公共政策城市新區(qū)綜合管廊規(guī)劃體系

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摘要：“綜合管廊”是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線(xiàn)”。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，大力推進(jìn)各地“綜合管廊”建設(shè)。本文以城市新區(qū)作為載體研究對(duì)象，試圖從公共政策等多個(gè)視角來(lái)理順城市新區(qū)綜合管廊的規(guī)劃、建設(shè)、管理體系，為綜合管廊規(guī)劃管理的全過(guò)程（規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施）提出了應(yīng)對(duì)思路和初步建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；城市新區(qū)；綜合管廊；規(guī)劃管理

1引言

“綜合管廊”是最近幾年城市建設(shè)的熱門(mén)詞匯之一，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線(xiàn)”。本文所指的入廊管線(xiàn)，包括電力、通信、廣播電視、供水、再生水、排水、熱力、燃?xì)狻⒄彰骱凸惨曨l監(jiān)控以及其它可以納入管廊的管線(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)城市規(guī)劃對(duì)于地下管廊的建設(shè)越來(lái)越重視，目前我國(guó)城市綜合管廊建設(shè)很火熱，但也頻現(xiàn)城市道路經(jīng)常被各利益攸關(guān)方“開(kāi)膛破肚”的現(xiàn)象。老城區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、棚戶(hù)區(qū)改造、地下空間開(kāi)發(fā)等要求，統(tǒng)籌規(guī)劃、逐步推進(jìn)管廊建設(shè)。本文選取就相對(duì)容易落實(shí)實(shí)施的城市新區(qū)作為研究載體進(jìn)行探討，試圖從公共政策等多個(gè)視角來(lái)理順城市新區(qū)綜合管廊的規(guī)劃體系，為綜合管廊規(guī)劃管理的全過(guò)程（規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃監(jiān)督）提供一種思路。

2綜合管廊規(guī)劃的空間特征及政策制約

2.1城市規(guī)劃與市政管線(xiàn)規(guī)劃的關(guān)系

各層級(jí)的城市規(guī)劃，在空間分布特征上看，屬于“面-塊規(guī)劃”，主要確定某一片區(qū)的用地和建筑布局；而市政工程規(guī)劃則是各系統(tǒng)的“點(diǎn)-網(wǎng)規(guī)劃”，工程廠(chǎng)站（源）布點(diǎn)和管網(wǎng)延伸的布局。從空間維度上看，城市規(guī)劃側(cè)重地上部分，更多關(guān)注城市二維平面空間；而市政工程規(guī)劃規(guī)劃則要考慮各系統(tǒng)在地上地下兩個(gè)層面的布局關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)三維立體空間。

2.2綜合管廊規(guī)劃與市政管線(xiàn)規(guī)劃的關(guān)系

綜合管廊規(guī)劃是市政工程規(guī)劃各系統(tǒng)（或部分系統(tǒng)）的管線(xiàn)部分的集成，是占據(jù)一定寬度和高度的通道網(wǎng)絡(luò)，不是單純的“面-塊”或“點(diǎn)-網(wǎng)”。綜合管廊布局主要有沿道路布局、沿綠線(xiàn)布局、獨(dú)立用地布局（類(lèi)似電力高壓走廊和長(zhǎng)距離輸水輸氣管線(xiàn)等）。從空間維度來(lái)看，綜合管廊主要涉及地下、地上兩個(gè)層次，同時(shí)更需考慮綜合管廊外部、內(nèi)部的協(xié)調(diào)關(guān)系。綜合管廊的構(gòu)造空間較大，需高度重視外部與其他地下構(gòu)筑物（如人防設(shè)施、地鐵、地下通道等）的空間維度關(guān)系和相互安全防護(hù)需求。

2.3綜合管廊目前存在的主要問(wèn)題及政策制約

1、安全問(wèn)題及空間問(wèn)題。根據(jù)相關(guān)調(diào)查及新聞案例發(fā)現(xiàn)，地下管網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中安全事故頻發(fā)，且由于城市地下管線(xiàn)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、建設(shè)和管理，在地下管線(xiàn)建設(shè)中各自為政，路面反復(fù)開(kāi)挖現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，即常常出現(xiàn)“馬路拉鏈”現(xiàn)象，使居民生活和出行受到了多方面影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年由路面開(kāi)挖造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為2000億元。城市地下空間更是有無(wú)序使用，資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，使地下空間也日趨緊張；

2、規(guī)劃時(shí)序不統(tǒng)一問(wèn)題。相關(guān)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃已完成布局，綜合管廊規(guī)劃在后，綜合管廊建設(shè)與其他地下設(shè)施矛盾難以協(xié)調(diào)；

3、綜合管廊規(guī)劃管理（包括規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃監(jiān)督）缺乏政策依據(jù)，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有些寫(xiě)得比較寬泛和寬松，無(wú)量化指標(biāo)以支撐，設(shè)計(jì)無(wú)法把握，導(dǎo)致規(guī)劃管控不足。

4、綜合管廊建設(shè)及監(jiān)管政策及分責(zé)不明確。從規(guī)劃到建設(shè)，有規(guī)劃、國(guó)土、交通、市政、人防等多個(gè)職能部門(mén)共同參與，運(yùn)營(yíng)為橫向不兼容管理模式，導(dǎo)致各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理分離，不同階段采用的規(guī)范不統(tǒng)一，運(yùn)營(yíng)單位不能參與建設(shè)和監(jiān)管驗(yàn)收，很難控制工程質(zhì)量，后期運(yùn)營(yíng)難度加大。

3城市新區(qū)綜合管廊規(guī)劃研究

3.1協(xié)調(diào)地下空間相關(guān)規(guī)劃

城市新區(qū)編制綜合管廊規(guī)劃時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮所有涉及到城市地下空間設(shè)施的規(guī)劃，如人防設(shè)施、地下軌道交通設(shè)施等，應(yīng)優(yōu)先考慮管廊所在道路或綠地范圍內(nèi)的地下空間設(shè)施，協(xié)調(diào)橫向和豎向空間布置。綜合管廊（不管是干線(xiàn)管廊還是支線(xiàn)管廊）作為市政管線(xiàn)的承載空間的特點(diǎn)決定了管廊斷面尺寸相較于其他地下設(shè)施要小得多，且一般位于淺層地下空間【城市地下空間資源按豎向開(kāi)發(fā)利用的深度進(jìn)行分層，一般可分為表層（0～-3米）、淺層（-3～-15米）、中層（-15～-40米）和深層（-40米以下）】，在規(guī)劃實(shí)施中可以與其他地下設(shè)施充分協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施布局的最優(yōu)化。

3.2劃定各層級(jí)規(guī)劃中綜合管廊規(guī)劃的工作內(nèi)容

城市新區(qū)在發(fā)展中會(huì)涉及到編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。按照目前的城市規(guī)劃編制方法，市政工程規(guī)劃的“體系”是嵌套在各層級(jí)的城市規(guī)劃之中的。綜合管廊在控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層面的規(guī)劃內(nèi)容和深度界定如下：

1、控規(guī)層面：根據(jù)規(guī)劃片區(qū)用地性質(zhì)及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度→較精確核算各地塊水電氣熱等負(fù)荷（或用量）以及轉(zhuǎn)輸負(fù)荷（或用量）→確定管廊納入管線(xiàn)種類(lèi)及管徑→校核總規(guī)確定綜合管廊走向是否合理（控規(guī)可以對(duì)不合理的進(jìn)行修正）→根據(jù)道路線(xiàn)型、斷面、豎向標(biāo)高等確定綜合管廊的斷面形式和尺寸，管廊三維控制定位等；

2、修規(guī)層面：城市規(guī)劃的修規(guī)層面一般針對(duì)具體的地塊單元，有明確的開(kāi)發(fā)主體，而城市綜合管廊位于市政道路或綠地下，具有公共屬性。因此這一層級(jí)的修建性詳細(xì)規(guī)劃其實(shí)和初步設(shè)計(jì)方案深度相同，甚至可以和道路的設(shè)計(jì)方案同步進(jìn)行，一體化設(shè)計(jì)。根據(jù)控規(guī)確定某條道路下的綜合管廊相關(guān)參數(shù)→進(jìn)一步細(xì)化管廊內(nèi)管線(xiàn)排列方式、管材、附屬設(shè)施、維護(hù)要求和投資估算等。總之，應(yīng)從規(guī)劃編制的技術(shù)依據(jù)入手，對(duì)涉及各層級(jí)綜合管廊規(guī)劃的內(nèi)容和深度進(jìn)行修改調(diào)整，使不同層級(jí)規(guī)劃在內(nèi)容深度上更好地融合，更好地發(fā)揮作用。更要對(duì)綜合管廊各工程系統(tǒng)規(guī)劃涉及到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范認(rèn)真梳理，及時(shí)修訂經(jīng)實(shí)踐證明不準(zhǔn)確不適用的內(nèi)容。

3.3綜合管廊規(guī)劃管理與實(shí)施

3.3.1規(guī)劃管控依據(jù)

《綜合管廊規(guī)劃》作為城市規(guī)劃的組成部分，除頂層的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》依據(jù)外，同時(shí)需要遵各相關(guān)行業(yè)的國(guó)家法律和部門(mén)規(guī)章，如人民防空、地下軌道交通、電力、燃?xì)獾认嚓P(guān)法律法規(guī)。《綜合管廊規(guī)劃》既需要制訂技術(shù)性解決方案，又需要提出制度性變革策略，因此綜合管廊規(guī)劃是整合地下管線(xiàn)規(guī)劃的“多規(guī)合一”的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，將規(guī)劃的核心內(nèi)容納入城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，通過(guò)信息化管理和建設(shè)程序與制度的調(diào)整促進(jìn)各類(lèi)管線(xiàn)的建設(shè)與綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的銜接。尤其城市新區(qū)相對(duì)獨(dú)立的空間單元，應(yīng)積極研究落實(shí)各相關(guān)法律法規(guī)，形成新區(qū)綜合管廊建設(shè)的管理規(guī)定，突出依法管理的依據(jù)充分。

3.3.2規(guī)劃管控手段

從管控手段上看，綜合管廊地上部分的設(shè)施（如控制中心等）和有單獨(dú)用地需求的地下部分適用于“一書(shū)兩證”制度，但絕大多數(shù)依附于城市道路的地下綜合管廊則不適用“一書(shū)兩證”制度。

1、綜合管廊地上部分設(shè)施或有單獨(dú)用地需求的地下管廊管控手段

類(lèi)比其他建設(shè)用地的規(guī)劃管理模式，管理流程具體如下：綜合管廊地上部分設(shè)施或有單獨(dú)用地需求的地下管廊納入總規(guī)（或控規(guī)）中黃線(xiàn)控制范圍→根據(jù)總規(guī)（或控規(guī)）核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)→根據(jù)控規(guī)提出規(guī)劃條件或“規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)”，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證→根據(jù)修規(guī)或管廊設(shè)計(jì)方案，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。以往的土地使用權(quán)政策往往忽視地下空間的規(guī)劃許可，各地可在城市新區(qū)先行先試，形成配套的地下產(chǎn)權(quán)政策，引導(dǎo)綜合管廊“一書(shū)兩證”的規(guī)范和高效辦理。

2、城市新區(qū)依附于城市道路的地下綜合管廊則管控手段

本文探討的城市新區(qū)的綜合管廊規(guī)劃明確管廊與道路同步建設(shè)，不考慮管廊獨(dú)自建設(shè)的情況，管理流程具體如下：根據(jù)總規(guī)（或控規(guī)）核發(fā)選址意見(jiàn)書(shū)（與所在道路的選址意見(jiàn)書(shū)一并核發(fā)）→根據(jù)控規(guī)提出規(guī)劃條件或“規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)”（納入道路的規(guī)劃條件），核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證（與所在道路的建設(shè)用地規(guī)劃許可證一并核發(fā)）→根據(jù)修規(guī)或管廊設(shè)計(jì)方案（可納入道路的設(shè)計(jì)方案中），核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證（與所在道路的建設(shè)工程規(guī)劃許可證一并核發(fā)，也可單獨(dú)核發(fā)）。城市新區(qū)綜合管廊工程與所在道路一同申請(qǐng)規(guī)劃許可，與城市道路同步建設(shè)。在道路和地下綜合管廊完工后，其使用權(quán)和管理權(quán)同時(shí)移交市政或者建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。地下管線(xiàn)的經(jīng)營(yíng)單位可以向地下綜合管廊的管理單位(市政或者建設(shè)管理機(jī)構(gòu))申請(qǐng)使用權(quán)，而不需要再進(jìn)行建設(shè)及相應(yīng)的“一書(shū)兩證”申請(qǐng)。

3.3.3規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)關(guān)注

城市新區(qū)的綜合管廊從規(guī)劃實(shí)施角度看，市政工程系統(tǒng)往往超前于城市建設(shè)，即所謂“基礎(chǔ)設(shè)施先行”。在規(guī)劃時(shí)限和實(shí)施時(shí)序方面，應(yīng)更多的考慮城市道路的規(guī)劃實(shí)施時(shí)序和各市政系統(tǒng)站廠(chǎng)布局和主干管線(xiàn)走向。城市綜合管廊的規(guī)劃管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜的過(guò)程，還應(yīng)結(jié)合城市新區(qū)的智慧城市建設(shè)，構(gòu)建地下空間信息共享平臺(tái)，建立長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制。由規(guī)劃和市政主管機(jī)構(gòu)牽頭，聯(lián)合各相關(guān)機(jī)構(gòu)，共同建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的綜合管廊地下管線(xiàn)建設(shè)信息共享機(jī)制，并與國(guó)土部門(mén)的地籍、地勘、測(cè)繪等系統(tǒng)以及公安、人防、交通等部門(mén)的信息系統(tǒng)建立銜接機(jī)制，從而為規(guī)劃管理提供便利。

4、結(jié)語(yǔ)

在各地綜合管廊建設(shè)成為熱點(diǎn)的背景下，與綜合管廊規(guī)劃相適應(yīng)的政策體系尚不完善。本文以城市新區(qū)作為試點(diǎn)，對(duì)于綜合管廊規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，淺顯的提出了規(guī)劃政策應(yīng)對(duì)思路和初步建議，期望能在新區(qū)的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)要逐漸擴(kuò)大范圍，適應(yīng)更復(fù)雜的情況。

參考文獻(xiàn)

[1]張曉軍等.城市地下管線(xiàn)規(guī)劃管理機(jī)制優(yōu)化探討.《城市規(guī)劃》.2015.04期

[2]鄶麗艷.公共政策視角下的綜合管廊規(guī)劃問(wèn)題及政策應(yīng)對(duì).《規(guī)劃師》.2017.04期

作者:李肖亮 單位:江蘇省城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院