到了嚴重傷害，近年來已造成了4000多萬的失地而窮困的農民，而以極低的價格獲得土地使用權的商人或地方政府卻將數倍于原有土地價格的土地增值利潤攫為已有。面對失衡的制度，近年來已有越來越多的失地農民為維護土地權益而采取拼斗自殺等過激的抗爭表達方式。由此可見，制度設計理念的不和諧埋下了社會不同群體產生矛盾沖突的隱患。

如何以和諧的理念設計和諧的公共管理制度呢？一是公共管理制度設計者要具有社會角色的超脫性。公共管理制度的設計人一定要能夠代表公共利益，即制度的制定者要超脫于部門、行業、領域、階層和社會利益群體之外，站在公正的立場上設計制度。二是公共管理制度的設計原點要具有充分的理性。公共管理制度的設計出發點應當是社會的全體人民而不是某一階層、群體、利益集團或一部分人（哪怕這一部分人代表了社會的相當多數）。當然，全體人民也不是指國家中的每一個人，而是指國家中的公民整體，這個整體代表了社會公正、正義的公民意志或公民理性，這種公民理性就是公共管理制度設計原點的充分理性。三是公共管理制度設計程序的公正性。即制度的制定應當有一套公正科學的過程和次序。這就是西方國家所說的程序法。我國也應當有程序法。制度設計的理念和原點正義需要制度論證程序的公正加以保證，否則，制度設計的結果可能與設計的初衷大相徑庭。公共選擇理論中的投票悖論已經證明了程序在制度制定過程中的重要性。我國許多公共管理制度的設計出發點用心良苦，但由于未能遵循公正的程序，結果損害了社會相當部分人群的利益，造成了制度路徑依賴的強大后遺癥。譬如，城鄉分割的二元戶籍制度和區域封閉的多元戶籍制度剝奪了公民的自由遷徙權，結果造成了社會人力資源的巨大的浪費和區域之間社會經濟文化發展的不平衡，且如今仍然難以廢除這個制度。這不能不說是制度設計程序不公的一個沉痛教訓。因為如此一個事關人民基本權利的重大制度，竟然是在沒有經過任何法定程序的情況下以政府命令形式頒布的。可以說，這個制度的出發點也是良好的，它是為了控制過度膨脹的人口，維護國家政治、經濟秩序的穩定。就目前的公共管理制度而言，類似于戶籍管理制度的各種國家、地方性的不和諧制度仍然大量存在。

第二，以和諧的行為實施和諧的公共管理制度。社會公共管理制度的實施主體是公共管理機構，即國家和政府。這表明，國家和政府不是暴力統治的工具，而應當是社會公民意志的體現，是國民授權的結果。因此，基于公民意志的公共管理制度的執行也該當是一個和諧的過程。但是，我國公共管理制度的實施行為在許多方面卻很難體現這種和諧，官本民末的思想仍然主導著公共管理者的施政行為，從而致使許多制度的執行過程充滿著官民對立。這種對立不僅僅表現在各種個案上，如湖南嘉禾折遷事件、廣東的孫志剛事件等等。而且表現在普通百姓對政府行為的各種逆反心理。如近幾年國企改革中所發生的多起群體性事件就是例證。各種跡象表明，我國這公共管理制度的執行行為還不是和諧的，這些不和諧不僅影響了制度的效率，而且從根本上制約了制度的公正性和可行性。

如何以和諧的行為實施公共管理制度呢？

一是以和諧的行為動機實施公共管理制度。人的社會行為是由動機支配的，作為公共管理主體的國家和政府的行為同樣也是受動機的驅使。傳統的專制國家和政府的行為動機是維護自身的政權地位和對人民的統治，所以，它必須基于強權來達到這一目的。因為專制社會是少數人對多數人的專政，其制度也服務于少數統治階級的利益，在這種情況下，和諧地施行制度顯然是不可能的。現代社會應當是一個民主社會，國家和政府的行為動機是維護廣大人民群眾的自身利益，所以，它必須基于和諧來達到這一目的。因為，民主社會是公民選出公務人員進行社會的自我管理，其制度也是服務于公民自身。正是如此，公共管理制度的實施者就應本著為人民服務的動機來確立和諧的行為方式，而不是依據人民授予的權力去壓榨百姓。目前我國各級政府官員有一個普遍感受，即隨著公民法律制度意識的增強，政府的行政行為難度越來越大，政府的權威性受到了越來越多的挑戰。譬如，湖南嘉禾的拆遷事件最終就是以地方官員的過錯而終結的。對此，我們的學術界和上級黨委政府將這種情況歸結為公務人員的執政能力不強問題。其實，問題的原因不是執政能力不強，而是執政動機不正確。如果我們的官員抱著為民服務的行為動機，就不會將公民拋向對立面。

二是以和諧的行為需要實施公共管理制度。從心理學角度看，人的行為受動機的支配，動機的背后，則是人的需要；同樣，受行為動機驅使的公共管理制度實施行為也是人的行為需要在起著最終的決定作用。公共管理制度的實施行為之所以要基于公務人員的為人民服務的動機，其原因就是社會對公共服務的需要，即人們對社會公共品的需要。如果我們把社會公共管理制度的制定看著是社會公共品的生產過程的話，那么，公共管理制度的執行者即政府則是公共品的經銷商或送達者，公民就是公共品的消費者。一種高質量的產品生產出來了，如果不能通過優質的服務送到消費者手中，其滿足人們欲求的功能同樣難以實施。好的公共管理制度如果不能保質保量地滿足公民的需要，它是難以達到預期效果的。在我國，公共管理制度實施行為的走樣已是一個常態，所謂政策執行效果的邊際遞減效應就是如此。究其原因，就是公共管理制度實施者缺乏制度執行的需要行為意識，他們總是站在上級或領導者的位置去實施制度行為，而不是站在一個制度供貨商或制度產品送達者的位置去滿足公民的需求；他們不懂得公民對公共制度的需求就是自己的行為使命。所以，公共管理制度實施者應當以和諧的行為需要作為施政的出發點和落腳點。

第三，以和諧的績效檢驗和諧的公共管理制度。公共管理制度是否和諧，最終得以制度實施后的績效加以衡量和檢驗，和諧的制度必然產生和諧的績效。當然，績效的衡量指標有多個方面，可以從各個不同的角度去設計。我國是一個物質財富缺乏的社會，人們在衡量人類活動績效的過程中總是將社會物質財富的增加放在首要位置。近年來GTP的大小已經成了各級政府追求的最重要的政績目標，結果GDP增加了，而帶來的是經濟活動對自然和社會因子的過度消費。在這一過程中，相應的公共管理制度也是隨之配合的。譬如，越來越多的“礦難”看起來是一個安全生產和礦業的管理制度問題，但安全和管理的背后卻是國家公共管理制度的失衡使然。因為現在從事礦業一線生產的工人基本上是農民工，而農民工的生命價值在我國礦業礦難中的賠償標準只有國有礦業中正式職工的二十分之一甚至更低。極低的生命賠償價值使礦業企業只要支付極低的成本就可以渡過礦難，企業主當然就沒有積極性和責任心去花費大量的錢財去維護礦井的安全，這是經濟人計算成本收益結果的必然選擇。類似的情況在許多公共管理制度中都有體現。譬如，我國的公務員違規的懲誡制度，金融領域、公有單位的信貸優先制度，壟斷領域的特殊人占有制度等等，它們都無不打上了物質與精神之間，城市與農村之間，公有單位與民有單位之間，壟斷行業與競爭行業之間，公務人員與人民群眾之間，城市居民與鄉村農民之間等等不和諧的烙印。表面看起來，這些不和諧制度似乎沒有影響經濟發展和物質財富增加的績效，但從深層次觀察，特別是站在社會可持續發展的立場上看，它們已經透支了未來社會的生存與發展的潛力，若不對其改革，勢必造成重大的社會潛在危機。所以，以和諧的績效檢驗公共管理制度已是建立和諧社會的當務之急。

如何衡量公共管理制度的和諧績效呢？

一是公共管理制度要體現自然與人的和諧。這種和諧的核心是人不要過份地向自然索取甚至是掠奪。2004年，我國消耗了世界鋼鐵總是量的20%，鐵礦石的30%，鋁的40%、水泥的45%，GDP卻只有世界的5%左右。極不協調的投入產出關系凸顯的是政府官員的考核制度有違自然與人之間的相互依存關系。因為一旦自然資源枯竭，人類的生存條件也將蕩然無存。所以，現在人與自然和諧的主題應當是建立一套科學的政府官員的績效考核指標，以在保持生態和環境不受破壞的條件下提高物質財富的質量和數量。只有官員的績效考核制度和諧了，整個公共管理制度做到人與自然的和諧才會有一個良好的基礎。

二是公共管理制度要體現政治與人的和諧。公共管理制度的本意應不具有政治性。但是，由于任何國家的公共管理制度都是具有政治傾向的人所制定的，所以，它就不可避免地與政治聯系在一起了。正因為如此，公共管理制度很可能被少數政治集團或人物利用而變成一種政治統治工具。在我國，由于公共管理制度的建立嚴重地滯后于社會發展的進程，履行社會公共職能的政府具有濃厚的政治色彩，這就使政治不可避免地滲透到了公共管理制度之中。為了不至于使政治影響公共制度的公正性，我們有必要強調政治與人的和諧，使滲融于公共制度中的政治能更好地體現人的意志和權利，真正使社會主義的公共管理制度符合最廣大的人民群眾利益。

三是公共管理制度要體現經濟與人的和諧。這主要指涉及人們的經濟活動的各種經濟制度要有利于人對經濟利益的合理、公正和公平的追求，經濟制度不能成為廣大人民追求經濟福利的障礙。過去的社會，許多國家制度總是少數人進行經濟壟斷的工具，大多數人與經濟之間是不和諧的。經濟與人的和諧在公共管理制度中的體現，主要是自由競爭的環境和符合人性的公正的經濟規則。四是公共管理制度要體現文化與人的和諧。一個社會的公共管理制度都是文化的沉淀物。文化與人的和諧就是要求公共管理制度要適應人所處的社會文化形態，不能照搬某些國家或社會的現有制度。用本土文化改造外來制度可以看著是文化與人的和諧的到達途徑，關于這一點，我們似乎可以從一百多年來東西方文化的移植碰撞中得到諸多啟示。現在，我國又進入了一個東西方文化的多方位的交織激蕩時代，如何在公共管理制度中恰如其分地體現文化與人的和諧應當是建立中國式的永久和諧社會的一個重大課題。

總之，公共管理制度只有從自然、政治、經濟、文化等等方面很好地實現與人的和諧，最終才能取得和諧的社會績效。基于此，公共管理制度也才能成為建立和諧社會的有效推動力。