公共財政減貧理論分析論文

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內(nèi)容摘要:當(dāng)今各國的減貧主體通常由國家財政部門、信貸部門和社會非政府組織組成,其中,公共財政是最主要的力量。因此,借鑒國際先進的理論與成功的經(jīng)驗,明確公共財政在減貧中的定位與職能作用,對于我國根據(jù)致貧原因、貧困群體的實際需求和發(fā)展能力以及宏觀調(diào)控的需要調(diào)整財政減貧政策,進而提高財政扶貧資金的投入、使用和管理效率等實際問題具有重要意義。

關(guān)鍵詞:公共財政,減貧,財政職能

從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費,而且意味著缺少受教育的機會,營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”,據(jù)此可以確立三個層次的減貧目標(biāo),一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件;三是要培養(yǎng)和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此,各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財政,我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財政的減貧能力最強,可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨立運用,必須在公共財政的輔助下才能產(chǎn)生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。

一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財政減貧,首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系,判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內(nèi),在此前提下,還應(yīng)為公共財政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題,但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內(nèi)的市場機制追求的是效率目標(biāo),對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行,降低經(jīng)濟發(fā)展效率,甚至?xí)l(fā)社會動蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定,致使效率也無從實現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響,那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說,政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式,給貧困者以物質(zhì)上的救濟,滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經(jīng)濟中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強政府減貧的可持續(xù)性,實現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應(yīng)該看到,因政府資源有限,政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,并主要通過公共財政履行減貧職能;其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會成員積極參與,實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)調(diào)配合,從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為,緩解貧困應(yīng)從促進經(jīng)濟增長入手,公共財政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進資本形成,限制人口增長和提高人口素質(zhì),促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,實行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應(yīng)等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟學(xué)家則認(rèn)為,為了緩解貧困,公共財政應(yīng)以尋求“最大化的社會福利”為目標(biāo),并在此基礎(chǔ)上進行資源配置以提高效率,進行收入分配以實現(xiàn)公平,進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題:國民收入總量越大,社會經(jīng)濟福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會經(jīng)濟福利也就越大。當(dāng)然,“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為,旨在實現(xiàn)收入分配平等的財政政策是正確的,他強調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等,為此政府應(yīng)當(dāng)實行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補助,對貧困線下的公民進行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導(dǎo)意義,在經(jīng)濟發(fā)展的初期和中期,我國公共財政減貧重點依靠經(jīng)濟發(fā)展來實現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經(jīng)濟發(fā)展進入成熟期,公共財政減貧的重點正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪斦毮艿慕?jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況,可以確定我國公共財政應(yīng)發(fā)揮三項基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標(biāo)的實現(xiàn)。

(一)公共財政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應(yīng)”,這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),由于公共財政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù),使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其二,在貧困地區(qū)實施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護;其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育,舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟、救災(zāi)撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側(cè)重于初次分配,政府側(cè)重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會保障、直接補貼在內(nèi)的均衡收入分配機制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項職能具有較強的減貧取向:一是實施累進的個人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時,進行轉(zhuǎn)移支付,對低收入者實施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現(xiàn)縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的目標(biāo);二是提供公共服務(wù)并力求實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo),一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用;三是完善社會保障制度,制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù),從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產(chǎn)率,同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財政履行經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境等各項要素的整體發(fā)展,這一目標(biāo)具有較強的減貧取向。首先,經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的,只有經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實現(xiàn)社會公平,才能提高經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量;經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下,全體社會成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經(jīng)濟增長的代價。其次,社會發(fā)展目標(biāo)要求社會的全面進步和協(xié)調(diào)發(fā)展,公共財政以滿足社會公共需要為首要任務(wù),強調(diào)以人為本的原則,通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發(fā)展來實現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,積極支持和諧社會建設(shè),大力保障經(jīng)濟、社會與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財政經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財政減貧的職能優(yōu)勢

公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構(gòu)成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先,公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標(biāo)是為了滿足“社會公共需要”,有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”,這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標(biāo)志性特征,體現(xiàn)著公共財政減貧的職能優(yōu)勢,因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標(biāo),公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上,公共性還意味著公共財政更加關(guān)注貧困者,因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次,公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財政政策和公共財政體制等部分構(gòu)成的有機體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費等非稅收入,分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集,是公共財政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,公共支出具有靈活性,其轉(zhuǎn)移性支出是公共財政履行減貧職能的載體,履行財政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi),轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預(yù)算作為公共收支的年度計劃,是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮,具有計劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點,為靈活的公共財政賦予了一定的約束力,這正是公共財政有效提供減貧公共服務(wù)、切實履行減貧職能的有力保障。第四,公共財政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個完整的政策體系,通過實施稅收、財政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo),公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的,它包括長期財政減貧戰(zhàn)略和短期財政減貧策略,且政策目標(biāo)及實施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進行調(diào)整。第五,公共財政體制是對各級政府財權(quán)財力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學(xué)地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權(quán)財力,是公共財政有效履行減貧職能的重要條件。可見,公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強的優(yōu)勢。

最后,公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實現(xiàn),例如農(nóng)業(yè)政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征:主要作用于分配領(lǐng)域,傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費總量和投資總量,從而直接影響社會的有效需求,這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施,其中直接手段直接面向貧困者個人,能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入來實現(xiàn)減貧的,農(nóng)業(yè)政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現(xiàn);價格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價格保護,進而保證農(nóng)民收入水平來實現(xiàn)減貧的,價格政策一般與糧食企業(yè)虧損補貼配套使用,而后者屬于公共財政調(diào)節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實現(xiàn)減貧的,一般需要財政出面進行貸款擔(dān)保,貸款才能順利發(fā)放。

可見,公共財政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財政減貧的實踐經(jīng)驗

世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗,提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近,其經(jīng)驗更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗。

印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段:第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容,公共財政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計劃”和,重點解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題;第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計劃等多種計劃來幫助和促進貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發(fā)展計劃,在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時,公共財政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式,為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時、便利的信貸服務(wù),推動了該國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強調(diào)小額信貸項目的社會功能著稱,切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經(jīng)濟手段,引導(dǎo)貧困者參與并對其進行有效激勵,為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù),承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù),其小額信貸項目資金主要來源于財政補貼和國際援助。

20世紀(jì)中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經(jīng)濟、文化中心,帶動周圍地區(qū)的發(fā)展;設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機構(gòu),從事制定區(qū)域開發(fā)計劃、安排項目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項用于“發(fā)展極”計劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項特別基金進行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實行農(nóng)產(chǎn)品最低保護價格,當(dāng)市場價格高于這個價格時,農(nóng)民可以自由向市場出售,而當(dāng)市場價格低于這個價格時,農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護了農(nóng)民的基本利益。“發(fā)展極計劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財政也為負(fù)擔(dān)該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達國家的減貧經(jīng)驗

“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財政的力量實施。

社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實質(zhì)是對國民收入的再分配,其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險和社會救濟,以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行,主要通過累進所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達國家經(jīng)濟實力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實行普遍的福利制度,因此社會保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出,僅次于教育支出;在英國,社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財政都是典型的福利財政,地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,增強貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經(jīng)濟發(fā)展。西方發(fā)達國家擁有雄厚的經(jīng)濟實力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實施,其經(jīng)驗對于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進行大規(guī)模的西部開發(fā)行動,制定并實施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進一步促進了美國整體經(jīng)濟發(fā)展。再如,德國曾進行大規(guī)模的東部開發(fā)行動,實施了兩項重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進行大量財政援助,主要用于加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。

(三)我國財政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經(jīng)濟社會條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進行案例分析,能夠基本反映出公共財政為促進減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財政是納雍縣實現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財政扶貧資金使用機制,通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式,增加農(nóng)業(yè)融資渠道,使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金,并對貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查,納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益事業(yè)建設(shè)。在重視財政投入的同時,該縣還注意加強對財政扶貧資金的項目管理,精心組織項目實施,其中包括:財政扶貧資金項目申報管理,規(guī)定申報項目必須是扶貧開發(fā)重點村,并從規(guī)劃的項目庫中征求村民意見選擇申報;財政扶貧資金項目實施管理,項目審批后各實施單位擬定實施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動資金開始啟動;實行財政扶貧資金項目公示制,將資金數(shù)量、項目名稱、實施地點、建設(shè)單位、開工時間、竣工時間等情況進行公示,涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項目的,將貧困戶名單進行公示,接受社會監(jiān)督;加強扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度,全面、準(zhǔn)確、動態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況和扶貧開發(fā)情況,形成了比較科學(xué)的監(jiān)測和考核指標(biāo)體系;實行縣級財政報賬制,項目實施結(jié)束后,經(jīng)驗收組驗收,到縣扶貧辦審核,再到縣會計核算中心報賬;實行項目后續(xù)管理制度,保證項目管理的延續(xù)性。此外,該縣財政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進扶貧、借腦借智工程、社會事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、完善機制、整合資源、綜合推進”的思路,堅持“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實施一系列有效的減貧措施,已于1998年實現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”,著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠山區(qū)的群眾進行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟致富,支持安居工程;投資建立縣勞動就業(yè)培訓(xùn)中心基地,促進農(nóng)村富余勞動力輸出,支持?jǐn)U大與促進就業(yè)工程;通過深化農(nóng)村稅費改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程;落實“兩免一補”政策,開展職業(yè)教育,免費培訓(xùn)農(nóng)村勞動人才,引進對口幫扶和社會幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費,使醫(yī)療救濟特困戶、低保救濟對象、“五保”供養(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟困助殘工程;推進農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),確保食品藥品安全,加強安全生產(chǎn)管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設(shè)施,支持農(nóng)村飲水工程;投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程;支持外來員工合法權(quán)益保護工程。通過財政支持“十項民心工程”,陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強,農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整,農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化,農(nóng)村勞動力素質(zhì)得到提高,農(nóng)民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財政減貧的政策思路

國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗證明減貧是一個系統(tǒng)工程,由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一,單從一兩個方面實施減貧措施難以實現(xiàn)長期減貧目標(biāo),因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討,以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經(jīng)濟環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎(chǔ)設(shè)施落后,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低;資金、技術(shù)、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財政應(yīng)該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟式減貧;對于因災(zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財政減貧的針對性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準(zhǔn)方式,做到點面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式,即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件,從而使貧困人口受益,實現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個省區(qū)市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠山區(qū)的居民外已經(jīng)實現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點也就無從體現(xiàn)。對此,我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對象、縮小瞄準(zhǔn)范圍,以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性,同時防止財政扶貧資金的浪費。目前,我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍,一是將瞄準(zhǔn)對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助,直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地擺脫貧困,二是貧困人口對救濟的被動接受容易產(chǎn)生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動,也會增大財政的壓力。因此,應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力,實現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實物對特困人群實行救濟,一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應(yīng)的扶貧項目、引導(dǎo)社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。在引導(dǎo)社會資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化,因為隨著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨立完成減貧任務(wù),需要社會力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時,還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點相適應(yīng)的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實現(xiàn)脫貧。

(四)根據(jù)貧困群體的實際需求,推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上,但是政府部門在財力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的,從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式,因為該模式最重要的特征就是讓貧困者直接參與到減貧項目的設(shè)計、實施、監(jiān)測與評估整個過程,使財政減貧與貧困群體的經(jīng)濟社會環(huán)境、現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗、接受援助的能力聯(lián)系起來,有助于援助方采取更有針對性的措施,從而提升減貧的整體價值和財政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求,給予貧困群體一定的發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán),同時,財政等援助方應(yīng)該提供必要的資金、實物以及適當(dāng)?shù)慕M織、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù),最終既可有效緩解貧困,又可強化貧困群體的資金管理能力、適應(yīng)市場能力、協(xié)調(diào)組織能力,還可以激發(fā)貧困群體的主體意識及脫貧致富的積極性,實現(xiàn)“多贏”的目的。

(五)根據(jù)宏觀調(diào)控需要,完善財政減貧制度及政策。財政減貧的直接目的是使貧困者減輕或擺脫貧困狀況,但財政減貧除了具有社會功能外也兼顧效率,其效率取向決定了財政減貧是促進經(jīng)濟增長和發(fā)展的重要途徑。財政減貧可以推動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、促進勞動力自由流動、防止貧困群體不計環(huán)境成本的過度開墾和生產(chǎn),進而滿足國家宏觀調(diào)控的需要,尤其是制度化的社會保障是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟周期、促進經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。這便對財政減貧提出了更高的要求,一方面承擔(dān)減輕貧困的主要責(zé)任,另一方面應(yīng)處理好公平與效率的關(guān)系,促進經(jīng)濟發(fā)展與穩(wěn)定。因此,完善財政減貧制度及政策不但是反貧困所必需的,也是宏觀調(diào)控所需要的。當(dāng)前,首先應(yīng)建立健全適合于城市和農(nóng)村具體情況的社會保障制度及面向特殊貧困者的財政救助體系,保障貧困群體養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等基本需求;其次,應(yīng)完善土地、戶籍等相關(guān)制度和機制,支持戶籍制度和農(nóng)村土地制度改革;再次,應(yīng)建立宏觀政策的協(xié)調(diào)機制,使財政政策與農(nóng)業(yè)政策、價格政策、土地政策、信貸政策、投資政策、區(qū)域發(fā)展政策形成合力,有效發(fā)揮政策體系在減貧方面的整體作用;最后,應(yīng)進行財政減貧制度創(chuàng)新,形成減貧的內(nèi)在動力。

總之,對于實現(xiàn)減貧目標(biāo)來說,加大財政扶貧投入力度只是治標(biāo),而根據(jù)致貧原因、貧困群體的實際需求和發(fā)展能力以及宏觀調(diào)控的需要,建立有針對性的財政減貧體制機制并及時調(diào)整財政減貧政策才能治本。公共財政應(yīng)充分發(fā)揮其減貧的職能優(yōu)勢,有的放矢,標(biāo)本兼治,提高財政減貧資源的投入、配置和管理效率。