公共危機治理分析論文

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一、全球治理：公共危機有效治理的途徑

所謂公共危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。危機伴隨著人類社會的產生就客觀存在著，根據聯合國的界定，危機主要包括：(1)自然災害，又可分為地質方面：地震、火山等，水文氣象方面：洪澇等，生物學方面：瘟疫、流行病等；(2)技術災難，來自技術或工業事故，如爆炸、火災、污染、輻射、泄漏等導致的喪生、受傷、財產受損或環境惡化；(3)環境惡化，人類行為導致的環境和生物圈的破壞，如森林大火、生物絕種、資源破壞等。危機所具有的突發性、不確定性、不可預見性以及影響的廣泛性，使得其對社會的危害已經不僅僅停留在一個地區、國家的范圍內，更會泛及到多個地區、國家甚至對全球產生威脅：前蘇聯切爾諾貝利核電站爆炸使得整個歐洲都籠罩在核污染的陰霾中；英國瘋牛病的爆發使得全球“談牛色變”；亞洲金融風暴使得全球金融市場一度低迷；美國“9·11”事件引發了全球的反恐熱潮并促成了反恐聯盟的建立；SARS事件、印度洋海嘯更是觸動了全球的神經。在各種危機充斥著人類社會政治、經濟、公共衛生、地區和國家安全等各個領域的今天，一國或一個地區的危機不能僅僅依靠自救來實現，而必須整合全社會和世界各國的力量來進行治理，治理理論為我們提供了理論支撐。

根據全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理的界定，治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。而所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規制(regimes)解決全球性的沖突、生態、人權、移民、、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。

重大的公共危機要求全球共同應對，而通過國際合作將一國的危機納入世界范圍之內，通過整合各參與主體的信息、技術、人才、資金等各種資源。實現危機的提前預警，縮短危機決策的時間，提高危機決策的科學性和有效性，在最短的時間內把危機損害控制在最小的范圍內，從而實現公共危機的有效治理。

二、利益：公共危機全球治理的博弈

通過國際合作來實現一個國家或地區公共危機的治理誠然是一條有效的途徑，但是這種全球治理得以實現的前提是建立在共同的利益機制之上的，其治理的效度也與各參與主體自身利益密切相關。

公共危機全球治理的主體主要包括主權國家、國際組織、社團組織、企業組織以及個人等，在一般情況下，這些治理主體參與一國或一個地區危機治理的過程也就是實現其利益的過程。對于主權國家而言，通過參與危機治理謀求其自身的國家利益是其參與治理的直接誘因；對于企業組織或個人而言，謀求企業或個人的利益是其參與治理的動因；對于國際組織、社團組織而言，謀取全球和平、共同發展、保護人類生存的環境、防止核武器擴散等共同利益是其參與治理的目的，也是超脫國家利益之上的高層次的合作治理。在這眾多的利益驅動中，利益的具體表現形式可能多種多樣，政治、經濟、國際聲譽等各個層面不一而同，但其背后所隱藏的規則是一致的，即利益的權衡過程，其中尤其以國家主體利益取向為主要特征。

在現有的國際關系體系中，公共危機合作治理的主要方式是國際援助。戰后，國際社會主要存在四種模式的國際援助：一是以美國為代表的政治戰略型援助，即以實現稱霸全球和控制戰略地區為目標，從安全戰略的基點出發，附加嚴格政治條件的國際援助；二是以西歐國家為代表的經濟開發型援助，即以擴大出口和拓展資金投放場所為主要目的，力圖通過國際援助，為本國經濟利益的最大化創造有利外部環境的援助；三是以北歐國家為代表的人道主義援助，即以幫助受援國改善經濟條件為目標的超越政治意圖的國際援助；四是以日本為代表的投資、貿易、開發三位一體的綜合援助，即通過國際援助促進本國出口，保障資源供應，為經濟擴張創造良好條件的一種援助。總之，國際援助作為帶有政治外交目的和長遠戰略意圖的經濟援助政策行為，是各援助國政府表達本國意志、調整國家關系、平衡國際格局、建構國際秩序、實現國家利益的重要手段和主要方式。

國家利益是指一國的外交政策的制定者作為決策依據的基本目標和重大利益，它包括國家的領土完整、獨立和主權、軍事安全、經濟繁榮、文化傳統、政治制度等，它是一個國家的根本利益。國家利益是國際關系產生和發展的基礎，也是處理好國際關系的關鍵。當今國際形勢紛繁復雜，但在這形形色色的國際關系背后都是國家利益的博弈和權衡的過程。

公共危機的國際合作治理同樣也離不開這種利益的博弈，它必須以受助國讓渡部分國家利益為代價來獲取援助方的援助。但是公共危機國際合作治理又不同于一般的國際援助，它是一方在面臨重大危機的前提下的援助訴求，沒有太多的利益博弈的時間，需要援助方在有限的時間內提供盡可能的援助，避免因援助代價太高或援助過程的討價還價而使受助國喪失國際合作，這就需要建立一套完整的公共危機全球治理的協調機制。

三、公共危機全球治理的路徑選擇

實現公共危機全球治理的過程，其實就是國際規制的建立和協調的過程，需要國際社會的廣泛參與與合作。

(一)尋找利益共同點，實現公共危機的全球治理。公共危機的全球治理的過程和困境就在于利益的權衡和博弈，有效地實現公共危機的全球治理就需要建立在共同利益基礎上的各參與主體求同存異、互惠互利，共同分擔治理的權利和義務。

首先，各參與主體應該認識到，在全球化進程日益加快的今天，由一個國家或地區的危機的“漣漪效應”和“蝴蝶效應”所引致的損失對全球都將產生巨大的影響，如亞洲金融危機由于泰銖的崩潰而導致亞洲經濟衰退、世界股指大幅下滑，甚至連沖擊基金發起人的索羅斯本人都損失慘重。因此，可以說在當今的國際環境下，一國或一個地區的危機已經不僅僅是這個國家或地區的責任和義務，國際社會都有參與治理的共同利益需求，而我們的全球危機治理體系就是要建立在這樣的利益基礎之上。

其次，在實現公共危機國際合作治理的過程中，必然會涉及援助方所附加的政治、經濟條件和受助國部分國家利益的讓渡與損失，這時雙方就要在求同存異的基礎上進行對話，既要避免因為援助方乘人之危大肆侵占受助國的國家利益，又要避免受助國一味地保護所謂的國家利益而拒絕國際合作而導致危機的失控和升級，要在利益共同點的基礎上實現互惠互利。

(二)建立國際公共危機分級管理機制。公共危機具有突發性、緊急性、高度不確定性、影響的廣泛性等基本的特征，但是并非所有的公共危機都需要納入全球治理的范疇。根據危機危急情形和社會危害程度的不同，我們可以將危機進行分級、分類管理。目前，世界發達國家都建立有完善的危機管理體系，對不同的危機進行分級、分類管理，如美國采用紅、橙、黃、藍、綠五種顏色由高到低來表示五個不同級別的危機。通過將不同的危機進行分級、分類管理，我們就可以根據危機的具體情況啟動國際合作機制，但是目前世界各國的公共危機管理體制都是根據各國自身的情況建立起來的，缺乏統一的國際標準，給公共危機的協同應對帶來了一定的困難。這就需要我們建立一套國際性的危機分級、分類管理機制，為公共危機的全球治理提供一個統一的平臺。

(三)以聯合國為核心，建立公共危機全球治理的合作機制。在當前的各種國際合作機制中，只有聯合國和各類國際組織的國際合作是超越于個體國家利益之上的合作方式，如世界銀行宗旨是“通過促進生產事業的投資，開發成員國的生產資源”，世界衛生組織的宗旨是“使全世界人民獲得最高水平的健康”，聯合國的宗旨為“促進世界和平”，這些宗旨都是為了謀取全球、全人類的共同福利。因此，我們的公共危機全球治理也應在聯合國的框架下進行。以聯合國為核心，各主權國家通過簽訂議定書或國際合作協議，明確公共危機合作治理的時機、方式、程度、權利、義務以及風險與利益分擔機制，并通過建立聯合國協調小組來協調工作的有效開展。

同時，還要建立和完善國際性的危機預警、通報和信息制度，聯合國協調小組在對各國的預警信息進行綜合、整理的基礎上根據危機分級規定及時地向全球預警和援助信息，從而保證公共危機能在爆發初期就得到有效的遏制。

[摘要]公共危機影響和危害的廣泛性需要多元主體的合作治理，全球治理無疑是實現公共危機治理的有效途徑，但是政治、經濟、主權等多元利益的沖突是制約公共危機全球治理的關鍵。因此，在求同存異、互惠互利基礎上構建公共危機全球治理的合作治理框架成為必要。

[關鍵詞]公共危機；全球治理；國家利益；困境；路徑選擇