政黨管理社區黨建研究

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摘要：本文首先論述了政黨管理的內含，接著以政黨管理為視角，分析了安徽城市社區黨建中存在的問題、原因并提出了相應的對策。文章認為自上而下的機械式、集權式量化管理、黨內民主不足的壓力型管理體制是導致社區黨建中存在黨組織“功能虛置”、“社區人”參與社區建設積極性不高、社區管理者素質不高等問題的主要原因。文章認為完善社區黨建，需要樹立有機式管理理念、構建自組織型社區管理體制、采用完善社區組織內外信息回報機制和社區內部建立完備的通信系統的管理方法和手段。 關鍵詞：政黨管理；城市社區黨建；壓力型管理體制；自組織型社區管理機制 從歷史來看，沒有中國共產黨就沒有新中國；從發展來看，沒有中國共產黨就不可能實現中國的社會主義現代化。在今天的中國社會，中國共產黨的領導地位和核心作用，從根本上講，是中國社會發展的內在的必然要求。所以，黨的領導、黨的建設是經濟建設和改革開放取得成功的根本保證，越是改革開放、發展經濟，越要加強黨的領導、抓好黨的建設。這一條任何時候都是絕對不能忽視、不能放松的，否則就會犯歷史性的錯誤。隨著計劃經濟被社會主義市場經濟所代替，政治與經濟關系、社會結構方式和生活方式的變化以及國家、社會與個人的權力關系變化，社會和個人日益脫出原先的政治控制和單位約束，而成為相對自主的主體。在這樣的形勢下，社區已逐漸成為黨組織社會，凝聚人民，發展自身，從而在社會主義市場經濟條件下構筑深厚的社會基礎和政治基礎的重要舞臺。可以說，在今天的中國社會，社區黨建是中國社會深刻變化和發展對黨建提出的最為深刻的政治要求，不僅是關系到黨的領導基礎和執政能力的重大政治問題，而且是關系到整個國家社會主義現代化建設大局的重大政治問題。加強黨的建設，加強和諧社會建設，維護社會穩定，基礎在基層、社區是載體。本文以政黨管理為視角，運用管理學、公共管理學理論分析安徽城市社區黨建中存在的問題及其原因，探索現在作為和平建設時期的管理型執政黨——中國共產黨如何深化城市社區管理體制改革，完善基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制問題。 一、文獻研究分析 經過八十多年的積累，中國的黨建理論已經發展成為一門專門而系統的學科，有其獨特的概念、理論、體系。從操作層面看，執政黨的建設也有其特定的話語和工作方式。近幾年興起的社區黨建研究基本上沿襲了這一傳統。這幾年，從上到下、從理論研究者到實際工作者都為加強社區黨的建設付出了艱苦的努力。然而從實際效果來看，社區黨的建設某種程度上還依舊存在著這樣或那樣的缺憾。實踐中的問題折射出了理論上的問題，迫使我們反思：除了環境因素外，社區黨建理論本身是否不能滿足實際的需求？我們的理論供給和現實需求之間是否存在比較大的缺口？理論工作者和實際工作者之間是否存在一條鴻溝？ 檢討現有的社區黨建研究，我們不難發現和概括出三個比較突出的不足之處。其一，現有的社區黨建理論總體上帶有明顯的計劃經濟和革命戰爭年代的烙印。黨組織的設置、黨內關系和運行規程等大多還是為了適應前執政時期的軍事斗爭、甚至秘密斗爭的需要，適應中央統制型經濟模式和集中配置資源的需要。比如，在黨內關系上，為了軍事斗爭和資源整合的需要，長期以來我們比較強調黨員和下級組織的義務，而對他們的權利重視不夠、實現得也不夠，怎樣建立黨內權利和義務平衡的關系現在則需要給予足夠的重視。其二，社區黨建研究多停留于原則性論述，操作性、科學性、技術性相對較弱。這種情況在相當程度上可能與黨建方面的許多論著習慣于和擅長于詮釋黨的文件和領導人講話有關。黨的文件和領導人講話是一定時期關于黨建的系統總結和指導性政策策略，其地位和功能毋庸置疑，但黨的文件和領導人講話畢竟又和理論研究不同，前者往往是高屋建瓴，而理論研究則需要落實到實證和細微之處，通過不斷的知識和方法的積累，豐富和發展已有的理論。其三，也是最突出的是將社區黨的建設泛政治化。包括社區黨建在內的黨的建設是一個政治問題，特別是對中國而言更是如此，但黨的建設又不僅僅是個政治問題，不能單純地從政治上論證黨建的必要性、緊迫性，從政治考慮的角度推出各種舉措，黨的建設還是一個管理問題，需要從管理上提出完善黨的建設措施。 全面推進黨的建設新的偉大工程，必須立足新形勢，采取新思路，以改革創新的精神建設黨，從而實現執政黨的執政理念、執政方式和執政效力的創新與提升。我們認為可以在政治視角以外引入管理視角，把執政黨視為一個組織，運用管理學、公共管理學的概念、原理和方法來分析執政黨面臨的問題、這些問題出現的原因及變革途徑。從管理學、公共管理學思考新世紀執政黨建設問題，或許會為理論和實踐兩個層面的創新提供新的動力和路徑選擇。筆者檢索文獻發現，從組織管理角度思考執政黨建設的研究文獻極少，能夠找到的論文僅三篇。一篇是才立琴的《從組織理論看新時期中國共產黨面臨的挑戰》（載《中共福建省委黨校學報》2002年第9期），另一篇是高民政、姜崇輝的《“大國治理”與“大黨治理”》（載《探索與爭鳴》2004年第1期）。第三篇是曾峻的《拓展執政黨建設的管理主義路徑》（載《探索與爭鳴》2004年第6期）。才文從組織生存與發展的角度分析了執政黨保持生機與活力的條件，高文則主要從組織規模與組織效力關系的角度提出了大國如何有效治理的命題。曾文提出了從現代管理學、組織學角度思考新世紀執政黨建設問題，希望形成黨的建設的管理主義派別。另外陳登才、何孝瑛和馮秋婷主編的《黨務管理學》，馮成略著的《紅色管理——向中國共產黨學管理》中對中國共產黨的管理問題有一定的論述。前書更多的是用政治學、黨建學的觀點來表述黨務管理問題，后書則是用現代管理學的思想來總結中國共產黨的黨建經驗，以便讓其他的組織向其學習。從我們所收集的文獻看，以管理視角研究社區黨建問題還沒有發現。 二、政黨管理的內涵 大多數人當聽到“管理”一詞時，仍然認為是在說“企業管理”。當前形式的管理確實首先出現于大規模的企業組織里。不過，我們早就明白，所有的現代組織都需要管理。其實，我們早就知道，非企業組織，無論是非營利性的非政府組織還是政府機構，甚至更需要管理。這些組織之所以最需要管理，正是因為它們不像企業那樣受“營利”的約束。這種不只局限于企業的管理在美國率先得到承認，而且現已為每一個發達國家所接受。中國共產黨是一個非企業的非營利性現代組織，因此中國共產黨也更需要管理。 由于管理概念本身具有多義性，它不僅有廣義和狹義的區分，而且還因時代、社會制度和專業的不同，產生不同的解釋和理解。泰羅認為管理是“確切知道要別人去干什么，并注意他們用最好最經濟的方法去干”；法約爾認為管理是所有的人類組織（不論是家庭、企業或政府）都有的一種活動，這種活動由五項要素組成：計劃、組織、指揮、協調和控制。管理就是實行計劃、組織、指揮、協調和控制；孔茨認為管理就是設計和保持一種良好環境，使人在群體里高效率地完成既定目標；彼得.德魯克認為歸根到底，管理是一種實踐，其本質不在于“知”而在于“行”，其驗證不在于邏輯，而在于成果；其唯一權威就是成就。我國管理學者周三多認為管理是社會組織中為了實現預期的目標，以人為中心的協調活動。張玉利認為管理是調動人的積極性以便正確地作正確的事情的一門學問。中外管理學者從不同的背景、視角給管理下了各自的定義，都有一定的道理。借鑒中外學者們對管理定義，我們認為政黨管理是指以調動人的積極性為中心，為了有效地實現公共利益而采取諸種手段、工具來整合、協調各方面的力量和各種資源，以便科學合法的提高政黨組織效能的學問。由此，中國共產黨管理是指中國共產黨以調動人的積極性為中心，為了實現中國特色社會主義、實現共產主義、實現讓每一個人都能全面自由的發展而科學合法的運用管理理論、管理制度、管理工具來整合、協調各方面的力量和各種資源，提高其組織效能的學問。鑒于中國共產黨在中國的歷史和現實地位，中國語境下的政黨管理特指中國共產黨管理。 公共管理是指那些不以營利為目的，旨在追求有效增進與公平分配社會公共利益的調控活動。可見，政黨管理和政府管理（行政管理）一樣屬于公共管理的范疇。政黨管理這一定義主要包括了政黨管理的主體、中心、使命、方法等幾個方面。1.主體。在中國目前的政治格局下，政黨管理的主體是指中國共產黨。2．中心。管理的本質就是“管”人。團結一切可以團結的對象，調動一切可以調動的人，激發人的積極性是中國共產黨管理的中心。3．使命。中國共產黨是中國唯一的執政黨、領導黨，其管理的使命是實現中國特色社會主義、實現共產主義、實現讓每一個人都能全面自由的發展。4．方法。為了實現中國共產黨的歷史使命，其方法就是運用管理理論、管理制度、管理工具來整合、協調各方面的力量和各種資源，提高黨組織的效能。 三、政黨管理視角下安徽城市社區黨建中存在的問題 筆者利用暑期共對皖北、皖南、皖中的19個社區進行了調研。調研主要采用訪談的方式，與131個居民、172個社區普通黨員、55個社區黨員干部、48個社區非黨員干部、21個街道黨員干部、15個市區黨的組織部門干部進行了面對面的交流。這些被訪者都是我隨機選擇的，調研揭示了社區黨建中存在著不少問題。以政黨管理為視角我們把安徽城市社區黨建中存在的問題歸結為以下幾個方面。 （一）安徽省城市社區黨組織“管理功能虛置”導致其凝聚力、戰斗力、號召力缺失。 復旦大學學者桑玉成、鮑國政把指基層黨組織沒有真正發揮應有功能的現象稱為“空轉”。以政黨管理的視角，我們把社區黨組織沒有真正發揮應有功能的現象稱為“功能虛置”。城市社區黨組織“功能虛置”一方面表現在社區黨組織具有完善的組織結構和完備的人員構成，但是其就象一部放在陳列室被人觀賞的老式機器，根本不轉動。這種“不轉”的具體表現：組織生活不正常，組織機構形同虛設，無所事事，工作被動。城市社區黨組織“功能虛置”另一方面表現在社區黨組織“不務正業”，也就是群眾說的“不干正事”的社區黨組織。在很多情況下，這類社區黨組織完全充當了行政機構的角色，替代了行政機構的功能，結果是“種了別人的田，誤了自己的事”。這種所謂“不干正事”的社區黨組織的空轉現象主要表現為：組織生活“儀式化”，務“虛”不務實，工作虎頭蛇尾，喜歡“創新”，提口號，宣傳造勢，轟轟烈烈，工作錯位，抓小丟大。在安徽社區調研時，筆者發現這里社區黨組織的“功能虛置”非常嚴重，80%以上的被訪社區黨員對基層黨組織的工作有意見，這樣的社區黨組織其凝聚力和號召力自然受到影響,由此導致48%左右的被訪居民對社區的服務工作不滿意，11％左右的被訪居民對社區服務工作非常不滿意。 （二）安徽省城市社區黨組織沒有充分調動“人”的積極性這一組織管理的中心導致“社區人”參與社區管理的積極性較低。 勞動人事制度改革，促進了計劃經濟體制下的“單位人”向市場經濟體制下的“社會人”的轉變。這種情況下，大批的破產企業黨員或下崗職工黨員流向了社區，大量的離退休黨員生活在社區，許多畢業學生和復員軍人黨員的組織關系轉入社區，相當數量的外來務工經商黨員活動于社區。這部分黨員是我們開展社區黨建工作的重要力量，是社區政黨管理必須首先調動的力量。在安徽社區調研時，90%以上的被訪社區普通黨員認為上級黨組織應該切實認識到社區黨員是社區建設，完善社區服務的主力軍。80%以上的被訪社區黨員認為，如果社區黨組織管理機制合理，黨員的權利得到真正保障，黨組織的活動更多的貼近現實，他們有能力也愿意為社區服務而工作。由于目前基層黨組織片面強調黨員的義務和責任，要求他們多多奉獻而不能切實保障他們的權利和利益，他們為社區服務而工作的積極性較低，調查顯示19％左右的被訪社區黨員至少有3年沒有參加黨的組織活動，也不繳納黨費，52％左右的社區被訪黨員很少參加黨的組織活動，只有29％的黨員積極參加組織活動。 另外，從筆者對安徽社區社會組織的調查來看，約92％的社區社會組織負責人認為目前的管理體制阻礙了他們的正常發展，他們現在缺乏為社區服務的環境和條件，社區社會組織的發展承口號化狀況。63％的被訪居民從未參與社區公共事務，22%左右的被訪居民偶爾參加，這說明社區居民參與社區公共事務承淡漠化狀況。可見，由于沒有充分調動“人”的積極性這一組織管理的中心，安徽省城市社區黨組織存在“社區人”參與社區管理的積極性較低的問題。 （三）安徽省城市社區黨組織擁有的管理活動資金資源比較缺乏導致許多工作無法開展。 社區黨組織作為領導核心,承擔著組織協調社區各方面工作的任務。一方面社區黨建工作設施和開展社區黨建組織活動、黨員培訓教育等,必須投入資金；另一方面開展各種為民服務活動、支持社區社會組織活動等也需要資金。目前，社區的建設資金和黨建活動經費主要來源于市、區財政和區管黨費下撥、街道黨工委專項列支經費以及社區內駐地單位籌措資金等渠道，資金數額相對較小，且不固定，加之大部分社區自身無穩定經濟來源和財政收入，經濟基礎薄弱，經費來源渠道單一，自身不具備造血功能，使得社區硬件設施發展緩慢。受社區場所簡陋、資金不足等客觀因素影響，許多工作難以推進。被訪的所有社區黨組織負責人都表示社區管理工作存在的最大問題就是資金缺乏，他們認為社區黨建點多面廣要求高,但有限的活動經費與日益擴大的支出不成比例,使社區黨建現有人、財、物難以承載。78％左右的被訪社區由于財力、物力不足導致社區黨建工作開展緩慢，改善社區管理，完善社區服務，化解社會矛盾，保持社會穩定等方面的活動開展的也不好。 （四）安徽城市社區黨組織組織設計與現實不適應導致黨的執政基礎有受到侵蝕的可能性。 目前的街道、社區黨組織都是完全按照行政建制設置起來的，是縱向的、垂直的，街道黨的建設工作機關化、行政化，很少與轄區單位黨組織發生聯系。新形勢下，城市社區出現的大量新的社會團體和經濟組織，一方面其中的大多數未建立黨組織，另一方面又容易成為其他各種政治力量爭奪群眾的重要陣地。由于黨的社區組織設計適應不了新的變化，黨的執政基礎有受到侵蝕的可能，喪失群眾、喪失陣地的危險。從我們的實地調查來看，73％左右被訪社區仍然零星存在練習者活動的現象，63％的被訪居民從未參與社區公共事務，71％左右的社區被訪黨員很少參加黨的組織活動，這些現象表明安徽城市社區黨組織管理體制與現實不適應導致黨的執政基礎有受到侵蝕的可能性。 另外，在安徽社區管理中還存在黨的基層組織對社區管理實行包辦，長官意志色彩較濃,抑制了社區內自我管理、自我協調機制的發育和成長的問題。社區信息化建設滯后，社區內參與利益誘導機制缺乏，社區黨組織沒有給予其服務對象，作為信息提供者的居民提供的有利于社區建設和社區服務完善的要求、建議和批評作出有效回應和回報，忽視居民獲取信息所付出的額外勞動，致使居民參與社區建設動力不足的問題。 四、政黨管理視角下安徽城市社區黨建中存在的問題原因分析 筆者認為上述分析的安徽城市社區黨建中存在問題表面上看是由于黨政權力部門對社區投入資源不足，社區居民黨員年齡老化，社區有相當一些黨務工作者知識水平不高、工作觀念陳舊、作風浮躁、政治意識不強、心理素質不過硬，社區黨組織班子整體管理素質難以適應當前社區黨建工作需要的原因。但從深層次上看，基于政黨管理的視角，我們認為社區黨建中存在上述問題主要是中國共產黨在管理理念上實際上受到了牛頓力學籠罩下機械式管理范式的嚴重影響，奉行壓力型管理體制以及相應管理方法造成的。 壓力型體制指的是一級政治組織為了實現經濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。該體制是受牛頓力學籠罩下機械式管理范式的嚴重影響，在現代化壓力下、以黨委集權、黨政合一的方式，利用黨政垂直權力、以責任制為網絡并以政治經濟獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的政策決策和執行模式。這種體制奉行的管理方式是自上而下的機械式、集權式量化管理；主要采用的管理方法是讓地方黨政權力部門獲得“下管一級”的獨立人事任免權和“崗位目標責任制”的廣泛推行。由此，這種體制造成了上級黨政官員對下級黨政官員、上級黨政權力部門對于下級的約束和要求，只在自上而下的權力體系中封閉運行，黨政權力部門的服務對象——廣大人民成為旁觀者，缺乏社會參與性；造成了在依靠行政層級傳輸帶的過渡中，量化指標逐漸被嚴重歪曲，以至于下級很難完成，運行的結果是下級官員主要在乎上級官員的臉色，而忽視人民的要求，下級為考核而工作，大量工作與社會發展的實質進程無關；造成了黨內民主相關規定和制度并沒有得到很好的遵守，一些非制度化的做法逐漸演變成現實中更通行、更有力量的“法外制度”，黨內民主的發展就受到了很大的制約，黨內民主嚴重不足。在中國的特殊國情下，黨內民主不足就決定了人民民主的相對滯后。由此，社區黨建中存在的基層黨組織“功能虛置”、“社區人”參與社區建設積極性不高、社區管理者素質不高等問題便具有了必然性。 五、政黨管理視角下完善社區黨建的幾點建議 基于政黨管理的視角，為了完善社區黨建，讓每一個社區居民都能全面自由的發展，促進社區和諧就需要中國共產黨以調動人的積極性為中心，采用一些切實可行的管理理念、管理體制、管理方法，協調各方面的力量和各種資源，提高其組織管理效能。 （一）管理理念上，要從傳統的受牛頓力學影響的機械式范式向受貝塔朗菲系統論、申農信息論、自組織理論影響的有機式范式轉變。換言之，中國共產黨需要不拘泥于“命令與控制”式的思維，改革“重物輕人”的物本管理文化，切實轉變威權政治主導下片面以發展經濟為主的國家發展戰略，深入貫徹、落實科學發展觀，大力促進社會和諧建設。 （二）管理體制上，要深化改革壓力型管理體制，把自上而下的機械式、集權式量化管理與自下而上的自治管理結合起來，在管理控制和自我組織之間保持一種適宜的平衡。為此，不但要在中上層黨政權力部門加快公共管理體制改革，建設創新性、學習性、服務型政黨和政府，還要在城市基層進行社區自組織型管理取向的改革，把壓力型社區管理機制轉變為自組織型社區管理機制。 （三）管理手段和方法上，我們建議采取以下措施。 1．不斷完善社區組織內外信息回報機制 社區組織內外信息回報機制是指社區組織外部提供的資源與社區對外輸出的資源相符并能夠維持其正常運作的機制。不斷完善社區組織內外信息回報機制需要具備下列條件。第一，社區外相關資源擁有組織（主要是指黨政權力部門）有效提供社區組織需要的物資資源、精神資源以及政治資源。第二，社區內各方面信息的充分采集和有效利用。第三，社區的各種意見或建議的規范處理。 2．社區組織內部建立完備的通信系統 信息是一種主導性的媒介資源；信息可以用來消除“不定性”。沒有信息，其它任何資源都無從發揮作用。而有了它，才使整個組織的資源運作起來，使組織成為一個活的機體。任何程度和種類的無序都與信息傳輸障礙有關。因此，要使社區組織能夠有序地運作，克服社區管理中存在的問題，就要為社區組織構建一套完備的通信系統。社區組織完備通信系統的構建需要具備下列條件。第一，發展社區黨內民主和居民民主，保障黨員和居民享有更多更切實的民主權利，維護黨員和居民信息傳輸動力。只有黨員和居民擁有足夠的信息傳輸動力，才能充分調動每一個黨員和居民的積極性、創造性，讓社區組織的每一項決策最大限度地反映全體成員的智慧，而不只是少數人的智慧，使社區組織的各個子系統都能預知、感知來自各個方向的危險的存在，并及時將感受到的信息進行傳輸、處理和作出反應，而不能一切都由黨政領導人去感知和安排。第二，社區組織的各個子系統按需設置并按其各自功能有機互動。社區組織需要設置的領導子系統是指社區黨員大會、社區支部（黨總支、黨委）委員會，決策子系統是指社區成員代表大會、社區協商議事會，執行子系統是指社區居委會，監督子系統是指社區監督委員會，自愿互助子系統是各種社區社會組織，這些不同的子系統需要按其各自功能運作、共同相互配合完成社區組織的特定功能和實現社區組織目標。第三，制定體現自由無礙原則的社區組織制度。按照吳彤的說法就是，“自組織的英雄以規律、規則和法律影響民眾，而被組織中的英雄則要成為他組織者，他以直接干預民眾的社會生活為使命”。第四，配備必要的信息傳輸手段，大力加強社區信息化建設。通過社區信息化建設，運用各種信息技術和手段，在社區范圍內為各級黨政部門、居民、企業以及各種社區組織搭建網絡平臺，建立溝通服務渠道，從而使社會管理更加有效，社區服務更加優良，社區居民更加滿意，居民生活質量不斷提升。 參考文獻： 1．林尚立．社區黨建的政治內涵及其面臨的任務[J]．上海黨史與黨建,2001(3) 2．[美]德魯克．個人的管理[M]．上海：上海財經大學出版社2006年版 3．[美]F.泰勒．科學管理原理[M]．北京：團結出版社，1999年版 4．[法]法約爾．工業管理和一般管理[M]．北京：團結出版社，1999年版 5．[美]哈羅德.孔茨、海因茨.韋里克[M]．管理學．北京：經濟科學出版社1998版 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