公共政策與制度因素關(guān)系論文

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內(nèi)容摘要

本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系；同時(shí)，政策的特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

引言

1902年，在泰國(guó)政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國(guó)湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國(guó)出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國(guó)的灌溉政策之一。

為什么給社會(huì)帶來(lái)凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問(wèn)的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過(guò)是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是涉及到更大范圍的制度的問(wèn)題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來(lái)探討公共政策與制度因素問(wèn)題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。

一、制度制約公共政策

在人類社會(huì)歷史發(fā)展過(guò)程中，從原始社會(huì)的氏族公社制度，到今天的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類社會(huì)生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會(huì)發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。

首先，個(gè)人作為社會(huì)性動(dòng)物，對(duì)自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個(gè)意義上說(shuō)，個(gè)人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對(duì)稱、成本損耗等等客觀因素，個(gè)人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個(gè)人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個(gè)人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類，制定各種政策來(lái)輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。

其次，個(gè)人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個(gè)人的生命過(guò)程及生活過(guò)程中不確定性因素太多，他無(wú)法預(yù)計(jì)生老病死，也無(wú)法預(yù)計(jì)天災(zāi)人禍。單個(gè)人在自然面前是脆弱的，需要合作來(lái)減低這種不確定性。而合作使人成為社會(huì)人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣?huì)人的合作更趨合理，更有利于個(gè)人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來(lái)的災(zāi)難性后果，從而使整個(gè)人類社會(huì)得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問(wèn)題了。

那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？

制度，通俗而言，就是社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說(shuō)法，本文采用美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個(gè)人的行為。在諾思的定義中，制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，但同時(shí)，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會(huì)目標(biāo)、議案、政府決策、計(jì)劃、項(xiàng)目等多面體的表征詞，自然而然不會(huì)脫離制度框架，而是從屬于制度框架。

由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會(huì)使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。

諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范性行為準(zhǔn)則三大類。同時(shí)，他又指出：這三類并非斷然分開(kāi)，分界線并不明確。

第一類是規(guī)范性行為準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語(yǔ)）與“意識(shí)形態(tài)”（諾思語(yǔ)）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會(huì)所處的階段、文化傳統(tǒng)、國(guó)家意識(shí)形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會(huì)上的人們?cè)跐撛诘膰?guó)家強(qiáng)制力下潛移默化。通過(guò)這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點(diǎn)是“根深蒂固”，變化緩慢，變動(dòng)不易。

第二類制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對(duì)管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅(jiān)持與評(píng)判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭(zhēng)、政變等等，它們不可以變動(dòng)。當(dāng)然，這種不可變動(dòng)并非絕對(duì)，只是相對(duì)一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)期而言的。就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，沒(méi)有一種制度是不可變動(dòng)的。

第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團(tuán)、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無(wú)一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會(huì)實(shí)驗(yàn)，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場(chǎng)便會(huì)顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯(cuò)誤。4、一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會(huì)給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識(shí)――一種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識(shí)會(huì)大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。正是由于拉坦的這四個(gè)憲法秩序的觀點(diǎn)，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。

由以上的分類我們可以看出：制度對(duì)政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識(shí)形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來(lái)執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實(shí)際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟(jì)意味或政治意味的組織、合同、社團(tuán)等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時(shí)又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們?cè)谥贫瓤蚣苤小吧l(fā)芽”，用具體規(guī)則充實(shí)整個(gè)制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時(shí)，由于制度的指導(dǎo)性及難變動(dòng)性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。

我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時(shí)的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主[義經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)形成，泰國(guó)作為帝國(guó)主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場(chǎng)，也是一體化中的一員。國(guó)際大米價(jià)格的上漲，使泰國(guó)水稻種植面積增加，從而引起地價(jià)實(shí)際上漲；泰國(guó)政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對(duì)策來(lái)干預(yù)地價(jià)上漲；同期，泰國(guó)一直面臨帝國(guó)主義侵略的威脅，軍政機(jī)關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路）投資也需增加；另外，當(dāng)時(shí)泰國(guó)王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實(shí)施，農(nóng)民會(huì)大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會(huì)失去。

從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國(guó)當(dāng)時(shí)的制度中的兩對(duì)矛盾：其一為國(guó)家安全制度與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護(hù)社會(huì)中上層人物與保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。這兩對(duì)矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時(shí)泰國(guó)制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟(jì)利益，已受益者不會(huì)放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點(diǎn)就是給社會(huì)帶來(lái)凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無(wú)限期延長(zhǎng)。

二、政策影響制度

政策從屬于制度，在制度框架中生成與運(yùn)用。但政策的特性決定了它并非被動(dòng)的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會(huì)積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達(dá)到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說(shuō)就是：政策能動(dòng)的反作用于制度。

至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時(shí)對(duì)一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題的時(shí)候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語(yǔ)言說(shuō)明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點(diǎn)來(lái)看，主要有四種極具代表性的說(shuō)法：

其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策行為的設(shè)計(jì)和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題。

其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案，對(duì)某一具體政策而言，這種價(jià)值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進(jìn)行。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的價(jià)值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。

其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說(shuō)法強(qiáng)調(diào)政策是一種政治行為，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。

其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動(dòng)過(guò)程，是一個(gè)過(guò)程概念，表現(xiàn)在政府為達(dá)到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動(dòng)。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)證性和動(dòng)態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過(guò)程的重要性。

事實(shí)上，政策不僅僅是計(jì)劃和目標(biāo)，也不等同于價(jià)值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動(dòng)態(tài)過(guò)程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點(diǎn)只不過(guò)是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。同時(shí)，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對(duì)恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測(cè)其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測(cè)他人行為，但政策并沒(méi)有明確規(guī)定違反契約將會(huì)受到多大程度的懲罰。但同時(shí)也如第一部分提到的，許多政策會(huì)逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會(huì)被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒(méi)有明確的區(qū)分，甚至可以說(shuō)法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。

很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實(shí)證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動(dòng)的反作用于制度框架的。

（一）、政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下細(xì)化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評(píng)估等等。在執(zhí)行過(guò)程，要多方考察，看它是否偏離原來(lái)的目標(biāo)。也正是由于這種很強(qiáng)的目標(biāo)特征，原有制度得以強(qiáng)化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強(qiáng)的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會(huì)波及到原先目標(biāo)，會(huì)使政策執(zhí)行主體意識(shí)到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過(guò)一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進(jìn)而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。

(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實(shí)踐中完善、成型的，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、操作性。任何一項(xiàng)政策制定出來(lái)都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們?cè)趯?shí)踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動(dòng)執(zhí)行行為，而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動(dòng)目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進(jìn)制度創(chuàng)新。

(三)、政策的靈活多變特征，是相對(duì)于憲法秩序和制度安排的較長(zhǎng)期穩(wěn)定性而言的。由于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會(huì)引起它的變動(dòng)。但同時(shí)由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點(diǎn)的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。

(四)、政策的實(shí)證特征是指政策作為一個(gè)完整的從發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題――提出解決方案――評(píng)價(jià)各個(gè)方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動(dòng)過(guò)程。由于這個(gè)過(guò)程的邏輯性很強(qiáng)，大多數(shù)政策相對(duì)于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對(duì)稱、交易成本認(rèn)識(shí)等等的不同，政策極有可能是無(wú)效率的，是“壞的政策”。只要這個(gè)“壞的政策”實(shí)行時(shí)間足夠長(zhǎng)，就可能嚴(yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進(jìn)而影響到制度變遷。

（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過(guò)程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)家和社會(huì)的公共權(quán)力無(wú)論在法理上還是現(xiàn)實(shí)中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國(guó)家法律，隨后的資產(chǎn)階級(jí)革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進(jìn)了制度框架的鞏固，但同時(shí)也使得制度框架變得僵化起來(lái)。人們的意愿往往不能實(shí)現(xiàn)，而改變起來(lái)又不容易，各種制度安排間必然會(huì)產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來(lái)說(shuō)，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟(jì)力量相互作用的‘政治經(jīng)濟(jì)’事件”。

我們?cè)倩仡^去看范德海德政策建議。在這項(xiàng)灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國(guó)帶來(lái)大量的凈社會(huì)利益；行為特征則體現(xiàn)在這項(xiàng)政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對(duì)付大米出口激增后土地價(jià)格的上漲問(wèn)題；而其動(dòng)態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項(xiàng)政策從開(kāi)始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計(jì)方案的出臺(tái)。因此，這項(xiàng)灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個(gè)制度安排間的相互牽制，雖然有暫時(shí)的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢(shì)加強(qiáng)，亞洲地區(qū)民族國(guó)家逐漸獨(dú)立，開(kāi)始謀求自身的發(fā)展，同時(shí)，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項(xiàng)孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計(jì)的水利工程也終于得以完成。在這個(gè)例子中，我們固然不能說(shuō)灌溉政策極大地[影響了制度，但作為一個(gè)“好政策”，它確實(shí)是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行的。它開(kāi)始沒(méi)有被采納實(shí)施，但在無(wú)形中，并沒(méi)有人否認(rèn)它的真正價(jià)值。

三、政策主體對(duì)制度的影響

制度是一個(gè)社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細(xì)化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機(jī)構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對(duì)制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對(duì)制度起正面影響，他們?cè)诰S護(hù)、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會(huì)對(duì)制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對(duì)制度的負(fù)面影響。

（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：

（1）、強(qiáng)制的程度。

（2）、對(duì)個(gè)人影響的直接程度（相對(duì)于個(gè)人選擇的環(huán)境）

也就是說(shuō)，個(gè)人在運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)政策進(jìn)行選擇時(shí)，他會(huì)考慮到這種政策的強(qiáng)制性有多大，更重要的是對(duì)他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時(shí)并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動(dòng)執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來(lái)協(xié)調(diào)這種不和諧。

制度變異應(yīng)運(yùn)而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。

（二）、制度對(duì)政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來(lái)一座大廈的設(shè)計(jì)、指揮是由建筑工程師來(lái)進(jìn)行的，但由于“制度”在此等于一個(gè)盲人工程師，他心中有數(shù)，也會(huì)有別的工段長(zhǎng)給他介紹情況，但還由于看不到真實(shí)的大廈進(jìn)展情況而有些束手無(wú)策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計(jì)進(jìn)行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會(huì)考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險(xiǎn)心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。

（三）、政策對(duì)制度的能動(dòng)的反作用，使得政策主體在保護(hù)原有制度和反對(duì)原有制度上具有很大的主動(dòng)權(quán)。一個(gè)政策問(wèn)題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時(shí)，政策主體認(rèn)為有必要介入時(shí)，政策問(wèn)題就會(huì)被立案及至制定對(duì)策并付諸實(shí)施。一般而言，介入的必要性取決于國(guó)家本身的費(fèi)用利益計(jì)算，其中應(yīng)充分考慮到社會(huì)取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動(dòng)權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項(xiàng)政策優(yōu)勢(shì)的普通人手中，所以在一項(xiàng)有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來(lái)后，由于政策主體的傾向性不同，這項(xiàng)政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說(shuō)，政策主體的作為與不作為對(duì)制度變遷也有很大影響。

（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項(xiàng)具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對(duì)那些屬于精英類政策主體而言，就會(huì)看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機(jī)會(huì)。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以追求社會(huì)效益、維護(hù)公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個(gè)個(gè)都是高尚的，在一個(gè)以維護(hù)上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實(shí)上不公平的政策，也會(huì)否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實(shí)上很合理的政策，進(jìn)行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見(jiàn)于發(fā)展中國(guó)家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國(guó)政治學(xué)家文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：

（1）、發(fā)展中國(guó)家的執(zhí)政的政治集團(tuán)和軍事集團(tuán)往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國(guó)家的政府部門迅速膨脹，助長(zhǎng)不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的官僚主義作風(fēng)；另一方面形成政權(quán)部門對(duì)于經(jīng)濟(jì)過(guò)程的過(guò)多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團(tuán)代替經(jīng)濟(jì)部門作出經(jīng)濟(jì)選擇的情形。

（2）、發(fā)展中國(guó)家一方面不得不較多考慮滿足社會(huì)基本的生活生產(chǎn)需要而實(shí)行無(wú)償或低價(jià)的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無(wú)暇顧及各方面制度的健全與完善，對(duì)于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機(jī)會(huì)。

（3）、發(fā)展中國(guó)家的公共部門往往過(guò)于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護(hù)而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對(duì)而失敗。

以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對(duì)制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會(huì)否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實(shí)上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問(wèn)題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠(yuǎn)比說(shuō)明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會(huì)通過(guò)政策的制定與執(zhí)行維護(hù)和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會(huì)熟視無(wú)睹，他們會(huì)尋求一種制度框架中的個(gè)人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。

泰國(guó)湄南河畔的灌溉建議事實(shí)上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項(xiàng)政策建議。政策主體即泰國(guó)政府的高層官員們?cè)赗angsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過(guò)大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時(shí)，該區(qū)還是泰國(guó)第一座水稻試驗(yàn)站所在地。不言而喻，泰國(guó)高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對(duì)原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對(duì)旨在維護(hù)他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項(xiàng)工程雖然有利于全社會(huì)收益，但由于它觸動(dòng)了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時(shí)，這項(xiàng)政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國(guó)原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項(xiàng)政策建議才真正成為政策。

結(jié)論

本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。

眾多制度分析學(xué)家對(duì)制度的定義以及分類的探討包含了一個(gè)普通的事實(shí)：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系。公共政策過(guò)程中的制度因素不可忽視。而政策科學(xué)的凸現(xiàn)及廣泛應(yīng)用，又使得人們發(fā)現(xiàn)：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個(gè)結(jié)論：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種負(fù)面影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。