試議公共政策中的利益

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一、公共政策的邏輯起點:公共利益

(一)公共利益的內(nèi)涵傳統(tǒng)上有三種探索公共利益問題的方法。一種是把它與自然法規(guī)、正義、正當(dāng)理由這一類價值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范聯(lián)在一起。一種是把它與個人或者集團、階級、多數(shù)的特殊利益聯(lián)在一起。第三種是把它與個人之間或者集團之間競爭過程的結(jié)果聯(lián)在一起。公共利益就是公共機構(gòu)的利益。在登哈特《新公共服務(wù)》中，他認為公共利益是基于一種共同利益相互對話的結(jié)果，而不是個人利益的聚集。雖然不能給公共利益下一個重要的定義，但是筆者覺得公共利益應(yīng)當(dāng)包含幾個特征。一，公共利益首先必須具有公共性。公共利益在其范圍上囊括社會中的大部分，包含社會成員利益的一致性要求。二，公共利益的非贏利性;公共利益的初衷就是為了社會成員的福利。第三，公共利益不應(yīng)以剝奪個人利益為前提。公共利益的超越個體性，既不是個人利益的簡單相加，也不能具體代表某一個體的利益，因此又是超越于個體的利益。

(二)公共政策邏輯起點要求1．公共政策主體與公共利益一致性按照登哈特在《新公共服務(wù)》的觀點來看，公務(wù)員是具有公民精神和公民美德的優(yōu)秀公民，它是從公民中脫影而出，并且有致于公共事務(wù)的公民。桑德爾指出，公民會超載自身利益去關(guān)注更大的公共利益，進而會采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，這種視野要求公民了解事務(wù)、有歸屬感、關(guān)心整體并且與命運危若累卵的社區(qū)達一個道德契約。政治學(xué)提出的委托－目標(biāo)之間經(jīng)常達不到一致。公共利益的主體，即委托人，公共政策主體是人。在《國家的藝術(shù)》這本指出，公共管理中最普遍的失敗或崩潰就是由于管理者或生產(chǎn)者將他們的個人利益放在第一位，而把委托人和顧客的利益放在其次，甚至拋到腦后。因此有相當(dāng)多的文獻在考察同一個問題，即被視為委托人的立法部門或一般公眾，如何去控制他們的“人”－行政和官僚機構(gòu)。2．公共利益應(yīng)該成為公共政策的目的和標(biāo)準(zhǔn)。公共利益成為就評估具體公共政策的一個道德標(biāo)準(zhǔn)和政治秩序應(yīng)該追求的一個目標(biāo)。在公共政策制定過程必須與公共利益緊密結(jié)合起來，這也是公共政策者執(zhí)行過程中必須要把握的主線，并且公共政策進行評估之時也需要與公共利益所以達到目標(biāo)進行對比。在《新公共服務(wù)》這本書中，卡西尼利寫道，公共利益是可以據(jù)以評價政治行為的一個品行標(biāo)準(zhǔn)。換言之，為了公共利益所能夠采取的行動值得贊同，因它們符合這個品行標(biāo)準(zhǔn)。它認為，公共利益作為一個道德概念所具有的功能不同于分析模式的功能。3．公共政策制定機制的合宜性公共政策手段和工具是否得當(dāng)，對公共管理的合理與合法性至關(guān)重要。目的與手段的一致，是公共政策要達到的境界。目的不能為手段與工具的作解釋，目標(biāo)合理合法不能成為手段與工具的非合理與非合法性的修辭。筆者在這里提到合宜性主要是指政策主體在制定過程中選擇的工具合理合法性。

(三)公共政策產(chǎn)物與公共利益的體現(xiàn):公共物品與公共服務(wù)前面我們界定了公共利益的內(nèi)涵時候，我們已經(jīng)指出了一個界定的思路即用公共物品的外在描述。也就是說，公共利益最終會體現(xiàn)在公共物品和公共服務(wù)上。公共物品與服務(wù)是與民眾利益最直接的接觸點，也是民眾對政策滿足度評價指標(biāo)。公共政策最終的產(chǎn)物是公共物品與公共服務(wù)．研究公共產(chǎn)品的權(quán)威奧斯特羅姆教授認為，解決公共物品和服務(wù)的方法有三種。一種是通過政府模式。當(dāng)前的政策方案主要有利維坦和私有化，但在操作過程中都將其中一種作為唯一方案，政策效果是值得深究的。由于公地的悲劇使得資源配置和環(huán)境問題得不到合理解決，一種具有較大強制性權(quán)力的政府的存在就是合理的。第二種是一些政策分析者主張在資源共有的地方強制實行私有財產(chǎn)權(quán)制度。對公共資源進行私有化管制對公共資源的合理配置和使用是必要的。但是存在這樣一個問題，某些公共資源的私有產(chǎn)權(quán)很難明確。奧斯特羅姆教授認為制度主義者應(yīng)當(dāng)注重研究公共資源的自主組織和自主治理過程。中心問題是相互依賴的的委托人如何才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

二、利益表達主體及利益需要公共政策

本質(zhì)上是對社會利益的分配。在制定政策之時必須明確幾個問題:分配什么利益，向誰分配，分配的標(biāo)準(zhǔn)、方式，分配的結(jié)果會怎樣及如何調(diào)整。這是公共政策制定需要的一整套思路，屬于基于事實層面的分析。因此在利益分析的視角中，首要問題在于明確利益主體及其主張。一般而言，利益的主體有兩種形式:個人與組織。按照這種分類方式，筆者將其分為政府、利益集團、一般公民。

(一)政府利益需求1．政府本身的利益需求。公共選擇理論的主要代表人布坎南認為，政府也是“經(jīng)濟人”，也有自身的利益需求。政府作為主體性。在盧梭看來，人們通過讓渡權(quán)利出來給政府，滿足自己的一些需要，如果政府不能代表人們的意志，滿足人民的需求，人民有權(quán)去推翻它。那么政府與選民之間建立一種委托－關(guān)系。從實踐的層面來看，這種委托人與人之間經(jīng)常不一致，這種不一致體現(xiàn)在目標(biāo)上。人往往違背委托人意愿，去追求自身利益。隨著社會的發(fā)展，專業(yè)分工越來越精細，政府于是成為一種特殊的專業(yè)化工作部門。政府擁有自己特殊條件:特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權(quán)。政府追求自身利益的機會越來越多，難度就越來越低，又由于社會不確定因素的增多帶來社會風(fēng)險程度增多和政府工作的靈活性要求，政府的行政裁量權(quán)會不斷增多。政府作為多元主體之一，對自身利益主張就變得輕而易舉。政府利益主張通常表現(xiàn)在，政府規(guī)模最大化、財政預(yù)算最大化，政府福利最大化。然而最終的結(jié)局會導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，層次結(jié)構(gòu)繁多，財政支出中非生產(chǎn)性支出比例過大。2．部門或地方政府的利益需求在中國人的價值觀念中，集體主義成為一種實踐中的價值取向，個人利益要服從整體利益，局部要符從國家利益。現(xiàn)實中，部門利益之間以及地方與中央政府之間利益是有沖突。在各部門中，每個部門都強調(diào)本部門的重要性，成為不可或缺一部分。這樣，在爭取資金預(yù)算中，盡可能最大化，有助于本部門福利最大。各部門都會根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)部門的指導(dǎo)性意見，結(jié)合本部門實際，做出方案，因而就成為政策大系統(tǒng)的一個部分。但是這里強調(diào)根據(jù)本部門的實際，有可能成為保護部門利益的托詞，設(shè)置各種障礙、門檻、條件，利益部門化，部門權(quán)力化，這樣政策最終效果會大打折扣，可能在某種程度中會偏離原有目標(biāo)。地方政府也會本著地方經(jīng)濟發(fā)展的局部利益，不顧全國一盤棋，對地方資源和市場予給保護，破壞資源的整體流動和市場的開放性，造成資源利用效率低下，成本增加。因此，地方政府和部門這些政策主體會因為利益需求而對政策產(chǎn)生過激行為。

(二)利益集團的利益需求戴維·杜魯門在《政府過程》中指出，利益集團是任何建立在享有一個或更多共同看法的基礎(chǔ)上并且向社會其它集團或組織提出很多某種要求的組織。當(dāng)然，關(guān)于利益集團的理解很多。在這一概念界定里，利益集團基于共同價值觀，同時利益的載體是組織。隨著社會發(fā)展的進程加快，強政府、弱社會的局面會逐步改觀，政府將會向社會不斷下放權(quán)力，在這種情況下，社會需要組織承接政府賦予的職能，可以預(yù)見，社會組織會不斷壯大。多種社會組織的出現(xiàn)并且競爭，對于社會是一種進步。利益集團的基礎(chǔ)是共同利益，因此利益集團在表達利益訴求上是顯而易見的。利益集團存在的積極意義在于它反映了民主化的程度，能會聚民眾、各團體需求，掌握社會各階層的信息狀況，能為政府提供決策信息，也對政策的結(jié)果以滿意度方式作出衡量。同時利益集團基于利益一致性，它就能為各主體提供認同的條件和基于自身利益趨同的互動，而單獨個人是無法完成的。在強政府的情境下，個人往往只是弱勢群體，利益集團收集社會成員的需求，以組織為依托，通過游說、捐款、抗議、散發(fā)輿論等方式來影響和動搖公共政策的制定，讓公共政策制定者注意和考慮其主張，而且政府考慮利益集團需求的機會要大的多．

(三)個人或公民的需求從作用對象角度來說，公共政策直接的著力點便是個人．個人利益基于互動、協(xié)調(diào)，對話之后形成公共利益．前面論述中，實現(xiàn)公共利益是公共政策的出發(fā)點和最終目標(biāo)，同時也是政策合理合法性的標(biāo)準(zhǔn)和行政倫理．對于一般公民而言，他們也是利益主體，他們的利益趨向于多元化。這源于他們的經(jīng)濟地位、人文背景、生活環(huán)境等不同。一般的公民都具有搭便車的心理，傾向于從眾行為。為了達成利益上的訴求，尋求利益上的一致，通常會組成利益集團。他們能不能參與社會互動，反映了社會發(fā)展程度和公民社會的構(gòu)建難易度。一般而言，公民為實現(xiàn)自身利益主張，經(jīng)常借助于投票，代表，合作或不合作，參加利益集團等相對理性方式。當(dāng)利益實現(xiàn)非常難，威脅、暴力的方式就會產(chǎn)生。

三、利益實現(xiàn)的機制

公共政策制定過程中，需要注意到利益主體的多樣性，同時也要考慮實現(xiàn)工具。現(xiàn)代化的行政，必須要求參與方式的民主，參與主體互動性，工具的合法靈活性和利益主體的選擇性。

(一)充分的選擇和博弈公共政策制定中，一般是針對現(xiàn)有問題。我們常說，問題是理想與現(xiàn)實的差距。這種差距造成利益主體利益受損。這就需要對當(dāng)前利益格局進行解構(gòu)。解構(gòu)的過程是不斷剝離老的體制，壓縮舊的利益集團和新的利益集團不斷跟進的過程，體現(xiàn)了新舊主體之間利益博弈。在實踐層次上，政府在制定政策過程中，政府讓利益主體做選擇的空間非常小，在許多情境下，政府替他們做選擇，從而造成矛盾激化。因此，讓利益主體自行做選擇，就需要政策的多樣性和彈性。

(二)利益實現(xiàn)工具多樣性在宏觀層面上，資源的分配方式有幾種，市場、政府、第三部門，還有訴諸于戰(zhàn)爭等武力方式。公共政策是對資源的權(quán)威性分配。在此，在這種語境下，利益分配和資源的配置基本涵義相同。市場是配置資源的基礎(chǔ)性方式．新公共管理一直強調(diào)市場化、私營化，將政府做不好、辦不倒的地方，交給市場，從而進一步增加效率，政府只扮演著掌舵的角色。市場通常利用價格、供求、競爭三大機制滿足對資源配置的要求。但是要達到利益主體利益的合理分配，不能不注意到市場失靈。除此之外，第三部門在進行利益分配中扮演重要作用。由于政府失靈和市場失靈的出現(xiàn)，第三部門在彌補這兩方面失靈中發(fā)揮著作用。解決利益矛盾和關(guān)注弱勢群體、關(guān)注自然環(huán)境、自然災(zāi)害等方面第三部門如慈善機構(gòu)高度關(guān)注，全程參與，成效顯著。因而第三部門正作為一種新的方式受到社會關(guān)注。實踐證明，由于利益分配工具自身特點，選擇單一的利益工具往往達不到分配的要求。這就需要幾種工具共同使用從而達到預(yù)期效果。

四、利益的效果分析及補償機制

預(yù)測公共政策在達到的效果是政策制定者工作重要一部分。對公共政策的效果的預(yù)測往往帶有一種價值分析成分。這種分析能夠幫助我們確定在新的利益格局中，是否實現(xiàn)了公共利益，是實現(xiàn)多數(shù)人還是少數(shù)人，政策效果是否達到效率與公平兼顧，政策制定針對的問題是否會解決。這些要達到的效果會在制定者腦海中不斷的浮現(xiàn)。公共政策是對資源的權(quán)威分配，這就注定了公共政策不可能達到帕累托效率。公共政策只會使一部分人利益受損，而使其它人獲得利益。這一部分受損的群體在政府的分配面前自然的成為弱勢群體。因此就必須對這一部分人進行利益補償。在我國進行大規(guī)模進行城市建設(shè)過程中，拆遷問題至今都是熱點。當(dāng)?shù)卣疄榱嗣阑鞘校M行各方面的整治，尤其對城區(qū)房屋改造，就會要求當(dāng)?shù)鼐用癫疬w。改造后的城市規(guī)劃會更合理，更有序，公眾就獲得更多益處，但是也使得當(dāng)?shù)厝藢ψ匀辉蟹课荨⑹煜ど瞽h(huán)境、生活習(xí)慣的喪失，必須重新適應(yīng)，造成了這一部分人利益受損，因而就必須對這一部分人以合理的方式進行補償。總之，利益分析是社會科學(xué)研究中的基本方法，它對人類行為和社會現(xiàn)象有著充足的解釋力。利益分析在公共管理中能做到了事實分析、價值分析、規(guī)范分析充分結(jié)合，因此利益分析在實踐中往往充滿生命力。利益分析在政策制定過程中扮演重要作用，它能使制定者與利益主體之間在利益上得到聚焦，這就達到了公共政策本質(zhì)要求。利益分析以研究利益主體行為需求為邏輯點，以利益剖析、引導(dǎo)為方法，試圖為公共政策制定者提供一種思考分析框架。因此利益分析在實踐層面具有良好的操作性。

作者：張周單位：中南大學(xué)公共管理學(xué)院