公共品供給制度創(chuàng)新論文

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一、中國的公共品供給制度變遷：成效與問題

一套新的制度取代舊的制度，可界定為制度變遷。由此，可將新中國公共品供給制度變遷的時(shí)限大體界定在1978年。在此之前的公共品供給制度是典型的政府選擇依此之后，中國開始了漸進(jìn)式、溫和的制度變遷進(jìn)程，直到現(xiàn)在中國仍未建立起有效的公共品供給制度，就是說，這一進(jìn)程仍在延續(xù)之中。在20多年的改革過程中，首先，逐步明確了市場經(jīng)濟(jì)中的政府應(yīng)當(dāng)做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府從“越位”領(lǐng)域逐步退出并填補(bǔ)“缺位”領(lǐng)域的同時(shí)，政府間的公共品資源配置職能也在分稅制的制度創(chuàng)新下逐漸分開。目前，各級政府大體上能夠在劃定的事權(quán)、支出責(zé)任、稅權(quán)稅源、非稅收入以及政府間轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和數(shù)量的前提下，各司其職、各負(fù)其責(zé)、各得其利、自求平衡，各自確定本轄區(qū)內(nèi)的公共品提供的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量。再次，公共品的生產(chǎn)與提供也在政府采購制度的推行下，開始分開，公共品生產(chǎn)市場由過去的政府獨(dú)家壟斷經(jīng)營，開始有選擇地向私人部門開放，公共品市場中多種經(jīng)濟(jì)成分的多個生產(chǎn)廠商之間的競爭格局也已初露端倪。毫無疑問，公共品生產(chǎn)與供給制度的漸進(jìn)變遷，已經(jīng)取得了明顯的成效。

客觀地看，中國現(xiàn)行的公共品供給制度還存在以下缺陷：（1）在宏觀層次上，政府與市場、公共部門與私人部門在公共品供給領(lǐng)域中職責(zé)范圍缺乏科學(xué)合理的界定，政府治理公共事務(wù)的范圍過寬且方式不盡合理。（2）公共品的生產(chǎn)與提供不分，政府既包攬公共品的生產(chǎn)，又通過政府規(guī)制、行政審批、歧視性稅收和財(cái)政補(bǔ)貼等非中性制度壁壘，限制民間資本和外國資本進(jìn)入市場，保護(hù)公共部門在公共品領(lǐng)域中的“垂直一體化”壟斷，并由此衍生出公共部門規(guī)模過大、激勵不足、壓力不夠、活動效率低下以及公共品供給不足、質(zhì)量不高乃至尋租腐敗等一系列問題。（3）公共品的直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)不分，大量本來應(yīng)該借助于社會分工、采取市場契約方式交由私人部門或“公”“私”混合競爭性間接生產(chǎn)的部分，也大都采取了公共壟斷的制度安排。（4）在公共品供給的縱向制度安排上，中央集權(quán)過度，地方政府的公共品供給職能難以充分有效發(fā)揮。

二、制度創(chuàng)新需要解決的若干理論問題

（一）純公共品并非無處不在。

自薩繆爾森以典型的公共品——燈塔為例給出公共品的經(jīng)典定義后（薩繆爾森，1954），按物品的消費(fèi)是否具有排他性和競爭性的標(biāo)準(zhǔn)，將全部物品劃分為私人品與公共品，并據(jù)以將經(jīng)濟(jì)活動區(qū)分為市場領(lǐng)域與非市場領(lǐng)域的理念，就逐步為經(jīng)濟(jì)學(xué)界所廣泛接受。按照薩繆爾森的定義，純公共品是指那些每個個人消費(fèi)這種物品都不會導(dǎo)致別人對該物品的消費(fèi)的減少。用公式表示就是：

這意味著，（1）公共品的效用具有完全不可分割性，只能作為一個整體“打包”在一組消費(fèi)者之間共同消費(fèi)或使用。（2）公共品在一組消費(fèi)者的消費(fèi)或使用中是非競爭性的，即增加一個消費(fèi)者的消費(fèi)或使用，其邊際成本為零。（3）公共品在一組消費(fèi)者的消費(fèi)或使用中是非排他性的，即用價(jià)格機(jī)制或產(chǎn)權(quán)界定排他消費(fèi)要么在技術(shù)上不可能，要么排他的成本要大于排他后所帶來的收益。

薩繆爾森的公共品定義，與其說是為了尋找有效率的資源配置機(jī)制以及制度安排上的“公域”與“私域”的分工，倒不如說是純理論研究。

（二）即使是純公共品，其政府供給行為也需要市場調(diào)整。

居民（包括居民企業(yè)）所消費(fèi)的安全一般被認(rèn)為是比較純粹的公共品。然而，在居民所消費(fèi)的全部安全中，公共安全卻只不過是一部分，盡管是其中的主要部分。由于人們的收入和財(cái)富占有水平不同，不同的人對安全的來求數(shù)量與質(zhì)量也就不盡相同。公共安全只能按照中位選民的需求水平來決定。

從理論上講，由于政府生產(chǎn)的安全，其成本也是由納稅人負(fù)擔(dān)的，因此，政府生產(chǎn)與市場生產(chǎn)也就存在著一個成本與效益的比較問題。如果把政府生產(chǎn)提供公共安全的機(jī)構(gòu)，看作是一個產(chǎn)業(yè)部門或生產(chǎn)“企業(yè)”，那么，按照科斯的“企業(yè)是對市場的一種替代”的理論，公共生產(chǎn)的安全客觀上也有一個最佳供給量問題，當(dāng)公共生產(chǎn)的規(guī)模達(dá)到一定程度，增加公共生產(chǎn)的安全量不再能夠節(jié)約交易費(fèi)用時(shí)，那么，就應(yīng)該選擇市場。

（三）公共提供并不等于非由公共生產(chǎn)不可。

公共提供并不等于公共生產(chǎn)。因?yàn)槿魏我环N公共品，其效用都是由可分割的各種要求綜合作用的結(jié)果。例如，公共安全就是警察、警車、通訊、監(jiān)獄等共同作用的結(jié)果。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家里，不僅警車、通訊、監(jiān)獄等可以交給私人生產(chǎn)、政府采購，而且就連警察也大都是由“私人生產(chǎn)”（私立高等學(xué)校培養(yǎng)）、政府購買的。

按照奧斯特羅姆的分析，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出效率，生產(chǎn)各種公共品的各個公共部門都應(yīng)該借助于與其他產(chǎn)業(yè)部門的分工，通過專業(yè)化機(jī)構(gòu)協(xié)作進(jìn)行生產(chǎn)，而不必由一個公共部門壟斷一種公共品的所有生產(chǎn)環(huán)節(jié)。中國各個公共事業(yè)單位都普遍存在的“大而全”、“小而全”，單位辦社會的制度安排，所帶來的分工協(xié)作的效率損失，是不言而喻的。

（四）公共品的生產(chǎn)權(quán)可否分割以及分割程度、消費(fèi)可否排他以及排他程度，主要取決于制度因素，而不是技術(shù)因素。

公共品能否通過市場制度以及私人部門實(shí)現(xiàn)其供給效率，原因往往不是或主要不是因?yàn)槭袌鲋贫葍?nèi)部的缺陷，也不是或主要不是公共品的消費(fèi)在技術(shù)上不能排他，而主要是在市場以及私人部門以外的人為的制度安排。如果我們從公共商品理論分析中最為抽象的“燈塔”世界，回到豐富多彩的公共商品的現(xiàn)實(shí)世界，那么，我們甚至可斷言：幾乎沒有多少公共商品是不可以排他的，而且排他的交易費(fèi)用也可能并不一定要高得非用政府制度來替代不可。如果情況真是如此，那么，我們也就有理由相信，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府及其公共部門既沒有必要、也沒有能力通過壟斷、集權(quán)、政府規(guī)制等各種強(qiáng)制性機(jī)制和政治程序來實(shí)現(xiàn)公共品供給的比較效率。因?yàn)橐环矫娆F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)世界中象燈塔這類公共品畢竟是不多見的；另一方面，如果阿羅不可能定理是正確的，那么，面對規(guī)模龐大、品種由多。結(jié)構(gòu)復(fù)雜、公眾需求不一的公共品，政府能否得到集體需求的準(zhǔn)確信息并據(jù)以作出科學(xué)決策，以及即便是決策正確，能否保證決策很好地加以實(shí)施，這本身就是值得懷疑的問題，況且，如同科斯所言，政府的活動也是需要花費(fèi)成本的，有時(shí)它所花費(fèi)的成本還大得驚人。

（五）私人品/公共品的兩分法，并不足以用來作為劃分市場職能與政府職能、私人部門與公共部門經(jīng)濟(jì)活動效率邊界的理由。

私人品的效率解與公共品的效率解，都是建立在一系列嚴(yán)格假定條件基礎(chǔ)上的，是相對于其各自的效率條件而言的。如果一個社會不能滿足或不能完全滿足完全競爭性市場所嚴(yán)格假定的條件，那么，私人品的市場配置也不能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托效率出現(xiàn)所謂的市場失靈問題加果一個社會能夠滿足或部分地滿足市場和私人部門供給公共品的效率條件，那么，市場和私人部門也許會有公共品供給的帕累托最優(yōu)或次化效率解。制約公共品政府效率解與非政府效率解的各種條件，如通過產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制、價(jià)格機(jī)制等手段來分割公共品的產(chǎn)權(quán)和效用以及排他消費(fèi)和競爭消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，都會隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)的變化而變化，也正是由于這些條件的變化，才使得原來一些屬于納公共品的物品，逐漸“蛻化”為“準(zhǔn)公共品”，而原來屬于“準(zhǔn)公共品”的物品則“蛻化”為私人品。從長期的視覺看，私人品與公共品以及公共品的“公共”程度都不是一成不變的。

這就是說，私人品/公共品的兩分法，并不足以用來作為劃分市場職能與政府職能、私人部門與公共部門經(jīng)濟(jì)活動效率邊界的理由。換句話說，在公共品的供給中，所謂的政府職能或市場職能、政府失靈或市場失靈，都是相對于各自的效率條件滿足的程度而言的。單從經(jīng)濟(jì)效率的角度來看，一個社會的政府，其存在的經(jīng)濟(jì)理由是為了增進(jìn)人民的集體福利，而公共品則是集體福利的載體。集體福利以及實(shí)現(xiàn)集體福利的載體——公共品，是一個外延極為豐富的系統(tǒng)。在人們“一攬子”的集體福利或公共品的實(shí)現(xiàn)中，某項(xiàng)福利或某種公共品，究竟是通過“貨幣投票”來分散抉擇，還是通過“政治投票”來集中抉擇，抑或由這兩種投票機(jī)制來混合抉擇，或者說在“一攬子”公共品中，哪些選擇“稅收價(jià)格一一公共部門生產(chǎn)——公共品”的供給制度，哪些選擇“稅收價(jià)格——私人部門生產(chǎn)——公共提供——公共品”的供給制度，哪些選擇“混合價(jià)格——混合生產(chǎn)——混合供給——公共品”的供給制度，取決于這些技術(shù)選擇或制度安排的比較效率。

三、基本結(jié)論

1.中國現(xiàn)行公共品供給制度是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的，其顯著特征是政府及其公共部門的過度壟斷，在這一規(guī)模龐大的領(lǐng)域，市場和私人部門的效率功能沒有得到有效發(fā)揮。近年來，雖然中國向民間資本和外國資本逐漸開放了一些生產(chǎn)公共品或準(zhǔn)公共品的政府壟斷行業(yè)或公共事業(yè)市場，公與私以及各自內(nèi)部在這些開放的市場中的競爭格局也已初得端倪，但從總體上看，政府壟斷以及由此造成的公共部門規(guī)模過大、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重、公共品供給不足、質(zhì)量不高、效率低下乃至尋租腐敗等問題依然沒有從根本上解決。

2.制度創(chuàng)新必須處理好政府與市場以及“公”“私”配比關(guān)系。由于各種公共品的“公共”程度、受益范圍等存在著巨大的差異，單一的政府壟斷或市場壟斷，在解決公共品供給效率問題上的失靈都是客觀存在，理性和現(xiàn)實(shí)的效率制度安排或選擇，應(yīng)當(dāng)是根據(jù)不同公共品的具體經(jīng)濟(jì)屬性實(shí)行政府供給行為的市場調(diào)整，以及市場供給行為的政府調(diào)整互補(bǔ)、混合的模式。具體到一種特定的公共品，如教育，還應(yīng)該細(xì)分基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)技術(shù)教育等，基礎(chǔ)教育應(yīng)以政府供給為主，同時(shí)輔之以居民戶、社會團(tuán)體、第三部門等社會力量的調(diào)整；從發(fā)展趨勢看，高等教育應(yīng)該逐步過渡到以市場供給為主，同時(shí)輔之以政府調(diào)整。

3.制度創(chuàng)新必須處理好政府直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)的關(guān)系。一般而言，幾乎所有的公共品，在技術(shù)上都可具體區(qū)分出直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)兩個部分。為了充分發(fā)揮市場機(jī)制的效率功能，避免壟斷所帶來的效率損失，除了極少的公共品，因通過產(chǎn)權(quán)界定、價(jià)格等排他生產(chǎn)或消費(fèi)的交易費(fèi)用過大，必須由政府借助于公共部門直接生產(chǎn)以外，其余的公共品，無論是直接生產(chǎn)還是間接生產(chǎn)，其生產(chǎn)權(quán)都應(yīng)該通過市場競爭機(jī)制來決定，政府可以拍賣某些公共品的生產(chǎn)權(quán)，但不能采取行政審批、政府規(guī)制。稅費(fèi)等公共制度壁壘壟斷其生產(chǎn)權(quán)。政府及其公共部門是否介入某一種公共品的生產(chǎn)，至少有6種不同的制度安排可供選擇：（1）建立和經(jīng)營“自己的”生產(chǎn)單位；（2）與一個私人企業(yè)簽約；（3）與另外一個政府單位簽約；（4）從其自己的生產(chǎn)單位得到一些公共品，而從其他政府或私人生產(chǎn)者那里得到其他的公共品；（5）確立得到授權(quán)的公共品的生產(chǎn)者必須遵循的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并允許每一個消費(fèi)者選擇零售商，并從得到授權(quán)的供給者那里得到服務(wù)；（6）把憑單發(fā)給家庭，并允許他們從任何得到授權(quán)的公共品的供給者那里購買公共服務(wù)。如果對上述選擇再視具體情況進(jìn)行組合，公共品供給制度的安排就更為豐富了。

4.放松政府規(guī)制，大力推行公共品生產(chǎn)的市場化。針對中國公共品供給制度安排中，政府及其公共部門過度壟斷的實(shí)際，要放松政府規(guī)制，構(gòu)建公共品供給的競爭機(jī)制。在區(qū)分公共品的生產(chǎn)與提供、政府直接生產(chǎn)與間接生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，通過改革政府行政審批制度和政府管制制度，有序地向民間資本和外國資本開放公共品供給市場，擴(kuò)大政府采購的范圍和規(guī)模，相應(yīng)收縮政府直接生產(chǎn)公共品的范圍和規(guī)模。這樣的制度調(diào)整：一是有助于解決資源配置中的激勵與約束問題，提高社會用于公共品供給的資源配置和利用效率；二是有助于把民間部門的大量資源引入到公共品生產(chǎn)領(lǐng)域，增加公共品供給量并促進(jìn)公共品質(zhì)量的改善，以緩解因中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平提高所引起的對公共品供求之間的矛盾；三是有助于促進(jìn)中國政府采購制度的改革和實(shí)施，逐步擴(kuò)大采購品種和規(guī)模，借助于契約制度和競爭機(jī)制以提高公共資源使用效率，增進(jìn)公眾的福利水平，并有助于克服資源配置和使用過程中的政府腐敗。

5.改進(jìn)政府治理公共事務(wù)的方式。除少數(shù)涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定的公共品，由政府直接生產(chǎn)與提供以外，原則上政府應(yīng)當(dāng)放開公共品生產(chǎn)市場，允許私人部門和外國資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)公共品生產(chǎn)主體的多元化。放開公共品生產(chǎn)市場后，政府的主要職責(zé)是：按照公正、公開、公平的原則，運(yùn)用招標(biāo)、投標(biāo)方式，簽訂公共品生產(chǎn)與供應(yīng)合同，企事業(yè)單位自主生產(chǎn)；制定公共品生產(chǎn)的質(zhì)量、計(jì)量、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)以檢查監(jiān)督；預(yù)測、公共品生產(chǎn)與需求信息，指導(dǎo)公共品的生產(chǎn)和消費(fèi)；調(diào)節(jié)公共品在地區(qū)間、居民間的分配，優(yōu)先滿足居民對基本公共品的需要，促進(jìn)公共品的分配和消費(fèi)的社會公平；維護(hù)公平競爭秩序，防止形成市場壟斷等。