公共管理論文：試析加入WTO對我國公共政策執(zhí)行的影響

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[摘要]加入wto對于完善公共政策的執(zhí)行既存在著挑戰(zhàn)又提供了難得的機遇，主要表現(xiàn)在：WTO原則與公共政策執(zhí)行原則的契合；加入WTO促使公共政策執(zhí)行過程進一步趨于透明化、法制化；公共政策執(zhí)行中的經(jīng)濟方式的作用突顯；公共政策執(zhí)行主體范圍擴大并且更注重加強與政策適用主體的協(xié)調(diào)與溝通；加入WTO為改善公共政策的執(zhí)行提供了契機。

[關(guān)鍵詞]WTO；公共政策執(zhí)行；影響；契機

中國加入WTO，政府面臨的挑戰(zhàn)是全方位的，政府的行為方式、公共決策等都要接受WTO法律體系框架的約束、檢驗與評價。因此，政府必須以WTO的原則和規(guī)則為指導(dǎo)，盡快調(diào)整自身的行為方式。

一、加入WTO對公共政策的執(zhí)行提出挑戰(zhàn)

（一）加入WTO要求公共政策執(zhí)行的原則與之相契合

入世要求公共政策執(zhí)行應(yīng)與WTO主要原則相契合。（1）應(yīng)與非歧視原則及公正性原則相契合。非歧視原則是WTO原則體系中一項最基本的原則，它的精義在于：要求締約雙方在實施某種優(yōu)惠和限制措施時，不要對締約對方實施歧視待遇。非歧視原則實際上包含著最惠國待遇原則、國民待遇原則、關(guān)稅減讓原則等具體原則，它的基本精神在這些具體原則中得到體現(xiàn)。這些規(guī)定，就是要求達到貿(mào)易公正、公平等宗旨，消除國內(nèi)外歧視性的政策。而公共政策的成功有效的實施也離不開執(zhí)行過程中的公正性原則。它首先表現(xiàn)為執(zhí)法守法，也就是說政策執(zhí)行必須依法定職權(quán)進行，遵守法定程序，并自覺接受法律、法規(guī)和政策的約束。在政策執(zhí)行過程中，要維護政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、原則性和穩(wěn)定性。其次，政策執(zhí)行必須堅守公平正義的原則，這意味著，在政策面前所有的政策接受者都是平等的，政策執(zhí)行者不能根據(jù)一己好惡和情感親疏而區(qū)別對待；政策決策者、執(zhí)行者和接受者都是平等的，在政策面前既應(yīng)同等受益，也應(yīng)履行同等義務(wù)，而不允許以權(quán)謀私和逍遙法外。（2）應(yīng)與透明性原則相契合。公開、透明度原則在WTO中具有重要的地位和作用，它是WTO價值模式的具體化和法律化。透明度原則在WTO中是一項最能匯集和體現(xiàn)有形正義的原則。透明度原則要求成員方正式實施的有關(guān)進出口貿(mào)易政策、法令及條例，以及成員方政府或政府機構(gòu)與另一成員方政府或成員機構(gòu)簽訂的影響國際貿(mào)易政策的現(xiàn)行規(guī)定，都必須公布。簡言之，透明度原則要求各成員方應(yīng)公正、合理、統(tǒng)一地實施有關(guān)貿(mào)易法律、規(guī)則以及司法習(xí)慣做法，防止成員方之間進行不公平的貿(mào)易，從而造成歧視性的存在。公共政策執(zhí)行中的公開性原則與該原則有著契合之處。

（二）加入WTO促使公共政策執(zhí)行過程進一步趨于透明化、法制化

入世要求公共政策的執(zhí)行由隱蔽、神秘走向開放、透明。透明和可預(yù)見原則要求成員國盡可能地明確和公開各自的貿(mào)易政策、法規(guī)、措施和程序等，同時要將已承諾的內(nèi)容作為自己的約束性義務(wù)，不經(jīng)緊急情況和履行特別通知不能變動，以保障各成員之間貿(mào)易活動的可預(yù)見性。WTO的透明度原則的實施是通過一系列明確的協(xié)定、條款來保證的，也就是說，WTO的透明度原則對所有成員方政府具有剛性的法律約束。WTO的透明度原則雖然主要是規(guī)范國際貿(mào)易領(lǐng)域的，但其原則精神對政府行為的影響是全面的、深刻的。我國在行政民主化浪潮的推動下，我國政府采取了不少行政公開、增強政府信息透明度的舉措，如政務(wù)公開、決策公示、干部任前公示等。然而，這些做法目前只停留在政策的層面，尚未制度化、法制化，在實際操作中，人為的影響因素很大。在很多情況下，政府信息的公開與否往往取決于政府官員的主觀意志，具有很大的隨意性和偶然性，帶有濃厚的人治色彩。政府官員封鎖、截留、吞食政府信息，漠視、剝奪公民的知情權(quán)，以及利用手中掌握的信息資源“尋租”等情形并不少見。然而，隨著開放程度的提高，人民群眾的公民意識和民主意識進一步增強，加入WTO后更進一步要求提高公共決策過程的透明度，要求公共決策徹底實現(xiàn)由形式的公開向內(nèi)容的公開、由結(jié)果公開向過程公開、由靜態(tài)的公開向動態(tài)的公開轉(zhuǎn)變，從而保障公民的知情權(quán)，政府不僅要為本國公民實現(xiàn)知情權(quán)提供保障，而且要遵循WTO的透明度原則，充分滿足各成員方政府或政府機構(gòu)、企業(yè)以及公民合理的知情要求。同時，進一步拓寬參與渠道，豐富參與方式，引導(dǎo)人民群眾有序地進行政策參與，以緩和社會矛盾，保持社會穩(wěn)定。

（三）加入WTO更強調(diào)公共政策執(zhí)行方式中經(jīng)濟方式的作用

政策執(zhí)行的方式是執(zhí)行政策必須的政策資源、工具、措施、方法，是政策執(zhí)行的途徑和中介條件。其主要包括：（1）行政方式，它是政策執(zhí)行的最基本的方法。一般而言，它約束力強，具有一定的權(quán)威性和強制性，準(zhǔn)確性高，發(fā)揮作用快。但是行政手段也有其不足之處：運用行政手段容易僅從行政角度考慮問題，忽視其他政策規(guī)律和各方面利益，容易產(chǎn)生“一刀切”、“瞎指揮”，在某種程度上容易影響到下級組織的積極性。（2）法律方式，它既是政策執(zhí)行的特殊形式和補充，又是對政策執(zhí)行的一種監(jiān)督，它有嚴(yán)格的強制性、相對高的穩(wěn)定性和普遍的約束性等特點。（3）思想誘導(dǎo)工作，指運用宣傳、輿論、說服、談心、協(xié)商、對話等方式作政策對象的思想工作保證政策執(zhí)行，它有對象上的多元性、方式上的協(xié)調(diào)性、作用上的宏觀控制性等特點。[1]

政策執(zhí)行中的經(jīng)濟手段，是指運用一系列與價值相關(guān)的經(jīng)濟利益范疇，作為經(jīng)濟杠桿來組織調(diào)節(jié)和影響社會經(jīng)濟活動，促進政策的實施。入世要求公共政策的決策者和執(zhí)行者更多地樹立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的思想觀念，WTO以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，要求政府行為必須以實現(xiàn)市場經(jīng)濟體制為目標(biāo)，在政策的具體執(zhí)行過程當(dāng)中更多地發(fā)揮經(jīng)濟方式的作用。經(jīng)濟方式中主要有財政手段和貨幣金融手段，財政手段又包括預(yù)算、稅收、公債、政府投資、政府購買、財政補貼等政策工具，貨幣金融手段則包括利率、匯率、存款準(zhǔn)備率、再貼現(xiàn)率、公開市場操作和信貸規(guī)模控制等政策工具，此外還有價格管制、工資管制等。經(jīng)濟方式的特點，首先表現(xiàn)為利益性，以物質(zhì)利益調(diào)動人們參與政策執(zhí)行的積極性；其次表現(xiàn)為調(diào)節(jié)性，通過利益獎懲促進積極的政策執(zhí)行，改進執(zhí)行過程中的失誤；最后表現(xiàn)為間接性，政策執(zhí)行本身是一種政治行為，而不是經(jīng)濟行為，經(jīng)濟手段只對政策執(zhí)行起間接調(diào)控的作用。經(jīng)濟手段的核心在于貫徹物質(zhì)利益原則，在政策實施中運用經(jīng)濟手段來調(diào)整各方面的經(jīng)濟利益關(guān)系，有利于調(diào)動人們執(zhí)行政策的積極性和主動性，從而增強政策的效力。近幾年我國的政策實踐表明，在政策實施中只有按客觀經(jīng)濟規(guī)律辦事，運用經(jīng)濟手段來協(xié)調(diào)各方面的經(jīng)濟利益，激勵社會各方面從自身的利益和國家的意志、社會的整體利益上尋求一致，才能最經(jīng)濟有效地實施政策，促進政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、加入WTO對政策執(zhí)行主體的影響

（一）加入WTO使公共政策執(zhí)行主體的范圍擴大

就任何一項政策而言，在其執(zhí)行過程中，會有許多占據(jù)不同權(quán)威地位的人皆參與其中。公共政策執(zhí)行者，指參與政策執(zhí)行的組織和人員，是政策執(zhí)行主體。傳統(tǒng)的觀點認為，政策執(zhí)行者就是行政管理部門。現(xiàn)代的政策執(zhí)行發(fā)生了很大變化，參與政策執(zhí)行的組織和人員大大增加了，主要包括：（1）行政管理部門，它是公共政策執(zhí)行的首要和主要的組織機構(gòu)；（2）立法機關(guān)，它首先以自己的立法權(quán)力制約行政管理機關(guān)的政策執(zhí)行，在我國，人民代表大會作為立法機關(guān)參與了政策執(zhí)行，其主要表現(xiàn)是人民代表視察、檢查、監(jiān)督政府部門的政策執(zhí)行；（3）法院，在政策執(zhí)行方面首先表現(xiàn)在法院判案之后，執(zhí)行判決的司法行政行為方面，這與政府執(zhí)行政策是相同的，其次，法院還直接參與政策實施，比如外國人申請入境、處理民事糾紛等，更為重要的是，法院影響行政管理是通過它對法令、行政規(guī)則和命令的解釋，以及對提交給自己的行政決定的審查等；（4）政黨，在現(xiàn)代政策執(zhí)行中扮演重要的角色，政黨起著重要作用；（5）民意代表，他們通常需要處理數(shù)量極多的“個案”，處理與民眾有關(guān)的各種問題；最后還包括民間團體

入世后，中國在很多領(lǐng)域需要與國際接軌，否則在合作與交流中會存在諸多不便，這時還需要獨立于政府之外的第三部門、中介組織等來接替以往政府的某些職能。國外通常是通過商會、協(xié)會進行行業(yè)管理，甚至有國際性的行業(yè)聯(lián)合會來制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范行業(yè)行為，并通過商會、協(xié)會來維護成員的利益。入世后，以政府的形式同國外的商會或協(xié)會打交道，顯然并不方便，需要有相應(yīng)的組織形式和國際接軌，即成立中國相應(yīng)的商會或協(xié)會，這有助于國內(nèi)行業(yè)的專業(yè)化、規(guī)范化、國際化，同時也有助于保護國內(nèi)企業(yè)的整體利益、國家和社會的公共利益。

（二）加入WTO后政策執(zhí)行主體注重加強與適用主體的協(xié)調(diào)與溝通

加入WTO要求政府強化公共政策執(zhí)行的服務(wù)職能，樹立服務(wù)意識，注重企業(yè)和市場的需要，創(chuàng)造良好的環(huán)境，更好地服務(wù)于企業(yè)，服務(wù)于市場，樹立起現(xiàn)代化的民主決策觀念。明智的政策執(zhí)行者會根據(jù)情勢的變化隨時調(diào)整執(zhí)行的方略，這就使政策執(zhí)行具有了一定的動態(tài)性。政策執(zhí)行的過程是執(zhí)行主體與政策適用主體之間就目標(biāo)或手段作相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否取決于政策執(zhí)行者與政策適用者之間的行為調(diào)適的程度，其中溝通與協(xié)調(diào)是必不可少的有效方式。加入WTO后，在有關(guān)政策的許多環(huán)節(jié)上執(zhí)行者要更多地向公眾解釋說明，溝通與協(xié)調(diào)是必不可少的途徑和手段。溝通是達到思想上的統(tǒng)一，協(xié)調(diào)則是取得行動上的一致，溝通是協(xié)調(diào)的前提，協(xié)調(diào)是溝通的目的和結(jié)果。適用主體不可能自發(fā)地接受政策，執(zhí)行者不僅要通過溝通渠道將政策指令傳遞給適用主體，而且更重要的是執(zhí)行者通過溝通渠道向政策適用主體說明政策所具有的意義與制定政策的理論依據(jù)及時代背景，還有推行政策所要達到的目的，讓他們理解和掌握政策，從而積極主動地接受和執(zhí)行政策。同時，適用主體也可以通過一定的途徑把他們的意見或者建議及時地反饋給執(zhí)行者，以便進一步完善和改進政策，從而使政策的執(zhí)行有效而且暢通。

三、加入WTO為改善公共政策執(zhí)行提供契機

公共政策執(zhí)行是一個系統(tǒng)的、完整的體系，是指承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機構(gòu)與人員所形成的組織體系、公共政策的執(zhí)行活動以及規(guī)范其過程的各種制度的總稱，要改善公共政策的執(zhí)行，就必須從系統(tǒng)的角度來加以思考。

（一）加入WTO有利于公共政策執(zhí)行主體的優(yōu)化

執(zhí)行主體的因素直接影響到公共政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行者缺乏必要的知識和能力，對某項政策理解不透，把握不準(zhǔn)其精神實質(zhì)，就會導(dǎo)致政策在傳達、宣傳、執(zhí)行中的失真、失當(dāng)、失誤。入世對政策執(zhí)行主體本身提出了更高的要求，從另一層面而言也促使了執(zhí)行主體素質(zhì)和水平的優(yōu)化。一方面，要求公共政策執(zhí)行者精通并能靈活地運用WTO各項游戲規(guī)則，具備豐富的包括外語、經(jīng)濟學(xué)等在內(nèi)的專業(yè)知識，為政策執(zhí)行的科學(xué)性提供強有力的知識保障。同時，WTO具有嚴(yán)格的法律體系，我們加入WTO，就必須嚴(yán)格按WTO的規(guī)則辦事，這就要求公共政策執(zhí)行者必須掌握并精通比以前多得多的國際法律知識，熟悉世界貿(mào)易組織的宗旨、原則、規(guī)則、程序和實際運作，以避免由于決策與規(guī)則之間發(fā)生抵觸而造成的不必要的摩擦、糾紛和損失。另一方面，也促使政策執(zhí)行者提高自身的預(yù)見能力和創(chuàng)新能力。WTO法律體系具有開放性和發(fā)展性的特點，只有準(zhǔn)確預(yù)見并把握規(guī)則的變化，才能盡快縮短與新規(guī)則的適應(yīng)時間，從而贏得寶貴的發(fā)展時機。

（二）有利于完善政策執(zhí)行的方法和程序

加入WTO后，要求政策執(zhí)行主體必須掌握現(xiàn)代化的公共決策的理論、方法和工具，進一步借鑒國外先進的公共政策執(zhí)行的方法和技術(shù)，減少政策執(zhí)行的失誤，實現(xiàn)政策方案的效益化。完善執(zhí)行的程序就是使程序科學(xué)化、法制化、階段化和公開化。公開化，是指程序要有透明度，打破傳統(tǒng)的公共政策神秘感，讓群眾和新聞媒體對執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制環(huán)節(jié)都有所了解，接受群眾和輿論的監(jiān)督，提高社會對執(zhí)行的認識和配合程度。這既有利于公共政策執(zhí)行目標(biāo)的實現(xiàn)，又能促使公共政策的民主化進程。

（三）有利于執(zhí)行當(dāng)中信息的溝通

加入WTO后，政策執(zhí)行中擁有的信息量越發(fā)巨大，信息內(nèi)容也處于迅速的變化、更新之中，信息的溝通對公共政策的執(zhí)行有著重要影響：信息下行順暢，才能政令通行，上傳下達，政策執(zhí)行才能順利進行；信息上行順暢，才能使信息反饋及時、準(zhǔn)確，有利于細化決策和追蹤決策的順利開展，有利于對政策執(zhí)行進行有效的控制；信息平行順暢，才有利于各政策執(zhí)行部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，才有利于信息來源的多樣化，擴大信息的廣度，增加其全面性。[2]入世后可以更多地吸收和借鑒國外先進的信息處理技術(shù)來為加強信息的更好溝通服務(wù)。

參考文獻

[1]周樹志。公共政策學(xué)———一種政策系統(tǒng)分析新范式[M].西北大學(xué)出版社，2000.247。

[2]嚴(yán)榮，萬懿。公共政策執(zhí)行的系統(tǒng)分析[J].地方政府管理，2001，9。