公共管理論文：現代城市治理模式的奠基石

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公共管理論文

【內容提要】中國現代城市治理模式正在進行新的構建。其中日益發(fā)展的社區(qū)公民自治--包括村民自治和城市居民自治則是現代治理模式的奠基石。當然這塊奠基石仍處于打造之中，而轉換政府職能、完善公民自治制度則是打造這塊基石的鐵錘和鏨子。

【關鍵詞】社會轉型；治理模式；政府職能；居民自治

【作者簡介】周鴻陵，男，北京新民教育研究中心主任；王時浩，男，民政部基層政權和社區(qū)建設司城市工作處副處長

【中圖分類號】D6；D62【文獻標示碼】A【文章編號】1001-5574（2002）04-0082-04

自《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發(fā)〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》（中辦發(fā)［2000］23號）下發(fā)后，社區(qū)建設在中國方興未艾，社區(qū)建設的理論研究也開始引起許多專家學者的關注。在這樣的背景下，如果能從中國社會轉型、中國治理模式轉換的角度來討論社區(qū)建設，或許能開辟更多的研究和實踐空間。

一、中國社會轉型與社區(qū)建設的理論和實踐

近代以來幾乎所有的重大社會事件都和中國社會轉型有重大關聯，從一定意義上說，社會事件是中國社會轉型的必然反應。對任何社會現象的研究，不從中國社會轉型這個角度分析，都無法找到滿意的解答。至于如何理解社會轉型，不同時期不同學者有不同的理解。近年來將社會轉型定義為社會整體形態(tài)從傳統社會向現代社會轉變的過程，即"社會"現代化的過程，是眾多學者比較一致的看法。在這里社會整體形態(tài)包括社會結構、社會運行機制以及價值觀念等方面的轉換。

傳統社會和現代社會的差異，也有不同的學者從不同的角度給予了不同的解釋。如有人指出：傳統社會是農業(yè)社會，現代社會是工業(yè)-信息社會；傳統社會是封閉型社會，現代社會是開放型社會；傳統社會是匱乏型社會，現代社會是發(fā)達型社會等等。近年來一些學者從社會主體開始研究，認為傳統社會中的人處于臣民狀態(tài)，現代社會的人處于公民狀態(tài)。因此他們稱傳統社會為臣民社會，現代社會為公民社會。在臣民社會狀態(tài)下，政治是整個社會的核心，經濟和社會只是政治附屬；在公民社會狀態(tài)下，公民的經濟和社會自由得到保證，政府權力來自于公民的同意，經濟發(fā)展來自于公民通過市場進行推動，社會不再是政府的附屬而是公民自我管理自我組織的載體，整個社會處良性互動狀態(tài)。以此為基本結論，中國社會轉型的實質就是從臣民社會向公民社會轉變。

值得注意的是，中國社會轉型在1978年開始改革開放以來，其速度不斷加快，中國社會形態(tài)已深刻地改變了。1978年以前，經濟領域和社會領域則處于政治領域的嚴格控制之下，幾乎沒什么自主性。政治領域壟斷了整個社會的權力，整個社會高度政治化。這在期間達到了登峰造極的程度。在社會領域也不例外，政治控制直指家庭生活和個人的內心世界。"中國有7億人，只允許有一個思想"是當時的最真切的寫照。

1978年之后，這種狀態(tài)開始解構，社會的各個領域開始逐步明晰化。在政治領域，公民當家作主得到一定的體現，公民對政府的決策開始發(fā)揮作用，"權力來自于人民"逐步落到了實處。政府無限膨脹的權力開始受到限制，政府開始對公民的各項權利包括個人隱私進行保護，政府逐步在把屬于社會的事務交給社會，公民自治在農村和城市都得到了進一步發(fā)展，非政府非營利機構開始出現。政府對市場和資源配置干預在逐漸弱化，政府的主要職能是為社會提供公共物品。在經濟領域內市場主體以營利為目標，其主要職能是為社會提供私人物品。在社會領域內個人、家庭、非政府非營利組織是主體，其社會功能是提供非壟斷公共物品[1]（P31、P35）。

中國社會轉型還沒有完全完成，但其趨勢是在加快。最近中國社科院社會學家陸學藝也指出，在21世紀頭20年內中國將完成社會轉型。因此，在今天討論中國，社會轉型的背景更具有現實性。二、社區(qū)居民自治：中國社會轉型的產物

具有現代意義的城市社區(qū)建設是在90年代初期隨著中國社會轉型加速開始萌生的。為推動這一進程，民政部曾于1999年開始在全國選擇了26個國家級實驗區(qū)進行探索。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)了民政部關于推進城市社區(qū)建設的文件后，社區(qū)建設開始在全國展開。社區(qū)建設在最初并沒有固定的模式，曾產生行政主導社區(qū)建設的模式。隨著社區(qū)建設的快速發(fā)展，人們越來越認識到以沈陽、武漢為代表的居民自治主導的社區(qū)建設模式，更符合現代社會發(fā)展趨勢。

中共十五屆五中全會在關于"十五"計劃建議中指出："擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情"，"加強社區(qū)民主建設"。這是中央對社區(qū)居民自治建設的肯定。改革開放前實行高度集中的計劃經濟，國家對企業(yè)事業(yè)單位直接管理，城市社會由一個個企業(yè)事業(yè)單位構成。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著社會。在這種情形下，主流城市社會成員大都屬于單位人。在當時所謂的居民委員會，其管理的對象只是少數缺乏就業(yè)能力的"社會閑雜人員"，城市社會主流成員仍然在"單位"管理之下。經濟改革之后，國家對企事業(yè)的壟斷式管理被打破，市場化導向的改革促使政企、政事、政社分開，傳統的單位制開始解體。與此相適應，社會成員由依附于單位的"單位人"變成自由式的"市場人"和"社會人"，城市社區(qū)有了屬于社區(qū)的主體[2]。

改革開放不但為城市社區(qū)居民自治準備了人力資源，而且提供了自治的內容。隨著市場化改革向縱深發(fā)展，政府和企事業(yè)所承擔的社會功能從政府和企事業(yè)單位剝離出來交給了社會。社區(qū)內的公共事物逐步增加，社區(qū)成員包括駐社區(qū)單位需要社區(qū)為其提供多種多樣的服務、良好的治安環(huán)境、公共衛(wèi)生設施、文化娛樂設施。這些準公共事物經費來源，雖然在目前大部分仍由政府提供，維護管理只能由社區(qū)組織來實施。這些就構成了社區(qū)建設的主要內容。

同時在社會轉型的過程中，公民獨立意識開始提高，公民積極參與社區(qū)建設，公民在社區(qū)建設中權力意識在迅速提高。社區(qū)管理成員的產生方式由過去街道辦事處的委任，改為由社區(qū)成員選舉。社區(qū)管理機構開始進行自主管理。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在轉發(fā)《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》的通知中明確指出"擴大民主、居民自治"是城市社區(qū)建設的基本原則。文件指出，"在社區(qū)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，逐步實現社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督"。沈陽、武漢、福州等城市根據中央精神結合實際情況，明確認定了社區(qū)居委會的一定的權利。如杭州市下城區(qū)天水街道辦事處確定社區(qū)居委會有8項自治權利，即民主選舉權、財務自主權、財產自主權、事務初審權、重大事項民主決策權、依法協管權、不合理攤派拒絕權、民主監(jiān)督權[3]。

三、尋找新的治理模式

社會轉型，不能只"轉"不"型"，"轉"意味著對舊社會形態(tài)的破除和改革，"型"意味著對新社會形態(tài)的重新整合。100多年來中國一直處于"轉"多于"型"的過程中。首先在19世紀遭遇到來自西方的沖擊，進入20世紀后，中國經歷了一場從革命到改革的大變革[4]（P245、P249），先后以三次農村包圍城市的方式完整了國家整合，形成了市場格局，開始了民主化進程[5]。但我們必須清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是為確定新的秩序開辟道路。在90年代后期，隨著"改革"社會效應減弱，人們對穩(wěn)定對秩序的渴望成為社會的主要訴求。

在社會轉型進入整合社會形態(tài)階段時，最重要的是重視治理模式的重塑。這是鞏固改革成果穩(wěn)定社會的需要。畢竟治理更具有穩(wěn)定性、中性、程序性，一位知名學者指出治理"更注重方式，而相對缺少意識形態(tài)上的關懷和爭論"[6]（P55、P56）。拋開意識形態(tài)方面的激情澎湃，回歸現實生活中的保守單調，為中國人民尋找一個可預期、可長治久安、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境是時代賦予我們的重要任務。

治理模式由社會形式決定[7]，但社會形態(tài)并不自動產生治理模式，而是需要人們主動地把握時機進行構建。治理模式是在一個時期根據一定的國家與社會的關系來形成的。它包括治理的主體和治理的方式兩個重要方面。在傳統社會形態(tài)下，由于國家對社會進行全面控制，其治理主體呈單一性、排他性、不可選擇性，其治理方式呈單向性。整個治理模式表現為百分之百的剛性，整個社會依賴統治者的暴力統治和對權力資源的壟斷來支撐，整個社會只能在"?quot;和"亂"之中循環(huán)。在現代社會形態(tài)下，國家和社會處于明確的分工合作的狀態(tài)，形成合作共治的局面。政府的產生源于公民的同意，政府的公共決策反映的是公民意志，社會和國家良性互動，政府和社會共同為公民提供公共物品或準公共物品，其治理模式具有多元性、雙向性。

社區(qū)建設中形成的沈陽模式，即以社區(qū)居民自治為主導的模式是現代新的治理模式的典范。沈陽模式的特點是建立以居住地居民的認同感和歸屬感為紐帶，以提高居民生活質量、綜合素質和文明程度為目的，以社區(qū)成員的自我管理、自我服務為手段，有黨和政府領導、社會各方參與的區(qū)域文明小社會，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求發(fā)展的社會化自治管理的運行機制[8]。這些特點基本體現了現代社會形態(tài)下的新型治理模式。社區(qū)居民自治的意義是多重的，但無論如何我們沒有理由忽視其在探索新型治理模式中的積極作用。社區(qū)是社會層次中最小的完整單元，是整個社會運行基礎。從這個意義上講社區(qū)居民自治就是中國治理模式的奠基石。然而我們必須看到，畢竟中國社會仍處于轉型之中，中國現代治理模式的成熟仍有賴于政府和社會的積極努力。其中政府轉換職能，將社會事務真正交給社區(qū)辦理，完善社區(qū)自治制度，才能形成政府和社會共同參與的治理結構。參考文獻

[1]康曉光：《權利的轉移-轉型時期中國權力格局的變化》，浙江人民出版社1999年版。

[2]徐勇：《論城市社區(qū)建設中的社區(qū)居民自治》，2000年，未刊稿。

[3]呂濟民：《有了社區(qū)自主權，當家就能做了主》，《社區(qū)》2001年12月。

[4]王海光：《從革命到改革》，法律出版社2000年版。

[5]周鴻陵：《第三次農村包圍城市》，《1999年度農村基層民主政治建設資料匯編》。

[6]智賢：《GOVERNANCE：現代"治道"新概念》，《市場邏輯與國家觀念》，三聯書

店1995年版。

[7]徐勇：《論治理轉型與競爭一合作主義》，2000年，未刊稿。

[8]劉小康：《政府與社會互動：沈陽社區(qū)自治模式探微》，《中國國家行政學院學報》，

2000年第5期。