公共行政實現論文

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在我國，80年代中期恢復和重建行政學的時候，我們是在行政管理學的名義下來進行學科規劃和理論建構的。近些年來，由于公共行政概念的引入，關于公共性的概念以及其所指稱的內涵引起了人們的關注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實踐價值。因為,它關系到對行政的性質的認識和界定，如何認識和界定行政的性質又對政府目標的實現，政府行為的規范以及行政體制和程序的設計,都有著直接的指導意義。或者說公共性這個概念所標示的是最為基本的行政理念,是整個行政體系和行政行為模式建構出發點和原則。在行政發展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯系在一起的。只有對于公共行政來說才有公共性的問題。然而，在這個問題上的認識混亂，往往使我們在考察行政管理歷史的時候誤用公共行政的概念。從我國的情況來看，學術界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談論所謂奴隸社會的公共行政封建社會的公共行政。在這些社會歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應當作出否定的問答。同樣，人們對publicadministrationandpublicmanagement:也不加區分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會治理模式的公共性混淆了.如果我們在這些概念上經常出現誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統性和一致性的.說明我們關于現實的認識是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標上是不明確的或有著錯誤導向的可見，需要對“公共性”的概念進行討論。

一、公共性問題的由來

哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻的學者，它在《公共領域中的結構轉型》這部著作中對公共性的生成進行了耐心細致的考證根據哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報中去發現公共性的雛形至于人們對公共性問題的認識則更晚得多就“公共”(Public)這個詞語來看，在英國，大致是從17世紀中葉才開始使用雖然英國這個時候使用了。公共。這個詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個意義來使用這個詞語的，也就是說，它尚不具有現代語匯中“公共”一詞的內涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現代語匯中的。公共。一詞已經有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現代社會的一定程度上的相關性，應當說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀才開始出現這個詞當這個詞被移植到德語中的時候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當代中國有人使用“善治”這個詞來達到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀下半葉才被造出來。

哈貝馬斯的書是一部哲學著作，他的目的是從哲學的角度考察公共領域的生成及其轉型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對公共領域中公共性生成的考古學發掘在哲學的意義上，公共性只能是一種形態或屬性，即公共領域的屬性但是，對于一些具體的學科來說，公共性就需要在與某些實體性存在相對應的關系中來加以把握考慮到公共行政是公共領域的一個實體性的構成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關于公共性生成的歷史中來加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個概念是美國人的創造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創造出來的。起初，它所表明的是行政的’價值中立”和工具性。到了20世紀中期以后，“公共行政”這個概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應公眾要求、以一切特殊利益背后的社會普通利益為目標取向等內容。這樣一來，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務于階級或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個概念的出現已經有了100多年的歷史，但其內涵卻發生了變化，我們大致可以把20世紀60年代末和70年代初看作為公共行政的轉型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內容的也就是說，是經歷了這樣一個轉型過程，公共行政才進入了自覺建構公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內容和有著公共性的問題，但一直處在一個不自覺的狀態這也就是弗雷德里克森所說的:。簡而言之，第二代行為主義者與其先驅相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領域時回溯到14世紀一樣，對公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現，即回溯到根據啟蒙思想家的設計原則而建立起來的政府。有了國家，也就有了政府。在人類文明史的早期歷史階段中，國家與政府并沒有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會在國家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國家的概念或者，人們為了把國家和政府區別開來而把國家稱作為廣義的政府，而把實現了與國家分化的政府稱作為狹義的政府其實，國家與政府未分化狀態下的政府是近代社會出現以前普遍存在的政府形式，對于這種政府和國家的關系，我們己經沒有必要在今天的學術語境中來加以嚴格區分了，因為它已經失去了作為建構對象的學術探討價值但是，對于這種政府及其行政的性質進行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認識近代以來的政府及其行政的性質，也有益于我們需要致力于建構的走向未來的政府及其行政的性質。

根據馬克思階級分析的理論，國家、政府及其行政是在社會分化為不同階級而且階級斗爭日益激烈的歷史條件下出現的社會分化為不同的階級，意味著階級不l{益的出現，而不同階級的利益之間的沖突和矛盾，則是階級斗爭的總根源，為了把階級斗爭控制在一定的范圍內，就出現了國家、政府及其行政表面看來，國家、政府及其行政出于維護一個社會的秩序目的而控制階級斗爭，擁有了公共性的內容;實質上，這種類型的國家、政府及其行政是出于統治階級利益實現的目的事實上，在世界各國的歷史中，我們都可以看到，統治階級在其利益能夠得到實現的時候，會表現出維護社會秩序的主動性，而一旦其利益得不到有效的實現時，總會首先破壞秩序對于這一類型的國家和政府來說，它的行政目標完全是從屬于統治階級利益的實現的，行政就是階級的行政，是階級統治和階級壓迫的工具，根本不具有“公共”性質，也不存在所謂公共性的問題所以，我們把這種行政稱作為“統治行政”。對于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來加以指稱的。

近代社會，隨著資產階級革命和資產階級國家的出現，國家與政府開始分化政府對公共事務關注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方剛剛進入近代社會的時候，資產階級的首要日的是鞏固新生的政權，資產階級政府需要在兩個戰場上強化暴力職能，一方面，它需要防止舊勢力的復辟;另一方面，又需要應對新生的無產階級的挑戰所以，其重點就放在階級鎮壓和政治統治上，對社會事務的管理就相應地顯得薄弱和有限畢竟，資產階級的政府是在啟蒙思想家們的設計原則下來進行建構的，特別是國家的權力制衡原則決定了。這種政府包含著統治職能弱化和管理職能強化的可能性。到了近代社會發展的中期，隨著資產階級政權的穩固性加強，隨著經濟和科學技術的進步，政府逐漸開始了用社會管理職能取代政治統治職能的進程。雖然這個時候的政府行政還不能被看作為公共行政，但已經在一定程度上擁有了公共性。當然，由于“政黨分肥”等政治操作上的原因，阻礙了行政公共化的進程，但行政管理化的歷史趨勢必將要求結束“政黨分肥制”因而，在19世紀80年代前后，英美等國開始了政治與行政分化的歷程，最終出現了不同于“統治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，還只是工具性意義上的公共行政，這種行政具有公共性的特征，卻是形式上的公共性，而實質上的公共性，則是比較薄弱的。所以，公共行政進一步發展的前景，就必然是形式上的公共性與實質上的公共性相統一的。公共行政20世紀70年代以來的行政改革，在其深層動力上，可以看作是公共性的踩動也就是說，人類歷史到了這樣一個時刻，公共行政形式上的公共性已經不能適應社會治理的需求，人們也不再滿足了公共行政只在形式上擁有公共性。從全球范圍來看，行政改革在每一個國家都有著獨特的路徑選擇，彼得斯在《政府的未來治理模式》一書中就概括出了四種行政改革模式但是，在如何根據走向實質公共性的要求來建構公共行政方面，都遠遠沒有達到60年代的“新公共行政運動”在公共性問題上完成的理論自覺所以，我們可以斷言，各國行政改革下一步的目標必然會朝向更加逼近實質公共性的獲得，自覺地去圍繞著如何增強公共行政的公共性問題而進行制度設計和制度安排。如果一個國家不能走向這個目標的話，那么它的行政改革就必然是走了彎路甚至歧路。

二、公共行政公共性的價值

吳瓊恩認為，由于威爾遜提出了政治與行政二分的原則，對行政人員提出了堅持價值中立的要求，從而出現了一次行政典范變遷，實現了從傳統的行政管理到公共行政的歷史性轉換，公共行政開始強調“公共性”結果，行政不再以服務于階級統治和黨派政治為宗旨，而是像威爾遜所說的那樣，積極地考慮。首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面盡可能少的成本完成這些適當的工作。￡這就是行政的效率主義化或管理化，從而突出了行政的合理性和合法性問題。

出于合理性的目的，行政學的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政學的一個中心問題，若離開了效率，則行政學亦將無法成為一門單獨的學問了。然而，僅僅關注效率的合理性還是一種形式上的合理性，這種合理性只有實現了與合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不論是否向國家意志負責與否，只要是肩負公共目的責任的組織，皆是公共行政關注的對象然而是否存在有一種責任機制或者是否有能夠達成公共同意的方法，來決定這些組織的功效(fficacp)與合法性(Legitimacp)，這才是公共行政的公共性所隱含的意義。界合理性與合法性是公共行政的兩個必要向度，正是這兩個向度的統一，才賦予了公共行政以公共性的內涵，而且，在一定程度上，公共性的涵義應該超越管理的技術層面，更加關注公共行政的合法性問題。

關于合法性，《布萊克維爾政治學百科全書》是這樣解釋的:這一概念意指某個政權及政權的代表及其‘命令’在某個或某些方面是合法的它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是未自由有關規范所規范的，‘下屬’據以(或多或少)給予積極支持的社會認可(或認可的可能性)和‘適當性’討論的焦點在于兩個方面;第一是統治、政府或政權怎樣及能否—在某一社區或社會范圍內，以價值觀念或建立在價值觀念基礎上的規范所認可的方式—有效運行;第二是這種有效性的范圍、基礎和來源。根據這種解釋，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作為合法性的一項指標而存在的。然而，合法性又是在很好地回應社會的需求和滿足環境的需要中獲得的可見，對于公共行政來說，公共性、合理性與合法性是密切聯系在一起的，它們之間互為前提、基礎和手段，只有三個方面實現了統一，才能形成公共行政的整體所以，對公共行政公共性概念的認識，需要同時在合理性和合法性概念的探討中進行，如果離開了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，對于公共行政的公共性質也就無從把握。

但是，公共性并不是關于公共行政的解釋性概念，對這個概念的理解，還需要有著規范性的視角從社會治理的角度看，公共行政是在工業社會的歷史階段中為適應社會治理需要而產生的一種基本的社會治理途徑，工業社會的治理體系為它確定了總的目標，它從屬于這個目標，擔負起主要的社會治理責任在參與社會治理的過程中，公共行政的基本任務就是處理個人與集體、不同的社會團體、不同的利益階層等之間的關系，以求在多元的利益沖突中發現共同的基點。這個基點就是公共利益對公共利益的追求，又使公共行政獲得了公共性對于公共行政而言，公共利益是它的目標，公共性是它的實質，其他方面則都是手段，即作為工具體系的手段目標決定性質，性質則規范著手段所以，公共性的問題，對于公共行政的全部過程及其行為主體，都有著規范的意義在更廣泛的意義上，對公共行政的制度、體制和行為模式，都有著終極性的規范意義。公共行政既是實現公共性的行政也是公共的行政。如果追蹤溯源的話，就會發現，公共利益還只是一個抽象，它必須在兩個方面與人聯系在一起考慮，才會有著現實意義:其一，公共利益并不是無主體的利益，它雖然是存在于個人與集體、不同的社會集團、不同的利益階層之間的普通性的利益，是超越來任何個人、集體、社會集團、社會階層的，卻又是與人直接關聯在一起的如果不聯系到人來考慮公共利益，也會把行政目標導向誤區其二，公共利益需要通過人來加以實現，具體地說，就是通過行政人員來把公共行政的公共利益追求變為現實，行政人員的觀念、態度和行為，對公共利益的實現有著至關重要的影響正是由于這個原因，羅伯特•達爾認為:公共行政的大多數問題是圍繞著人來考慮的，因此，公共行政研究本質上是對處在具體環境中表現出某種行為，以及預計或預測會表現出某種行為的人研究艾進一步地說，在公共行政公共性的概念中，包含著“以人為本”的內涵，行政組織以及行政人員能否有著以人為本的觀念和行為意向，也決定著公共行政的公共性能否得到實現在此，作為公共行政性質的公共性就轉化成了行政組織和行政人員的行為目標，而以人為本則是通向這一目標的根本途徑，這一點也決定了行政學研究的學術方向，如果行政學的研究忽視了人而在組織結構、行政體制、行政程序上謀求公共行政運行的科學化技術化解決方案的話，肯定是一個錯誤的學術方向，而行政學研究現狀卻向我們展示:恰恰是這種錯誤的學術方向得到了鼓勵和倡導。

從人的角度來思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的題旨下引入了“以人為本”的向度，而且，這一向度的引入，從根本上解決了合理性和合法性有可能流了形式的問題，即賦予了合理性和合法性以實質性的內容。也由于“以人為本”向度的引入，公共性的概念變得更加具體和更加豐滿了，具有了更加明確的內涵落實在公共行政的職能上，則會實現從以政府運行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉變，從以行政效率為中心向以社會和公眾的根本利益的最大程度的實現為中心，從權力支配的行為模式向服務的行為模式的轉變。至于談到行政人員，他應當是一個見聞廣闊的、積極參與的公民;他有明顯的個人效能感;在同傳統的影響來源的關系中，他有高度的獨立性和自立性，特別是在他決定如何處理個人的事務時尤為如此;他樂意接受新經驗以及新的觀念，也就是說，他是相當開放的，在認識上是靈活的。井公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員，才能得以實現共性的問題，也不認為古代政府的行政具有實質性的表現公共性的方式。

近代社會，在三權分立和制衡學說以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度設計和制度安排，為政府表現公共性提供了一個可能性的框架。因為，根據“代議制”的原則，人民選舉議員，組成議會，議會的適當職能不是管理而是監督和控制政府:把政府的行為公開出米，迫使它對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和解釋;譴責那些該受責備的行為并且，如果政府人員濫用職權，或者履行責任的方式同公共典論相沖突，就將他們撤職，并任命新的繼承人此外，議會還有一項職能，即表達民眾的意見，并根據這種意見向政府行為提出要求這種政體。實際上對政府作出了這樣的要求:(l)公共行政應當成為公共利益的代言人，需要有著作為公共利益代言人的責任感，需要執行公眾意志和表達公眾意愿(2)公共行政應當具有普遍的代表性，從行政組織到行政人員，在政策和行為上應當公開，能夠在構成和行為動機上公平地反映社會的主要人口類別(3)公共行政應當具有充分的開放性，不僅對代議機構開放，而且應當對全體民眾開放，防止行政人員獨占與公務有關的信息，杜絕行政人員可能以機密或欺騙的手法損害民眾的利益(4)公共行政應當接受民眾的廣泛參與這四個方面，是近代政府表現公共行政的公共性的基本途徑，在威爾遜和韋伯理論基礎上建立起來的公共行政模式就是近代行政的典型形態在這種公共行政表現公共性的各種途徑中，“代表性“是又是最為重要的途徑，特別是在行政人員這里，如果能夠有著充分的代表性，也就意味著公共行政擁有了公共性。因為，這行政人員這個層面上看，如果行政人員缺乏代表性，比如說只有代表資產階級的行政人員，其所執行的政策與方案，可能會對工人階級帶有偏見這樣以來，公共行政的公共性就會顯得不足甚至喪失。

從本質上說，當代公共行政與近代以來的傳統公共行政相比，政體環境并沒有發生根本性的變化，因而，它在公共性的表現途徑方面，一方面，進一步強化傳統公共行政的表現途徑;另一方面，又在具體的表現方式上有所改進概括地說，當代公共行政在公共性問題上的表現有以下四個方面:

(1)從抽象的公共利益到公民的實際要求傳統公共行政，即在威爾遜的政治與行政二分原則和馬克斯•韋伯官僚制基礎上建立起來公共行政體系及其運行機制，都定位在強化政府維護公共利益和提供公共產品的能力上，因而，要求公務員不能結黨營私，必須確立官僚成員維護公共利益的誠實形象，并且致力于提供各種公共產品，諸如改善教育及衛生保健等方面工作，以求凸顯政府追求“效率”的天職，但是“公共利益”是一個抽象的概念，依此概念為前提而制定的各種計劃方案，一旦交由各機關來執行，就會造成政策變形的結果因為官僚成員無法感受到計劃方案與人民之間的密切關系，他們有可能會只重視自己的需要和前途而同顧民意所以，當代公共行政強調政府機關及其成員以實現公民的價值為行動的指導原則，致力于對公眾的具體需求作出回應，同時，重視公共資源的投入和執行政策的過程，以求能夠達致顧客所期望的結果。

(2)從片面而狹隘的效率觀到對公共服務品質的考慮。傳統公共行政是一種效率主導型的公共行政，它所持有的是片面而且狹隘的效率觀，在一定程度上是工業社會“投入一產出”相對應的“制造業”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在組織層級結構的合理性和系統運行的高效率方面來了，然而，卻造成了周期性的機構膨脹、職能交叉和權責混亂的局面結果，效率目標不能得到實現，而公共性也喪失了當代公共行政接受了這一教訓，甲慎地重新界定公共服務的品質和價值，強調依公民的需要來量體裁衣和對癥下藥。而且，當代公共行政特別強調可以具體評估和促進績效的公共服務行為，要求行政行為及其績效能夠接受評估，其基本標準就是公眾的滿意度當代公共行政還努力塑造開放公眾參與公共產品生產的流程，使公共產品的提供更具有回應力。

(3)從嚴密控制下的被動性到自覺遵守規范的主動性傳統公共行政把嚴密的控制作為效率的保證，其實，官僚制組織本身就是一個等級控制體系，把整個政府變成了一架嚴密的機器，把行政人員變成了行政執行的工具。事實上，嚴密的控制不僅未能實現高效率，反而會經常性地引發機關成員的消極抵抗，特別是從根本上抑制了行政人員任何提高服務品質的創造性思考能力，使行政人員失去了創新追求的被動的行政執行工具對于當代公共行政而言，遵守法規章程是不容置疑的，但需要通過工作流程不斷的改善來提高和強化服務品質。在這方面，當代公共行政為了鼓勵行政人員積極主動的創新意識而作出了許多新的探索，比如:在行政過程中，以闡明任務的意義來替代死守規章，在大的原則下闡明機關的規范，借以激勵機關成員創造性地開展活動;在人事管理中，把獎勵同工作中的積極表現聯系起來，以激勵那些原來只會照章行事的人員去勇于承擔責任和解決問題;在組織定位上，強調服務取向

(4)從強制履行職責到樹立行政倫理精神根據傳統官僚制的概念，所謂管理者，主要是指扮演所要求履行的職責的角色。這種一個命令一個動作的管理手段，只會造成機關充斥形式主義組織文化的現象當代公共行政要求，應讓公務人員具有主動性和責任感，認為公共行政的實質就是要通過樹立公務人員的責任感來激發其積極的工作態度，即讓行政人員感到自己負有責任在這個過程中，政府在服務取向和顧客導向的原則下，擴大行政人員的自由裁量權，給予行政人員更大的發揮個人積極性和主動性的空間至于自由裁量行為擴大所造成的偏差，則通過經常性的評估來加以控制。

通過上述考察，我們看到，公共行政的發展史就是一部探索改進公共性實現方式的歷史，甚至，公共行政這一社會治理途徑的發現，就是在追求公共性的引領下完成的公共性的問題有一個從潛在存在到顯性化和從不自覺到自覺的過程，隨著公共行政這一社會治理途徑的出現，公共性的問題也顯露了出來，這是人類社會治理文明化的具體體現近代社會的行政，特別是近100多年來的公共行政，在公共性的實現問題上作出了許多可貴的探索，這是人類社會治理文明的成果，我們需要加以吸收和借鑒但是，我們也需要看到，公共性是公共行政的根本性質，因而成了公共行政發展的永恒目標，公共行政發展過程中的每一個前進的步伐，都是朝著這個目標前行的步驟根據這一認識，可以說，公共行政自覺建構的每一項舉措，也都必須是有益于公共性實現的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的實現，而是出于某個(些)矛l{益集團的要求，那么，就不是有著正確方向的行政改革因此，對于公共行政來說，認識公共性問題，實現公共性自覺，是根源于把握公共行政的發展方向和推動人類社會治理文明進步的要求的。