公共行政發展的民主價值取向與政府行政摸式轉換論文

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一、西方公共行政學發展的民主價值取向

西方公共行政學形成于19世紀末。在這個時期，西方社會，特別是美國社會經歷了許多社會變革，導致了發展民主與追求行政效率及行政專業化之間的沖突。因為民主憲政要求民眾的控制和參與;而行政效率和專業化強調的是系統化的規則與內部程序，這在相當大的程度上與民主化不同。在這種社會歷史條件下，從解決這一基本沖突出發，威爾遜在1887年發表了美國第一篇公共行政學論文《行政學研究}))(TheStudyofPublicAdministration)，提出了把政府劃分為“政治”與“行政”兩個領域。他認為，就政府應當做什么而言，政治領域就是由大多數選舉出來的代表來決定各種選擇;行政領域就是政府貫徹執行經過合法程序所通過的各種規定，這種執行過程不是政治干預。???(P.5)

根據威爾遜的觀點，政治與公共政策的形成有關;行政與公共政策的執行有關。在此基礎上，他進一步闡發了公共行政應當從政治中分離出來的基本思想:"(1)行政學科應當建立在單一的組織原型的基礎上，它能普遍運用于一切政治制度:(2)任何良好的行政科學必須使它自己從政治學領域中分離出來:(3)行政科學的指導價值是效率;(4)有效的公共行政要求政府權力有單一的領導中心。”同時，他還認為，建立獨立的公共行政學的目的就是“使政府不走彎路，使政府專心處理公務和少作政治干預，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽???(p119一222)。威爾遜“政治一行政二分法”的思想對于公共行政學從政治學中分離出來，建立獨立公共行政學學科以及調和發展民主與追求行政效率、行政專業化之間的沖突具有重要意義。

1926年懷特出版了美國第一本公共行政學教科書《行政學導論>>(IntroductiontotheStudyofPublicAdministra-tion)，更鮮明地提出了行政已經成為，而且將繼續是現代政府的中心問題???(LeonardWhite,1926)。這本書的出版標志著公共行政學學科的基本形成，并成為了一個單獨的研究領域和具有了較為完整的學科體系。

公共行政學從19世紀末產生到20世紀60年代經歷了傳統公共行政學(TraditionalPublicAdministration)和行為科學公共行政學(BehaviorismPublicAdministration)兩個發展階段在這兩個發展階段上.公共行政學研究著眼于領導藝術、經濟效率與政黨關系等方面;以管理學為其理論基礎，科學管理在公共行政學理論中占據了主導地位???(Frederickson,H.G.1974);以技術為基礎(technology-basedmanagement),公務員的專長也極受重視???(p.8)。以行政效率為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志，追求行政效率是這兩個階段上公共行政的最高目標;相反，平等與公正問題并不是這兩個階段公共行政學研究的主要內容。

以經濟和效率為公共行政的基本價值目標，忽視了公共行政所應負的廣泛的社會責任.其結果是在前所未有的經濟發展時代，同時還存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，從而構成了對現有政治制度的根本威脅，導致了各種社會危機、對政府的不信任和民權運動高漲。在這種現實條件下。以塔爾科特?柏森斯、卡斯特、羅森茨韋克、高斯、雷格斯等為代表采用系統分析方法，強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念.推動了系統權變行政學的發展。這種研究是從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系，致力于謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的、具體的一致性，以保證公共行政的高效能高效率這種研究雖然尚未直接提出公共行政的民主價值目標，但已開始注重社會環境因素對公共行政的影響。

20世紀60年代后期，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學理論(NewPublicAdministration)發展了社會公平理論，認為公共行政的核心價值是社會公平(socialequity)，主張將“效率至上”轉為“公平至上”:強調行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模式，強調公共行政的顧客導向.將顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標???(p.58)。新公共行政學理論對公共行政學理論和知識發展產生了十分重大的影響.推動了公共行政民主價值取向的發展。

適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求，20世紀70年代出現和興起的政策科學(PolicyScience)和公共政策分析(PublicPolicyAnalysis)，成為了公共行政中的主流學派以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表，綜合運用人類學、社會學、心理學等學科方法分析公共行政行為及其活動，謀求政策科學、政策分析與公共行政的結合.使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目(PublicPrograms)而不再重點研究機構(Institution)，使公共行政學所關注的問題由體制結構轉移到了公共項目及其產生的結果(consequence)上。

這一研究重點的轉移對公共行政學研究及其民主價值取向的發展具有重要意義。誠如凱特爾所說，政策執行研究將問題的焦點由組織，特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上(theperformanceofpublicpro-grams)，這樣就使績效管理問題成為了公共行政中人們所關注的焦點問題;執行研究是以政治學、社會學、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究，這就促進了各學科之間的相互交叉和滲透，進一步推動了公共行政學理論及其民主價值取向的發展???(P.3)

以跨學科為基礎的執行研究和各學科之間相互交叉、相互滲透的明顯趨勢導致了多元的綜合研究方式的出現，???（p.21)。這種方式強調運用各學科理論與方法來解決政府管理中實際存在的問題，為現代公共行政學的研究與發展提供了新的方法，并由此導致了小政府理論、放松規制理論、重塑政府理論和新公共管理理論等當代公共管理理論的產生與發展，使公共行政學研究由研究行政環境的變化對政府管理的影響到研究環境變化后的管理結果，包括公共服務的網絡結構(structureofpublicservicenetworks),高績效體系(high-performancesystems)和顧客服務(cus-tomerservice)]"????（p.xxi)。從而將西方公共行政學從老公共行政的“選民關系”發展為當代公共管理的“顧客關系”，更加尊重和強調了顧客選擇的權利與顧客導向。

二、民主價值取向下的當代西方公共行政實踐

公共行政學理論和知識發展呈現出的民主價值取向對公共行政實踐又產生了重大影響，推動著政府行政模式的轉換，使政府行政模式由政府壟斷管理模式向市場化管理模式轉換。

(一)市場化管理模式下的民主行政

20世紀70年代，西方國家面臨著政府管理的極權化和官僚主義化所形成的政府壟斷，推行“福利國家”“人民社會主義”和“混合經濟國家”的政策所導致的政府管理失控、低效率、財政赤字、公眾對政府的不信任和民權運動高漲等社會現實;面臨著科學技術迅速發展和激烈的國際競爭。在這種社會背景條件下，西方國家掀起了一場以市場化為取向的政府

改革運動，推動了政府公共行政實踐中大量吸收和采用公共行政學的民主價值理論，以及私營部門的管理理論、經驗和方法，并由此導致了具有民主價值取向的以市場為基礎的公共管理(Market-basedPublicManagement)、企業家政府(Entre-preneurialGovernment)、顧客至上(puttingthecustomerfirst)等措施在實踐中的廣泛運用。

市場化是西方國家行政改革普遍采取的打破政府管理壟斷、提高服務質量與效率的重要措施。它在具體做法上主要表現為運用市場的力量，鼓勵民間扮演過去政府承擔的部分角色，使民間機構共同分擔營運的風險，協助政府處理公共事務，刺激政府機關提高效率。這一措施對于提高企業、社會群團組織和公民個人的獨立程度與參與意識具有重要的意義。

在改革前政府壟斷了公共事務的管理和公共服務的供給，政府直接面對社會公共事務和消費者公眾。在這種政府行政模式下，主要強調的是政府管理對企業、社會群團組織以及公民個人的制約，強調政府管理以政府行政組織自身制定的規則為依歸。因此，政府壟斷管理模式是一種嚴格的規則控制與過程控制。

與政府壟斷管理模式不同，市場化管理模式著眼于重新界定與優化政府的職能，通過租賃、承包、合同、采購、招標等方式，把原來由政府包攬管理的部分公共事務和提供的公共服務民營化與市場化，由市場企業主體、中介組織和公民個人通過競爭的方式來提供。這樣，減少了政府對社會與市場的干預，收縮了政府的社會職能、經濟職能和相應的機構，實現了政府從社會中的部分撤退，打破了政府對公共事務管理和公共服務供給的壟斷。政府不再直接面對社會公共事務和公眾，而是由企業主體、中介組織和經營者個人直接面對社會公共事務和公眾;政府的責任是確定這些公共服務的供給者所提供服務的質量和價格標準，以保證他們無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益，保障社會公平。

在市場化管理模式下，不僅強調政府具有對企業主體、中介組織和經營者個人的監督、協調和管理的權力;而且，也強調這種權力的行使要受到企業主體、中介組織和經營者個人本身獨立自主的程度以及市場運行機制的制約。因此，市場化管理模式對政魔行政組織的價值取向、機構設置、職責、權力和管理方式產生了積極的影響，甚至還在政府行政組織的外圍形成強大的壓力，從而促進政府公正行政、公開行政。

(二)績效評估運動中的民主行政

政府績效評估是當代公共行政各個理論派別的共同主張，也是政府改革運動所普遍采取的又一重大措施，推動著政府公共行政向民主化管理模式發展。概括地說，政府績效評估就是根據效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府管理過程中投人、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定(evalua-ting)和劃分等級(grading)的活動。政府績效評估以績效為本，謀求現代信息技術在政府公共部門之間、政府公共部門與公眾之間進行溝通與交流的廣泛運用，謀求顧客通過公共責任機制對政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對績效負責、對立法機關負責和對顧客負責的統一;它以服務質量和公眾需求的滿足為第一位的評價標準，蘊含了公共責任和顧客至上的管理理念;它以加強與完善公共責任機制，使政府在管理公共事務、傳遞公共服務和改善生活質量等方面具有競爭力為評估目的。

從政府績效評估措施的產生來說，就美國而言，嚴重的財政赤字在事實上開始踐踏美國的政治;政府績效赤字使公眾對政府有效地、有回應力地和高質量供給服務的能力失去了信心????(p.79)。為了解決國家的這兩個赤字問題(deficitproblem)，美國把績效管理與評估視為重新調整政府與社會關系能否取得成功、能否再造出有效政府責任機制的決定性條件。1993年“國家績效評論”(NPR),“戈爾報告”(FromRedTapeToResults一CreatingAGovernmentThatWorksBetter＆CostsLess)和“1993年政府績效與結集洛家"(GovernmentPerformanreandResultsArtof1993)是美國推行政府績效評估措施的綱領性報告，有力地推動了績效評估在政府管理中的具體運用。

政府績效評估活動主要集中在對政府行政活動的花費、運作及其社會效果等方面的測定來劃分不同的績效等級，實行成本核算，加強財務控制，完善信息反饋。績效評估的行為過程是由闡明評估的要求與任務、確定評估目的和可量化的目標、建立各種評估標準、根據評估標準進行績效評估、比較績效結果與目標、分析與報告績效結果、運用績效評估結果改善政府管理等所組成的行為系統。這不僅使顧客、消費者、公眾與他們作為這個社會的主人、所有者具有了同一的意義????(p.5)，而且，由于“權力是對公共服務供給的直接控制”E13’(MaxSawicky,l992)，使根據公眾的需要提供公共服務成為了政府行政的應有之義。為此，傾聽顧客的聲音、按照顧客的要求提供服務、讓顧客作出選擇的有效方法在實踐中得以實行。1993年9月，美國克林頓總統簽署了、設立顧客服務標準》(SettingCustomerServiceStandards)的第12862號行政命令(ExecutiveOrder)，責令聯邦政府部門制定顧客服務標準，要求政府部門為顧客提供選擇公共服務的資源和選擇服務供給的手段。????（P.53）1994年.美國國家績效評論專門出版了《顧客至上:為美國人民服務的標準》。政府績效評估為改善政府公共部門與公眾的關系、加強公眾對政府信任，為政府公共部門實現“更有回應性、更有責任心和更富有效率”的改革目標提供了具體措施。

政府績效評估強化了政府對議會和顧客的雙重責任，有力推動了以改善公共責任機制和強調顧客至上為理念的當代政府行政模式的轉換根據公眾需要提供公共服務與公共產品，又根據公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估政府績效，確定政府公共行政對公眾負責和提高服務質量的公共責任機制與運行機制，這是政府績效評估的宗旨是公共行政民主價值在行政實踐活動中的充分體現。

(三)電子化政府管理模式下的民主行政

推行以顧客為中心的電子政務建設，是西方國家政府公共行政實踐實現民主價值取向的又一重大舉措，由此推動了政府公共行政向電子化政府管理模式和服務型管理模式的發展。在電子化政府管理模式下，西方國家把現代科學技術的使用與政府行政改革有機結合起來，把從根本上改善政府的公共服務作為電子政務建設的核心價值。西方國家注重運用電子計算機技術、網絡信息技術來完善和實現政府行政過程中的公眾參與機制、監督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制。1993年9月，美國克林頓總統提出了“國家資訊基礎建設”(NationalInformationInfrastruc-t。二.簡稱VII)和構筑以顧客為導向的電子政府、走向在線服務的政府發展目標????(p.8)

以電一子政務為主要內容的政府電子化管理將政府公共部門、政府與企業和公眾有效地聯系起來。公眾通過網絡能夠迅速了解政府機構的組成、職能、辦事規程、各項政策法規和政府服務項目等信息，能夠直接表達自己的意志、提出對公共服務的要求，并憑借網絡來實現權利和履行義務;政府通過網絡公布服務信息、直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息、處理公眾提出的各種要求、管理公共事務和傳遞公共服務。在這種互動式的雙向傳輸過程中.政府和公眾的各類信息與要求都以數字形態存在、以網絡為傳播途徑，在數字虛擬的辦公環境中進行交換與處理。通過網絡完成信息的收集與。

電子政務成為了公眾實現權利、選擇服務的手段、工具和渠道。電子政務所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力，使網絡化政府服務成為可能;使政府公共行政更加以公眾為中心、更加透明、更加富有責任心與效率成為可能。電子化政府管理模式使政府公共部門不再是高高在上的官僚機構，而是公共服務的供給者;不再以自身制定的規則為依歸，而是以公眾的需求為導向和增強對公眾需求的回應力。

三、公共行政發展的民主價值取向與我國政府行政模式的轉換

西方公共行政發展的民主價值的取向為我國政府行政模式的轉換提供了廣泛的社會基礎和理論借鑒;我國社會主義市場經濟體制的建立與發展，為政府公共行政追求民主價值目標奠定了基礎。市場經濟是以自由和平等的交換關系為基礎、以分散決策為特征的經濟。市場經濟的發展強化了人們的主體意識，造就了多元的利益主體和利益結構，改變了社會的價值標準，打破了以集權為核心的價值體系，創造了一種競爭、開放、多變和充滿個體創新活動的生產和生活方式，使集權體制賴以存在的封閉性、保守性、狹隘性基礎被徹底瓦解。市場經濟的發展在客觀上產生了對政府民主化管理的要求。從歷史的觀點來看.盡管我國對因國內環境變遷而帶來的一系列政府管理問題進行了多次富有成效的改革，但諸多問題仍未取得根本性的解決，政府行政難以有效地適應這種社會發展的要求。

就公共行政的整體理念而言，我國社會主義市場經濟與民主政治所要求的服務行政(ServiceAdministration)和法治行政(AdministrationoftheRuleofLaw)理念尚未真正轉變和形成。與建國時期的政府職能和根本任務相適應，與傳統政治學和我國獨有的“行政管理學”相適應，我國強調與信守政府作為國家的伴生物是一種凌駕于人民大眾和社會之上的力量.“國家的本質特征，是和人民大眾分離的公共權力”????（P.116）。這種觀念一直延續到現在，由此形成的政府行政理念是:政府行政管理是直接進行和維護政治統治的工具，忽視了政府行政在提供公共服務方面的服務性作用;政府部門與公眾之間的關系是不對等的關系，忽視了公眾對行政活動的參與以及公眾需求對政府行政行為的導向性作用;行政管理的功能是對社會進行管制，忽視了公眾對政府部門及其行為的制約與監督，忽視了行政管理過程中公共責任機制的建設與發展;隨之而來便是忽視了行政權的制約性、行政活動領域的有限性以及行政行為的依法性。由此表現出整個行政活動日益凌駕于人民大眾和社會之上的明顯特征隨著國家工作重心的轉移，我國雖然也強調政府職能的轉變，但由于歷次政府行政改革只注重了有形的機構裁減與人員合并，忽視了服務行政、法治行政理念的轉變與形成，終究使職能轉變難以進行或流于形式。

法治行政就是要堅持法律最高和政府權力應受法律約束。社會主義市場經濟作為一種法治經濟，它在我國的確立和深入發展產生了對法治的客觀需求，成為全社會推動法治建設的內在動力。然而，法治只是社會政治上層建筑中的一部分，而且與上層建筑的其他部分相互聯系、相互影響。當法律最高和國家公共權力應受法律約束的理念沒有形成、上層建筑的其他部分沒有隨著法治建設的進程予以調整和改革的條件下，我國傳統的“法治”觀念不能創造更大的可預測性和政治的透明度.，不能降低個人受專斷的官方決定左右的變數，也不能做到加強司法和遏制權力腐敗。

我國傳統意義上“一切斷于法”的“法治”觀念，是以行政權高于立法權和司法權的權力結構為基礎。這種”法治”是作為國家行政機關管治社會的工具與手段而存在和起作用;它既無法形成對政府行政權力行使的限制與制約，也無法表現出它的最高權威性。在這種”法治‘，觀念支配下，法只是掌握在政府手中而沒有有效地被社會公眾所掌握;法不能有效地為社會公眾用來維護與實現自身的合法權利，更無法有效地用來制約政府權力的行使;政府對社會公眾賦予義務、剝奪權利以及對社會公眾申辯的駁回，往往缺乏必要的和充分的理由與說明。

法治原則意味著法律最高是市場經濟和民主政治發展的必然要求。“法治意味著法律的統治。????（P.214）。這種法治應當充分符合并反映市場經濟的發展規律與要求，應當充分體現社會公眾的利益與意志;社會秩序應當由這種法治來加以規定和維持。同時，法應當為社會公眾所掌握，為他們用來捍衛與實現自己的合法權利和制約政府權力而起作用。因此，樹立當代市場經濟與民主政治所要求的法治行政理念是我國行政發展的當務之急。

就政府公共行政的具體環節而言，我國在行政立法方面，“法律的至高地位和至上權威尚未得到社會普遍認同的歷史條件下，立法所追求的主要是法律的工具性價值’????(P.46)。這種“工具性”的立法指導思想導致了我國地方利益和部門利益“立法”的出現。現實中有的行政立法者借助立法來反映和確定其自身的特定利益，甚至維護其自身的權力和壟斷地位的“經濟人”特性使其不惜抵觸憲法和法律，并呈現出主要不是從“全局利益”出發考慮問題，而是作為本部門、本地區代言人出現的立法特征;還有的地方政府和部門，把計劃經濟體制下的“計劃”翻板為行政規章，行政手段以行政立法的形式出現，并在公共行政改革和加強政府法制建設的旗號聲中用這種“計劃”式行政規章去干預市場主體的經營活動，從而造成了市場經濟的扭曲發展和一定程度的國家法制的不統一。結果是導致了政府行政權力及其干預領域的不斷擴張，甚至出現了政府行政機關以“泛化”的行政規章任意干預市場經濟活動的不當規制和規制泛濫等問題????(p.167)，形成了授權對象超越授權范圍進行立法的大量事實。因此，越強調依法辦事，就越導致了行政權力對市場與社會的干預和對社會公眾合法權利的侵害，就越導致了權力的商品化。這是當前我國政府公共行政中應當引起高度重視的一個新動向。

在行政執行方面，有法不依、執法不嚴、違法不究和執法不公的現象普遍存在。一方面，行政執行過程中執法不公的問題嚴重，一些政府行政部門、政府經濟管理部門和壟斷性行業，在利益的驅動下，利用職權或行業壟斷地位助長權力進人市場和權力商品化，進而產生了以尋租(rent-see-king)為典型特征的“權錢交易”。另一方面，行政執行手段不力的問題突出，執行手段疲軟，政府監管不力。法律在賦予政府執行權力的同時，卻沒有規定強度相應的執行手段，執行往往都是根據地方政府或各部門的要求采取措施。

在行政處罰方面，處罰的目的與手段之間不協調，以罰代刑放縱了違法者;處罰與違法行為所造成的后果不相適應，處罰軟弱無力使違法者有利可圖，同時，該得到有效規制的行政處罰權卻沒有得到規制，濫用職權的現象嚴重。沒有處罰設定權的行政機關亂設處罰，且自罰自收;有處罰設定權的政府機關超越其職權界限增加處罰種類，改變處罰適用范圍，處罰不依程序。這已成為了社會的一大弊端。

在政府行政組織內部的相互關系方面，政府與企業、與市場、與社會公眾之間關系的制度還沒有建立與形成;政府行政系統內部在機構設置、層級劃分、分工協作、溝通方式、職能范圍等方面，存在著部門職能重疊、政出多門、長官意志、事權分散、扯皮推誘、相互制約、辦事效率低下的現象;有直接或間接隸屬關系的上下級行政機關之間、有授權關系的行政機關之間、一般權限部門和專門權限部門之間職權逾越或侵權的現象嚴重。

在政府人力資源管理方面，以客觀、公平、公正和能力競爭為特征的人才選拔錄用機制、績效管理與評估機制、晉升機制、獎懲機制和公共責任機制尚未形成，公共服務意識和職業道德觀念不強，缺乏公共倫理(publicethics)和健全的權責利機制，長官意志嚴重。由此發展到政府中的工作人員只對權力執掌者和上級主管負責人負責，下級的晉升與獎勵通過滿足上級的利益與欲望而獲得實現的地步。普通公務員由升遷無望發展到漸漸喪失開拓精神和消極頹廢，結果在政府行政組織內部缺乏了開拓進取的動力，缺乏了生機與活力。

在行政監督方面，國家權力機關和社會公眾對政府行政機關監督的機制與渠道不暢通，導致監督職能弱化;沒有把已有的各種形式的監督與追究領導責任直接聯系起來，導致監督不力，導致實踐中職務越大、地位越高，就越沒有追究責任的狀況，也導致了上有政策、下有對策，違法亂紀的情形時有發生。

在行政目標模式方面.我國公共行政活動以追求行政效率為目標，公共行政的改革與發展也完全是作為尋求提高效率的途徑。但是，效率目標和解決各種利益沖突的民主目標在實際運作上的矛盾沖突和無法達到的統一，使得政府公共行政在把效率作為核心價值目標來追求的同時，忽視了公共行政應當重視與承擔的社會公平、社會責任和服務質量;在強調政府與社會公眾之間關系的不對等性和公共行政直接維護政治統治的工具性作用時，忽視了政府應置于社會公眾監督之下的機制與渠道建設，也忽視了公共行政的服務性功能。一句話，忽視了政府公共行政的民主價值。因此，適應公共行政發展的民主化要求，必然要轉換我國的政府行政模式。這種轉換在內容上主要包括:

第一轉換政府的行政理念。轉換政府公共行政的行政理念就是要使政府公共行政從更多地強調“特殊集團”的意志到更多地強調社會公眾的意志;從公共行政活動以政府自身的規則為導向到以社會公眾的需求為依歸;從強調公共行政是直接進行與維護政治統治的工具性作用到強調經濟、科技文化和社會公共事務的管理以及提供公共服務的服務性作用;從強調公共行政活動對上級負責到強調對社會公眾負責，建立和發展廣泛的社會公共責任機制;從條、塊分割的行政體制向統一、協調的行政體制轉變，從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉變，從行政控制型體制向依法行政型體制轉變。服務行政謀求提高行政效率的同時，更謀求提高服務質量和社會公眾的滿意程度，發展公共責任機制;既謀求提高公共行政的效率和管理能力，又謀求公共行政活動對社會公眾負責、對結果負責。因此，這是公共行政民主價值與行政體制的全新設計。

在這種民主化行政理念下，政府行政模式的轉換包括:一是改革我國的政府機構。對于那些本質上不屬于政府功能的社區性、社團性活動轉移給社會上的個人、團體和社會中介組織;加強與發展協調性機構;通過機構的分化與組合，改變我國政府機構高高在上的官僚機構性質而成為公共服務的供給者，并實現各級政府之間、各政府機構之間的合理分丁與適度分權。二是建立健全政府公共部門之間、政府公共部門與社會公眾之間信息交流的傳遞機制、反饋機制和回應機制，實現透明行政和規范行政。三是建立和發展公共責任機制，強調政府公共行政對社會公眾負責、對結果負責和對績效負責。只有政府對社會公眾負責，社會公眾才會義無返顧地去履行他們的基本義務。政府責任是公共責任機制的核心。建設責任政府是建立和發展公共責任機制、遏制政府腐敗不可缺少的，????(P.3)。四是建立公共服務型的財政體制，實行績效預算。在市場經濟條件下，政府的主要任務是提供公共產品、維持市場秩序、全面承擔改革成本。為此，就必須把經濟建設型財政轉變為公共服務型財政，包括轉向公共安全、公共衛生、公共的教育與職業培訓、公共的救濟體制和公共便利。

第二，轉換服務范式，推進電子政務建設進程。全球化和信息化意味著全球信息溝通網絡的形成與世界聯系的加強，但我國在信息化發展方面還很滯后。因此，在實現政府行政模式由管理型向服務型轉變的過程中，應當把行政模式轉換與運用先進的科學技術有機結合起來。最突出的表現就是推進電子政務建設進程，走向在線服務，包括運用信息與通訊技術，特別是因特網技術來管理公共事務和傳遞公共服務????（p.88-101）。”;擴大信息技術在政府公共行政中的應用與服務.把工業時代形成的集中管理、分層結構的“大政府”通過因特網信息技術再造為新型的組織形式與管理體系。

電子政務建設的實質就是不斷擴大信息技術在政府公共管理中的應用與服務，運用信息網絡技術打破傳統層級傳遞信息和書面審核的工作方式，以及時空距離的障礙;使政府行政組織的金字塔結構改變成扁平式、無中心式的網絡結構，使傳統行政組織轉化為數字化組織((digitalorganization)，使管理型的行政模式轉化為服務型;使公眾通過各自的電子渠道進人因特網，更完全地了解政府.獲得政府的信息與服務，又迅速地將意見傳遞給政府:使政府部門之間、政府與企業和公眾之間通過網絡進行溝通.并成為公眾選擇服務、獲取服務和監督政府公共部門的有效手段。這是公共行政民主價值取向的充分體現。

第三，根據社會的發展需要界定好政府的職能和優化行政業務流程。在我國社會主義市場經濟體制獲得了深人發展的歷史條件下，社會企事業組織的發育、獨立和成熟程度.以及社會群團組織的獨立程度和參與意識都得到了相當的發展。因此，取消阻礙社會主義市場經濟體制建立和發展的那些政府權力，把本來屬于企業的生產經營管理權毫無保留地還給企業，對各級政府進行合理分權，把過分集中于上級政府的權力下放給下級政府，發揮社會中介組織和社會團體的作用，建立和強化政府宏觀調控的權力、管理監督國有資產的權力、市場監管的權力和社會公共服務的權力已經成為政府公共行政民主價值取向的必然要求。因此，政府公共部門不僅需要著眼于政府與社會的關系。重新界定政府職能，通過合同出租、租賃、招標、承包、采購等方式把原來由政府包攬的職責市場化和民營化，實現政府部分職能的市場化和政府從社會的部分撤出。同時，即使對于那些必須由政府承擔的職能和負責提供的公共服務，政府也必須強調社會公眾至上，以效率、服務質量和社會公眾的滿意程度為公共行政績效的評價指標，以較低的成本來提供最有效的服務。政府公共行政不再是管制行政，而是實現了管治與服務的有機統一。也只有這樣，才能體現我國政府公共行政的民主價值和以人為本的科學發展觀。???.在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京:人民出版社，2002.

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摘要:公共行政發展所蘊含的民主價值取向是推動政府行政模式從效率至上向社會公平至上和服務至上模式轉換的重要因素，并在相當大的程度上對西方國家在現存制度框架內推行政府改革、發揮政府的行政效能和體制內各個組成部分的合力、間接維護政治統治起到了有益的作用。在我國由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的社會轉型時期，研究公共行政的民主價值取向與政府行政模式轉換之間的內在聯系，對于實現“推進社會主義民主政治建設”“進一步轉變政府職能，改進管理方式……形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的政治建設目標???(p.34-35)，對于提高黨的執政能力和政府行政能力都具有十分重要的現實意義。

關鍵詞:公共行政發展;民主價值取向;政府行政模式;轉換