公共政策制定的民意問題研究

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地方政府公共政策制定中尊重民意表達的價值考量

(一)尊重民意表達是地方政府公共政策制定的根本前提公共政策的科學化、民主化、法治化是地方政府公共政策制定所應追求的目標"因此，地方政府在保障公民個體和各社會團體積極參與政策制定，通過與他們在政策議題與方案上的協商、討論，最后制定出能夠廣泛代表公共利益的公共政策，是地方政府制定公共政策的重要基礎"為了協調和平衡各種社會利益關系，政策制定者應使不同的利益群體具備利益表達的形式和途徑，在政策制定中傾聽不同聲音和集中群體智慧，是確保公共政策優化的途徑"反之，如果在政策制定的過程中，不尊重民意的充分表達、不重視公眾的參與，將很有可能導致政策失誤，造成政府與公民之間關系的不和諧"。(二)尊重民意表達是地方政府公共政策順利實施的有力保障地方政府在公共政策制定之后，要使政策得到切實有效的執行，必須體現大多數人的利益和價值，否則將會遇到來自社會公眾的阻力，比如近年來出現的怒江水電開發事件、廈門PX事件等，由于政策出臺前沒有充分尊重和吸納社會公眾的意見，政策執行中導致部分群體的利益受到損害，從而造成政府與公民之間的對峙與沖突局面"這不僅增加了政策實施的成本，而且增加了公民對政府的不信任感，不利于社會的和諧穩定"因此，充分的民意表達不僅能夠減少政府與目標群體之間的對抗，更重要的是能為公共政策的順利實施奠定良好的民意基礎"。(三)尊重民意表達是地方政府公共政策調整的重要依據地方政府出臺的公共政策能否取得應有的政策效果，實現預期的價值目標，應由社會公眾進行評判"因為公眾是公共政策作用的對象(客體)，所以他們最有資格對政策效果提出自己的評估意見"一項政策是否成功，政策主體和政策客體往往具有不同的評判標準，政策主體一般情況下考慮的是大多數人的利益，而目標群體一般考慮的是自身利益"因此，一項公共政策在代表此類群體利益的同時有可能會損害其他團體的利益，如果地方政府能夠對公民的意見進行及時有效的回應，根據公眾的反饋信息對政策實施方案作出必要的調整，就能夠將部分目標群體的不滿意減少到最低程度，從而避免社會群體性事件的發生，保持政局安定和社會穩定"。

我國地方政府公共政策制定中民意表達的新特點與現實困境

當前我國地方政府公共政策制定中民意表達的新特點第一，民意表達的利益主體呈現多元化狀態"我國正處于經濟轉軌期和社會轉型期，這種狀態打破了原有的利益格局，改變了以往社會群體的利益分布結構，呈現出經濟關系復雜化、利益主體多元化、利益沖突明顯化的態勢"¹對于公共政策自身來說，政策是一種資源，誰得到了政策，誰就擁有了一定的資源"º而對于政府來說，政府制定公共政策的過程實質上是利益選擇、利益協調、利益綜合和利益落實的過程"»在這個過程中，公民為了爭取更多的政策資源和自身利益的實現，必然會展開激烈的競爭"這樣，公共政策制定過程中的利益博弈一方面給公民個人以及各社會群體提供了一個充足的意見表達機會;另一方面也給地方政府制定公共政策帶來了更多挑戰"公共政策的形成，需要經歷從社會問題到進人政策議程再到政策方案的設計和制定等過程，阿爾蒙德認為雖然利益表達同它們成功地轉換為權威性政策，是完全不同的兩碼事，但如果沒有基于利益分化基礎上充分的利益表達，就不可能有在廣泛的利益綜合基礎上而形成的政策"¹因為每個利益集團都面臨來自其他利益方面的競爭，包括新的或舊的，現行的或潛在的利益"這個利益集團的要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定和政策執行的整個過程"º所以，只有讓不同的利益群體充分表達其利益需求，才能使真正的社會公共問題進人到地方政府的政策議程，最終促使公共政策的出臺"第二，網絡民意正成為影響地方政府公共政策制定的重要力量"網絡民意的產生及其影響力的逐步擴大，得益于互聯網技術的發展以及網站功能的擴展，同時日益增長的網民數量也是推動網絡民意成長的重要因素"截至211年6月，我國網民數量規模已達4.85億，較21年底新增網民277萬人，211年上半年網民增長率為6.1%"手機網民數量繼續增長，達3.18億，較21年底增加1495萬人"»網絡用戶數量的增長催生了各類網站論壇的不斷涌現，這些論壇根據功能以及討論議題的不同又被劃分為若干子論壇，現階段眾多大型網站甚至政府的官方網站都開設了論壇功能，網民在這些論壇上可以自由的討論、交流彼此對于時政大事、公共政策以及其它與自身利益相關的公共議題的看法和意見，這為民意表達的快速成長提供了廣闊的發展空間"同時，網絡信息具有共享性和傳播性的特點，這使得以往政府壟斷政策信息的局面正逐漸被打破，公民與公共政策制定主體之間的政策信息不對稱現象有所緩解;另外，對于公共政策制定者來說，網絡也為他們及時準確地了解民意開啟了一個新的窗口"但是網絡民意自身存在的缺陷及其產生的消極作用也是不容忽視的"它在為地方政府公共政策制定者提供信息支持的同時，其自身存在的民意代表性不完全、信息傳遞失真、技術缺陷等問題又給公共政策制定者提出了新的挑戰"第三，民意表達的形態由被動型逐漸轉為建設型或自主型"計劃經濟時代公民的政治參與是通過政治權威的號召以及大規模的群眾性和周期性的政治運動來實現的，這種公民參與的類型屬于動員式參與，這與當時的歷史條件密切相關"其本質特征是，參與者往往不是為了爭取、實現和維護自己的利益而參與社會政治過程，而是根據某種外在的、特別是政治權威所設定的目標投身于政治過程"¼在這樣的特殊歷史時期，公民參與往往是被動式的，在話語權的表達方面往往相當匾乏"而隨著我國經濟、政治體制改革的不斷發展，當今的公民參與和民意表達已呈現出與以往完全不一樣的特征:如公民在參與意識以及意見表達方面比以往更加積極;表達意愿更加主動;表達方式更加多樣化;表達渠道和途徑有了更多的選擇等等"公民不再像計劃經濟時代一樣，將參與政治生活視為一種義務，而是將其作為自身的一項基本政治權利"由義務觀向權利觀轉變的意義是深遠的，它引起了由傳統的政治參與觀向現代的、民主的政治參與觀的轉變"如果把政治參與看作是公民權利的體現，那就意味著公民參政不再是一種被動的、強迫的、盲目的行為，而是一種主動的、自愿的、理性的行為"½從根本上說，當前民意表達的空前高漲是我國政治民主化程度得到提高的顯著標志"社會主義市場經濟體制的建立改變了原有的利益格局，在一定程度上促成了新的社會階層和利益團體的出現，他們紛紛尋求各種方式和渠道向公共政策制定者傳達自己的利益訴求和政策建議，以實現自己的利益需求，民意表達正成為影響地方政府公共政策制定的重要途徑"。當前我國地方政府公共政策制定中民意表達面臨的現實困境一是地方政府公共政策制定中民意表達渠道的匾乏"當前我國開放性的社會體系尚未完全建立，受觀念、體制以及其它諸多因素的影響，民意表達渠道的完善仍需要一段比較長的時間"改革開放以來，隨著政治體制改革的逐步推進以及公民社會的成長，我國民意表達的渠道相對于計劃經濟時期得到了擴充和改善，但是由于諸多因素的影響，民意表達渠道依然比較狹窄，公民獲取公共政策信息被阻塞和截流的狀況依然存在，這在一定程度上制約了公民政治參與積極性的發揮和自身利益訴求的正常表達"二是公共政策制定中的信息不對稱帶來了民意表達效力的弱化"互聯網的產生和發展雖然打破了傳統時期地方政府對政策信息的壟斷，但公民個人相對于政府而言，在信息知曉程度以及處理信息能力等方面仍然有所欠缺"由于公民和政府在信息掌握上的不對稱和不均衡，在技術和專業上處于弱勢地位的普通公民，往往會被排擠出公共政策制定的范圍，從而催生地方政府在政策制定過程中一言堂和主觀臆斷局面的出現，這樣會不利于公共政策民主性、科學性的充分體現"三是社會弱勢群體的利益表渠道不暢"改革開放以來，隨著我國市場經濟體制的逐步確立，社會結構的分化程度不斷加深，利益主體呈現多元化狀態，不同的階層和群體在爭取自己利益表達的能力和機會方面存在著很大差異，這種差異在強勢群體和弱勢群體之間表現得尤為明顯"目前強勢群體內部之間不僅已經形成了較為穩固的結盟關系，而且在地方公共政策的制定過程中發揮強大的影響，這一問題將會帶來利益分配的嚴重失衡，激化社會不同群體之間的矛盾，導致社會公平公正價值實現的困境和對公共政策公共性的拷問"¹與強勢群體相比，弱勢群體在表達自己利益訴求的能力和渠道上，明顯處于弱勢地位，這種狀況可能會導致弱勢群體的聲音被淹沒，損害公共政策本身的公平性"。

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破解我國地方政府公共政策制定中民意表達問題的有效策略

(一)觀念變革層面一是明確地方政府自身的角色定位"地方政府公務員應將自己視為公眾利益的實現者，受公眾的委托從事公共政策制定工作，讓公眾參與到政策制定過程中來，讓他們進行充分的意見表達"但是在現實政治生活中，某些地方政府在制定公共政策中不尊重公民的利益訴求，而是完全從自己的利益需求和政策偏好出發，有些政策的制定沒有經過合理的程序，而是領導人一時心血來潮，-拍腦瓜.決定的"º這樣靠拍腦瓜制定的公共政策，往往會導致政策失誤，帶來不良的社會影響"因此，地方政府要想實現公共政策的科學化和民主化，必須改變傳統的以自我為中心的決策觀，允許公民參與到公共政策的制定過程中"再者，政府必須對公民表達出來的意見和建議進行及時有效的回應，真正意義上的公共決策，其中一個根本的標準就是公眾的意向成為公共決策的常態"»這就需要地方政府在制定公共政策的過程中，建立與公眾平等溝通的對話機制，重視公眾在政策制定中的主體地位，擴大公眾在政策議題討論中的話語權"因此，政府官員角色定位是否明確，決定著公共政策制定的成敗，關系著政府形象的好壞，影響著政府決策績效的優劣"二是提升地方政府的公仆服務理念"公共權力部門是公共政策的主要制定者和執行者，政策制定者對待民意的態度和方式將會對民意表達作用的發揮產生直接的影響"首先，地方政府必須樹立正確的決策理念，重視公眾在公共政策制定過程中的主體地位，充分尊重公民的意見表達權力"其次，地方政府部門要按照建設服務型政府的要求，在公共政策的制定中樹立服務意識、公仆意識、平等意識"再次，地方政府應把公共政策制定過程中的民意表達當作優化政府決策的重要途徑"因為在信息時代，通過對話、協商、公開辯論乃至全民公決渠道把公眾納入公共決策過程已不再是一件觀念上難以接受、技術上無法克服的事情"¹三是樹立地方政府積極回應民意訴求的意識"地方政府對民意訴求的回應是保證民意表達得以落實的重要環節，也是確保公共政策真正代表民意的關鍵舉措"地方政府回應民意訴求有兩層含義:一是狹義上的政府回應，這是指政府在公共管理過程中對公眾的社會需求和所提出的問題做出積極反應和回復的過程，它包括政府反應和政府回復兩個部分;二是責任政府意義上的政府回應"它是指作為政府本身，其行政管理職能下的所有行政行為都要承擔相應的責任"所以政府回應也就是政府的社會責任、政治責任、行政責任和法律責任的綜合"公共政策由政府機構制定，是政府進行社會管理和提供公共服務的重要手段，地方政府在公共政策的制定中能否讓社會公眾進行廣泛的參與和利益表達，能否及時有效地回應民意訴求，決定著其政策制定是否具有合理性、公正性和有效性"。制度建設層面第一，加強公共政策制定中民意表達的相關法律建設"公民意見表達是公民的一項基本權利，但是目前在地方公共政策制定中，這方面的法律還比較匾乏"首先要加強確保政策制定中公民表達權利實現的法律建設;其次，要加強程序法制建設，實現公共政策制定過程中民意表達的程序化"程序優先是民意表達有序化的基礎，很長時間以來重實體法輕程序法的思想使我們在公共政策制定過程中人治現象盛行"現行法制建設的實際情況是，我們在實體規范上規定了公民可以成為公共政策制定過程的主體，也是公共政策制定過程的重要參與者，但是這些法律規范都缺乏切實可行的程序去執行和落實，如果沒有程序法制的保障，民眾的意見表達和利益實現就只能是紙上談兵"近年來湖南省開啟了程序法制建設的先河，也填補了我國行政程序立法的空白"28年湖南省正式制定和出臺的5湖南省行政程序規定6呈現出六個方面的特征:一是突出了對行政決策的規范"明確重大決策必須經過調查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究;二是突出了行政公開，明確了公開的具體內容和方式;三是突出了公眾參與"設立了公開征求意見制度、聽證制度、陳述申辯制度以及投訴舉報制度等，確保公眾參與落到實處;四是確立了高效便民原則;五是創新了管理方式;六是突出了行政監督和責任追究"º再次，建立和完善有關公民知情權的法律規范"知情權是表達權的基礎，如果地方政府不向社會公眾公布有效的政策信息，那么公民參與公共政策制定過程只能成為一句空話"第二，健全地方政府信息公開制度"首先，地方政府應逐漸擴大政策信息公開的領域和范圍"公開的政策信息在范圍上應逐漸擴大，只要法律允許，就應該向公眾公開他們需要知曉的相關政策信息，地方政府除了公開之外，還應該向公眾詳細說明政策制定的目的、政策制定的過程、政策實施的主體以及政策的預期效果等情況"其次，應向公眾公開公共政策制定的程序"這樣一方面能通過公眾對政策制定過程的監督，避免公共政策制定被暗箱操作的可能;另一方面當公共政策系統發生變化或者進行調整時，公眾能夠知曉其中的原因并快速做出反應，避免因政策變化而給公眾帶來利益損失"再次，政府公開的政策信息內容應具有真實性"真實是政策信息公開的基礎，也是公眾參與地方公共政策制定最基本的信息特征"最后，政策信息公開的程序必須具有可操作性，不能只被當作政府維護自身良好形象的幌子和外衣"只有將政務公開的內容和程序簡單化、通俗化，與人民群眾的整體文化水平和素質相適應，公眾才不會被排斥在政務活動之外，才能切實地參與到政策制定活動中去，實現自己的利益訴求和利益表達"¹第三，完善地方政府聽證會制度"在大多數民主國家，公眾參與公共政策制定的方式多種多樣，但聽證制度是其中最主要的方式"這是現代民主國家用于權衡公共政策制定過程中各方利益的所采用的最普遍的方法，是一種能夠確保公共政策民主化和科學化的重要制度設計"我國各級地方政府在公共政策制定的過程中采用聽證制度，不僅體現了政府對公共權力的自覺約束和規范，也體現了政府對社會公眾的一種負責任的態度"首先，地方政府官員應擺正好心態，擺脫官本位思想，在決策聽證過程中自覺接受來自公眾的質詢，讓公眾的意見真正參與到政策制定之中;其次，地方政府機關應摒棄為聽證而聽證的消極心態，應以實現公共利益為目標，通過聽證會的形式，一方面綜合公眾意見和其他專家意見，設計和制定出更好的公共政策方案;另一方面，地方政府在聽證的過程中，應加強與公民個人和其他社會團體的良性互動，為制定出民主、科學、合理、有效的公共政策廣泛集中民智"21年出臺的5國務院關于加強法治政府建設的意見6，要求完善重大行政決策聽取意見制度、推行重大行政決策聽證制度、建立重大行政決策的合法性審查制度、堅持重大行政決策集體決定制度、建立重大行政決策實施情況后評價制度、建立行政決策責任追究制度º等若干制度，這對于指導我國地方政府依法決策具有相當重要的規制作用，也從一定程度上保證了公民民主政治權利對政府行政權力的監督和制約"。具體操作層面其一，地方政府公共政策制定應關注弱勢群體的意見"用于政策制定的民意必須具有廣泛J性和真實性，因此，有關政策制定的民意調查，應當涵蓋與政策有關的全部利益相關人，而不能只是其中的一小部分人，否則，將會損害政策本身的公平性"例如如果要制定關于農民工進城的相關政策，則需要同時調查城市居民和農村居民的意見，尤其要關注農民工的話語權"如果只調查城市居民，只能代表城市居民的片面利益，不能完整反映民意，以至得出應該-限制農民工進城.的錯誤結論"再者，在涉及農民工進城權利的公共政策制定過程中，根據社會對此問題的認識程度，可以按需要訴諸廣泛的公共討論，讓公共問題進人公共視野"通過討論，使利益相關人各方都樹立公民意識(而不僅是市民意識)，從而形成公正、客觀的社會共識"»從某種程度上說，弱勢群體比強勢群體更需要政府公共政策的保護，他們在獲取政策信息的渠道和機會上往往會比其他人少，所以政府在制定公共政策中應多考慮他們的意見，這樣才能確保公共政策的公正性"其二，地方公共政策制定應堅持事前民意咨詢和事后民意評估相結合"公共政策效果的好壞可以通過多種途徑預測和驗證，一種可以由政策實施后的效果來衡量，看是否實現了政策制定時所設定的目標，是否達到了政策對象的價值期望，即政策事后評估"另一種則是通過事前對政策效果的預測以及對利益相關者和專家的咨詢，預估公共政策能夠在多大程度上實現其價值目標，如關于物價政策聽證會、政府公共工程項目聽證會等，都是通過事前民意咨詢的形式進行評估和預測的"一項公共政策的所產生的影響和結果存在若干不確定性，地方政府為有效應對這種不確定性，就必須做好將事前民意咨詢與事后民意評估相結合"所謂事前民意咨詢，就是在政策制定前充分參考民眾的意見，特別是針對民眾意見和精英意見有可能相左的判斷，比如城市社區改造、鄉村整治、社會保障改革和公益事業的發展等方面的問題，民眾的意見應該具有重要的影響力"所謂事后民意評估，就是在對涉及民眾利益的政策進行效果評估時，應該充分尊重民意的判斷，并和事前的民意咨詢結果相比較，對不能夠給民意帶來福利的項目進行政策矯正"其三，地方公共政策制定應堅持民意調查的基本原則和技術標準"地方公共政策的制定需要經過民意的測驗才能確保政策產品體現出合民意性的特征"民意測驗的一般方法是進行社會調查和統計分析，其中任一環節出現了偏差，測驗結果就會不真實，這將可能影響政策制定的效果"目前有些地方雖然有所謂的民調中心，但只是作為地方政府的下屬機構或者依附于政府機關而存在，其本身的獨立性受到質疑，所以民調結果往往難以令人信服"隨著現代互聯網的高速發展，網絡為我們提供了一個便捷的民調平臺，現在有些地方政府關于公共政策的民調采取網絡的方式進行，這是值得提倡和借鑒的"但是網絡本身的匿名性和非理性化特征，也需要政策制定者認真設計調查本身的內容，細致甄別其中的有效信息，這樣才能防止網絡調查產生的片面性"因此，首先地方政府應建立規范的民意調查制度，將民意調查的主體、程序、結果測評等按照法律制度加以確定"只有在制度約束、組織規范下的民意調查才能夠發揮它傳達民情的功效和作用，才能夠為政府與公民之間的良性互動架設良好的制度平臺"其次，地方政府應盡快將民意調查結果轉化為公共政策方案，在這一過程中政府可以充分利用現代化的技術手段，充分挖掘和總結出民意調查中某些具有規律性的信息和問題，將調研成果轉化為政策信息，使民意調查能夠推動地方政府決策向著科學化、民主化、法治化的方向發展"重視地方政府公共政策制定中的民意表達問題既是當代世界政治民主化的發展趨勢，也是我國社會主義民主政治建設的重要內容"2世紀8年代以來，國內學者對于我國公共政策制定中民意表達問題的研究視角越來越多元，研究范圍也越來越廣泛"當前尤應結合我國地方政府公共政策制定中民意表達機制不斷創新的經驗，正視政策制定過程中民意表達面臨的現實困難，分析政策制定中民意表達的內在結構、適用范圍和實施途徑，探索和確立在不同條件下適合各類社會成員通暢、有序表達利益訴求的制度安排和操作模式，努力實現地方政府公共政策制定中深人了解民情、充分尊重民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力決策機制的有效構建"伴隨著我國市場經濟的發展和民主政治建設的推進，民意表達進人地方政府公共政策制定過程的渠道將會日益順暢，平臺愈加寬廣，前景也更加明朗，民意表達與政府回應良性互動的政府決策機制構建也日具雛形，我們對此充滿信心"。