小議完善地方稅的體制

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一、我國(guó)地方稅管理體制的現(xiàn)狀

1．比較徹底的劃分稅種辦法．主要稅種歸中央，零星稅源歸地方

建立中央與地方兩大稅務(wù)體系。中央財(cái)政的固定收入包括關(guān)稅、增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中繳納的收入(包括營(yíng)業(yè)稅、所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅)等。地方財(cái)政的固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、個(gè)人所得稅(不含居民儲(chǔ)蓄存款利息稅)、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收的農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償出讓收入等。

中央財(cái)政與地方財(cái)政共享收入包括增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％，資源稅按不同的資源品種劃分，陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享5O％。

2．稅收高度集中，地方機(jī)動(dòng)權(quán)力較小

我國(guó)稅收立法權(quán)比較集中，長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)的體制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期也難以完全扭轉(zhuǎn)。中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)的需要。無論是中央返還共享的地方稅部分，還是稅收法律和主要政策包括開征權(quán)、征稅范圍等，均由中央政府統(tǒng)一規(guī)定。具體條例由財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局制訂。地方政府只能按國(guó)家的稅收政策及法令執(zhí)行。但地方也有一定機(jī)動(dòng)權(quán)，比如車船稅、房產(chǎn)稅的開征、停征由省人民政府決定。部分地方稅種的減免按一定權(quán)限報(bào)省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)審批。

3．組織機(jī)構(gòu)分設(shè)

九四年實(shí)行分稅制以來，設(shè)置了中央稅務(wù)系統(tǒng)，即省市縣設(shè)有國(guó)家稅務(wù)局，實(shí)行垂直人員及垂直經(jīng)費(fèi)的管理，負(fù)責(zé)中央部分稅收收入及共享稅的收入；設(shè)有地方稅務(wù)系統(tǒng)，實(shí)行人員垂直管理及經(jīng)費(fèi)的橫向管理，負(fù)擔(dān)地方稅的收入。

二、我國(guó)地方稅管理體制的評(píng)價(jià)

1．稅種劃分缺乏科學(xué)性和規(guī)范性．地方稅概念不明確

分稅制財(cái)政體制雖然將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，但劃分標(biāo)準(zhǔn)雜亂無序，有按稅種劃分的，有按行業(yè)劃分的，也有按企業(yè)經(jīng)濟(jì)屬性和隸屬關(guān)系劃分的。如將企業(yè)所得稅分為中央企業(yè)所得稅、外資企業(yè)所得稅和地方企業(yè)所得稅，中央企業(yè)和外資企業(yè)所得稅劃為中央固定收入。地方企業(yè)所得稅劃為地方固定收入，但又不包括地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅；將城市維護(hù)建設(shè)稅劃為地方固定收入，但又不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的部分；個(gè)人所得稅劃為地方固定收入，但對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄利息恢復(fù)征收個(gè)人所得稅時(shí)，又將這部分稅收劃為中央級(jí)收入。這就使得地方稅中的營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、資源稅和印花稅等都具有共享性質(zhì)。這種交叉重疊的劃分方法，違背了分稅制的規(guī)范要求，導(dǎo)致中央稅與地方稅的內(nèi)涵與外延難以準(zhǔn)確界定。

2．目前的地方稅管理體制過于集中

首先來看我國(guó)的國(guó)情：一方面，我國(guó)是單一制國(guó)家，長(zhǎng)期以來實(shí)行的是高度集中的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，目前我國(guó)正在向市場(chǎng)化目標(biāo)邁進(jìn)，應(yīng)努力促進(jìn)和維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成和發(fā)展，這些在客觀上要求稅權(quán)的集中；但另一方面，我國(guó)的國(guó)土面積廣大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡，東中西三大經(jīng)濟(jì)地帶呈現(xiàn)出明顯的梯度差異，且由于自然地理?xiàng)l件及歷史傳統(tǒng)等因素的影響，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容也各具特色，這些必然造成了我國(guó)各地之間稅源分布、征稅成本以及稅收負(fù)擔(dān)能力等諸多方面的差異，客觀上又要求適度的分權(quán)，使地方政府能夠根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)靈活掌握地區(qū)稅收政策，及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的各種問題。可見，要求集權(quán)與要求分權(quán)的因素同時(shí)并存，單純的集權(quán)與單純的分權(quán)都無法滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治等方面的多種需要。對(duì)我國(guó)來說，建立科學(xué)的稅收管理體制就是要找到集權(quán)與分權(quán)的最佳結(jié)合點(diǎn)和結(jié)合方式。

三、我國(guó)地方稅管理體制的改革設(shè)想

1．地方稅的立法權(quán)

(1)賦予地方政府部分稅收立法權(quán)的可能性與必要性

首先應(yīng)明確的是，我國(guó)地方政府能否擁有稅收立法權(quán)，這取決于我國(guó)的立法體制。我國(guó)憲法第100條規(guī)定：“省、市、自治區(qū)的人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”，這為我國(guó)地方政府可以擁有地方稅立法權(quán)提供了法律依據(jù)。其次，賦予地方必要的稅收立法權(quán)是與我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況相適應(yīng)的，它將有利于地方政府因地制宜，依據(jù)本地區(qū)的稅源分布、征稅成本、經(jīng)濟(jì)特色等因素來靈活制定本地區(qū)的稅收政策，更有效地組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)；同時(shí)，通過地方立法將一些具有稅收性質(zhì)的合理性收費(fèi)轉(zhuǎn)化為地方性稅種，對(duì)于改變目前收費(fèi)過多過濫，混亂失控的局面，理順國(guó)家分配秩序也是大有幫助的。可見，從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況出發(fā)，賦予地方一定的稅收立法權(quán)也是完全必要的。

(2)地方稅立法權(quán)在中央與地方間的劃分地方稅的立法權(quán)在中央與地方之間如何進(jìn)行劃分，哪些稅種的立法權(quán)歸中央，哪些歸地方，則要從政治、經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行具體分析。筆者認(rèn)為：(1)為保證全國(guó)政令的統(tǒng)一及維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開征的稅種，其立法權(quán)歸中央，(2)對(duì)于地域特征明顯，分布不具有全國(guó)普遍性的稅源，地方可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行立法，開征地方性稅種。需要注意的是，地方在開征新稅種時(shí)，不能侵占中央的稅基，不能影響國(guó)家宏觀調(diào)控和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，應(yīng)有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并充分考慮到當(dāng)?shù)厝嗣竦亩愂肇?fù)擔(dān)能力。因此，在賦予地方權(quán)力的同時(shí)還要對(duì)其進(jìn)行必要的約束，以保障以上原則的貫徹實(shí)施，為此，中央應(yīng)保留對(duì)地方開征新稅種的否決權(quán)。

2．地方稅的稅收管理權(quán)

由地方立法的稅種，其稅收管理權(quán)自然也應(yīng)歸屬地方；對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開征的地方稅稅種，其立法權(quán)屬于中央，但地方可以也應(yīng)該對(duì)某些稅種享有一定的稅收管理權(quán)。立法權(quán)與管理權(quán)在不同層次之間的交叉和結(jié)合會(huì)使稅權(quán)的劃分更為靈活和富有彈性。現(xiàn)依據(jù)各稅類的屬性及其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)對(duì)我國(guó)的稅收管理權(quán)作如下劃分：

(1)涉及維護(hù)國(guó)家權(quán)益以及國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的稅種，其全部稅收管理權(quán)應(yīng)歸中央，以保證全國(guó)對(duì)外政策的統(tǒng)一及中央政府稅收政策的全面徹底貫徹執(zhí)行。如：個(gè)人所得稅和資源稅。此類稅種從其特定的職能上看，本應(yīng)劃歸中央稅體系，但由于我國(guó)的分稅制體制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地區(qū)發(fā)展等諸多原因使他們目前暫時(shí)歸屬于地方政府。顯然，為了保證此類稅種特定職能的充分發(fā)揮，其稅收管理權(quán)應(yīng)完全劃歸中央。

(2)稅源具有流動(dòng)性的稅種，其稅收管理權(quán)應(yīng)歸屬于中央，以維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。如企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等直接影響生產(chǎn)要素流向的稅種。此類稅種若將稅收管理權(quán)分散給地方政府掌握，則勢(shì)必影響企業(yè)利潤(rùn)及商品價(jià)格的形成，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。因?yàn)椋?1)在地方政府不存在預(yù)算約束的情況下，這必然會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間稅收優(yōu)惠的攀比，以吸引各種生產(chǎn)要素向本地區(qū)流入，這不僅會(huì)減少稅收收入，而且違背了稅收中性原則，干擾市場(chǎng)機(jī)制的作用，導(dǎo)致地區(qū)間、企業(yè)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，產(chǎn)生稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的超額負(fù)擔(dān)；(2)在地方政府存在預(yù)算約束的情況下，由于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮，稅源充足，在較低的稅率、更多的減免的情況下，便可獲得較多的稅收收入，而貧困地區(qū)為平衡本級(jí)預(yù)算，其減免稅和降低稅率的余地很小，這必然造成“窮者逾窮，富者逾富”的狀況。當(dāng)然，對(duì)于此類稅種中的個(gè)別稅目還應(yīng)具體分析判斷，對(duì)于一些適合于本地銷售經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目的征稅，其稅收管理權(quán)仍可較多地下放給地方，如法國(guó)將飲料銷售稅、娛樂稅、通行稅劃為地方稅，地方政府對(duì)其擁有稅收管理權(quán)。

(3)稅源不具有流動(dòng)性，不會(huì)影響生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的流向，不會(huì)干擾資源配置的市場(chǎng)機(jī)制的稅種，其稅收管理權(quán)可全部下放給地方。如財(cái)產(chǎn)稅和某些行為稅。財(cái)產(chǎn)稅的一個(gè)重要特征是其稅源都普遍具有不流動(dòng)性。當(dāng)然，財(cái)產(chǎn)稅的課稅對(duì)象包括法人和自然人，對(duì)法人財(cái)產(chǎn)的課稅，若各地稅負(fù)高低不同，有可能會(huì)影響再投資時(shí)資金的流向，但相對(duì)于其他影響資金流向的因素，如市場(chǎng)需求、要素價(jià)格等等，財(cái)產(chǎn)稅負(fù)略高或略低影響不會(huì)太大。

行為稅是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)某種特定的目的，以納稅人的某些特定行為為課稅對(duì)象的稅種。行為稅具有較強(qiáng)的時(shí)效性，有的還具有因時(shí)因地制宜的特點(diǎn)。可見行為稅是與國(guó)家的調(diào)控意圖緊密相連的，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。但仍有部分行為稅對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)全局影響不大，更適于因地制宜地由地方來決定稅收政策，如屠宰稅、筵席稅、契稅、耕地占用稅等。因此，對(duì)于財(cái)產(chǎn)稅和部分行為稅，地方可根據(jù)本地區(qū)的具體情況如稅源是否充足、征稅成本的高低、本地區(qū)貧富差距的大小以及預(yù)算是否平衡等各種因素來確定財(cái)產(chǎn)稅和部分行為稅稅種的開征與停征、稅目稅率的調(diào)整及減免稅。在完善分稅制體制下，特別是在具備科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度下，平衡預(yù)算約束和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)兩種力量的相互制衡會(huì)使地方政府在行使稅收管理權(quán)時(shí)能夠充分依據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)及實(shí)際情況慎重行事，以達(dá)到高效率、低成本地組織收入并有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目的。

當(dāng)然，由于我國(guó)目前事權(quán)的劃分不很明確，轉(zhuǎn)移支付制度還處于過渡階段，因此稅權(quán)的下放宜采用漸進(jìn)的方式，在各地方稅種的立法中對(duì)該下放的稅權(quán)做出規(guī)定，待分稅制體制完善到一定程度時(shí)，再以稅收管理體制的形式對(duì)稅權(quán)的劃分加以明確和規(guī)范。

3．合理確定地方稅體系的主體稅種，優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)

目前世界上許多國(guó)家都以財(cái)產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種。筆者認(rèn)為，在選擇主體稅種時(shí)，我們不能完全照搬國(guó)外做法，只能根據(jù)我國(guó)不同時(shí)期的國(guó)情分階段、動(dòng)態(tài)地確定主體稅種。第一階段(近期)，這一階段主體稅種的選擇應(yīng)以現(xiàn)行稅制改革為契機(jī)，把目前一些收入量較大的地方稅種如營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅作為主體稅種；第二階段(中期)，這一時(shí)期地方稅主體稅種的改革處于過渡期，主要是在第一階段主體稅種功能逐步弱化的基礎(chǔ)上培育一些新的主體稅種，以企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種；第三階段(遠(yuǎn)期)，這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，各項(xiàng)改革基本與國(guó)際慣例接軌，所以可以參照國(guó)際做法，建立以財(cái)產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅種模式。

改革和完善地方稅管理體制，建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制，對(duì)于正確處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方的積極性，均具有十分重要的意義。我們應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，建立具有中國(guó)特色的地方稅管理體制。