公共基礎核心管理論文

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其次,公民社會的日益成長,第三部門在公共管理中的作用越來越大,形成了強大的參與力量,這就要求公共部門在管理過程中更多地體現“公共性”,從而表現為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如,一種成熟的理論認為,公共領域和私人領域都存在體現公共理性的力量,公共領域由于是公共權力活動的場所,因而天然地必須體現公共性。而私人領域是市民社會成熟基礎上的產物,它發揮社會批判功能,體現參與和監督精神,因此它的存在有助于公共性的發揚(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。許多國內學者也認為,“經濟的市場化或自由化推動著市民社會與政治國家分離開來而獲得獨立的存在和發展,在市民社會里,各種非官方的社團組織及他們活動于其中的非官方的公共領域也逐漸活躍起來。一般而言,自治原則、法治原則、個人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認為是市民社會特有的價值旨趣或規范基礎。”隨著第三部門的成長壯大,它在政治生活中起到有效抑制公共權力對社會公眾的濫用,從而發揚民主行政理念,使公共管理更能體現為公眾利益的本質目標(注:參見汪俊昌《我們今天應當怎樣談論市民社會》,《浙江學刊》1999年第3期。)。由此看來,當前對于“公共性”的研究,既是過去探索的延續,又具有現實緊迫性。

二、“公共性”的由來及演變過程

根據《辭海》的解釋,“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意。《漢語大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來,“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源:一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity),強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責是建立一些永久的標準和規則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會層面的非個體性,在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了,隨著時展,當代的“公共”概念已發生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門,而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎之上的獨特概念,它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上,并具有獨特批判功能。關于公共性的演變,哈貝馬斯認為,自古希臘以來,社會有明確的公私劃分,公代表國家,私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所,那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀,公私不分,公吞沒私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權”。直到近代(17、18世紀)以來,在私人領域之中誕生了公共領域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。

受到國外對這一問題研究的啟發,國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為,公共領域與私人領域,國家與市民社會,政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程,都在于使公共領域與私人領域日益分化,這樣一來,整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中,國家的職能也開始了分化的歷程,除出現了國家職能的多樣化趨勢,其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的,所以,雖然它表現出一定的現代公共性的內容,但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此,社會領域的分化引發國家職能的分解,從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時,國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為,在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進一步喪失,現時情況是,“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義,有的只是原子個人的集合體;這里沒有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論,包括以利益集團形式表現出來的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現出來的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現出來的公共(立法的視角);以消費者形式表現出來的公共(提供服務的視角);以公民權形式表現出來的公共(公民權視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎,公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上,此外還需要聽證系統和程序的保持及發展,及對集體公共群體和弱勢群體的關懷,等等。

哈貝馬斯也認為,隨著資產階級社會的發展變化,出現了公共領域的結構轉型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領域,二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領域指稱社會層面。——筆者注),由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解:它越來越深入社會領域,同時也失去了其政治功能,也就是說,失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。

在我看來,關于“公共性”本源及演變,其實離不開整個社會環境的變化背景,這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先,最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會,由于沒有明確的公/私領域劃分,在政治領域,代表國家權力的“公”吞沒了“私”,在經濟領域,表現為國家對經濟生活的全面控制,因而公共性等同于國家權力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨有領域,與此同時,經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論,在政治領域采取國家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對純粹管理技術和效率的追求,從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊,于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢,經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存,而在政治領域,以第三部門為核心的公民社會成長壯大,社群主義盛行,引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問題再一次被重視起來,此時,突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求,同時也是公民社會外力推動的結果。

三、公共管理的“公共性”內涵

在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后,我們仍然不得不面臨一個根本性的問題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒有給出自己明確的答案之前,我們發現,對公共性問題的闡述可以有很多角度,不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點,就可以歸納為以下六個方面:

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為,“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者,應按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發,制定與執行公共政策。具體表現為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是,公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利,是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志,政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上,“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務,明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執行過程中,防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導向的選擇過程,它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性,以使公民能夠充分了解有關政策的信息,并能夠與政策制定者進行磋商;公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合;公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中,評價“公共性”價值是否滿足的核心要素,應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標,以及相關的財政制度和規則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財政活動的價值基礎》,《中國行政管理》2001年第1期。)。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為,公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。現代公共行政的公共精神應包括四個方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神,它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約;公正的精神,即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害;公共服務的精神,即政府的公共服務應盡可能公平分配,政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是:逐步實現政府與公民平等化;行政權力既受到保護又受到制約;行政活動既有效率又有責任;公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國行政管理》1995年第5期。)。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強調了為公眾服務的出發點;它明確了管理的范圍是那些公共事務,揭示了管理所依據的權力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監督,以公民認定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現著行政過程中的責任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任;它強調了行政過程中必須有公民參與,強調注意聽取公民的意見,這就要求行政過程中的公開性與透明性;它強調公共行政的結果必須取得公民的認可,這就要求有向公民報告的制度,工作一定周期后,政府應按程序向公民報告,以接受公民審查并予以通過,等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》,《人民論壇》2000年第7期。)。

4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為,由于行政體系的價值基礎是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說,政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等,都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體,但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機制之中的,有法律法規和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責,以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素,需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務(注:參見[美]張夢中等《尋求社會公平與民主價值》,《公共行政》2001年第3期。)。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為,“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”,從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出,在資產階級哲學那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛東等譯:《公共領域的結構轉型》,學林出版社1999年版。)。

綜合起來,有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面:首先,在倫理價值層面上,“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次,在公共權力的運用上,“公共性”要體現人民主權和政府行為的合法性。第三,在公共部門運作過程中,“公共性”體現為公開與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會及其公共輿論的監督作用(哈貝馬斯)。總之,傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

盡管在公共性問題上,不同時期、不同角度的理解存在差異,但對于公共管理,基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動,我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面:一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同,公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上,把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石,是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言,“契約,沒有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認為,國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動,因此,公共權力是公共管理活動的后盾和基礎,公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務,即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務,無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,由于對公共事務的管理,最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益,因此,公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。

四、公共管理的公共性與社會性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵,與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系,這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向,即它是實證的過程還是規范的研究,或是兩者兼而有之。

我們認為,就總體而言,作為公共管理的本質內涵,公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期,公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的;隨著階級與國家的產生,國家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來;而在階級與國家消亡之后,公共性與社會性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發展過程可以得出,社會性是公共性的存在基礎,公共性則是社會性的特殊體現;社會性具有量的規定性,公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展,公共性將不斷擴張與壯大,最后發展成為社會性。

1.公共性與社會性的區別

首先,從概念的定義上看,社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中,社會有兩層意思,一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體;二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會,既可以指最廣義的“人類社會”,也可以指狹義的社會性事務,如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此,理論上對社會這個概念作界定并不簡單,從不同的角度都可以定義社會。馬克思主義認為,物質實踐創造了社會,社會本質上是一種人與人之間的關系,“生產關系總和起來就構成所謂社會關系,構成所謂社會,并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會,具有獨特的特征的社會。”(注:孫曉莉:《中國現代化進程中的國家與社會》,中國社會科學出版社2001年版,第9頁。)

政治科學常用的社會概念,最初在思想家眼里是與國家等同的,例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后,大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域,即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個前提:即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說,先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎,我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財產為基礎,我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產,政治社會即由此而產生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會》,楊東莼等譯,商務印書館1995年版,第6頁。)馬克思主義把社會性看成是人的本質屬性,并認為社會的產生先于國家,因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。

其次,在公共管理實踐中,公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式,是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現,表明在政府與社會二元對立的情況下,政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言,公共性表示一種權力或權威,而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會性的聯系

其主要表現在于:公共性來源于社會性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級社會里,公共性實際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在:

首先,從起源看,早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的,表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為,國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里,他是把國家與社會等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合,因為還沒有出現與人民相分立的公共權力(注:鄒永賢主編:《國家學說史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁。)。直到亞里士多德那里,才區分了國家與社會,認為國家起源于社會,是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說,同時指出,“在這里,國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁。)。因此,我們認為,國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。

其次,從哲學意義上講,社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開,二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個人),私中也有公(共同事務和利益)”(注:夏書章:《現代公共管理概論》,長春出版社2000年版,第3頁。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時,公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎上的群體一致的意志或者意識表達,因此,公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序,成為一定團體的集中意志。還應看到,在發展趨勢上,隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡,公共性與社會性將再次趨同,達到終級目標的社會性,實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說,“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會性由混沌統一到分離對立,再到在新的社會領域內的統一,體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。

再次,在具體實踐中,公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會,其公共性越明顯;越遠離社會,其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變,從管理中心向服務中心轉變,管理原則從對上負責向對下負責轉變,如此等等,其結果都使公共管理活動更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義

公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念,同時二者的異同在一定程度上體現出國家(政府)與社會之間的相互關系,由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具,從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義,更有實踐上的方法論意義。

首先,馬克思主義認為,人類社會生活中的問題或現象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程,又是一種現實狀態,因此我們在分析這一現象時,就必須既看到它自然發展的演變過程,又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性,人們的態度、方法不是企圖超越或跨過它,而應該是在承認它的前提下,不斷根據時展和環境變化的需要,探索公共管理不同的運行模式。

其次,僅就公共管理的社會性來說,它包含“公”與“私”兩個不同領域,前者是公共權利的活動范圍,后者是指狹義的社會領域,包括各種盈利組織、第二部門及公民個體的活動范圍。盡管在理論上,社會歷史發展的趨勢是廢除公、私界限,逐步走向大同。然而,在每一個具體的歷史時期,同一社會內部的公與私關系可以有不同的表達形式,即在一定時期里,公共權力活動范圍遠大于社會力量的活動范圍,甚至取代后者;而在另一特定時期,社會力量可以很強大,能夠取代公共權力的管理(治理)作用。所以,公共性與社會性的相互關系,有其客觀的發展過程,取決于客觀環境而非主觀的意念。

再次,政府與社會的關系曾是困擾當前我國行政改革的核心問題之一,解決這一問題也可以從公共性與社會性的關系中獲得啟示。改革開放前,我國曾長期實行政社合一體制,根端的情形是公共權力無所不在,政府行為無所不包。改革開放后,我們經歷了從“大政府、小社會”到“小政府、大社會”的轉型,這一過程使得國家、政府活動范圍受到一定限制,社會力量獲得發展機會,并隨著改革進程不斷增長。在公共管理(行政)領域,表現為政府職能社會化、管理主體多元化及公民社會的成長壯大等。然而,盡管社會化是遏制公共權力或權威泛濫的有效途徑,卻不代表可以在現階段過分夸大社會化的作用,原因是從上面對公共性與社會性的分析中,我們已經明確了二者關系演變過程的客觀性。或許結論應當是:當前,我國公共管理(行政)改革與發展必須做到,在努力體現公共性的同時,積極走政府職能社會化的道路。