小議市場經濟下的依法理財

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摘要：國家的財政活動按法律的規定來進行，以滿足社會上大多數人對財政活動的要求，這是依法理財的最基本要義，但不是依法理財的全部含義。從依法理財的貫徹和實施范圍來看，主要包括財政的依法立法、依法執法和依法司法三個方面，而不是通常所理解的只是依法執法（具體的財政收支行為）。在實施依法理財的條件下，財政的權威來自于對法的運用的權威和壟斷性，來自于對法的支持下的公共權力的合理運用。依法理財的實踐主要是制度構建問題，這需要隨改革的實踐逐步推進與完善。

關鍵詞：依法理財；內在要求；制度環境；制度構建

一、依法理財的內涵

直觀地理解，依法理財就是國家的財政活動必須限定于法律規定的范圍，不能超越法律的規定而隨意運用公共權力從事財政活動。法對財政活動的限制并不是天生的。在專制時期，雖然財政活動也表現法的意志和內容，但立法和具體執行都是由專制階級來完成的，所以此時的法律不是為了限制國家對財政的操縱而是為之撐腰，甚至助紂為虐。新興資產階級奪取政權的最重要步驟就是奪取國家的立法權和國家預算的管理權，將皇室財政變成公共財政。這種轉變的第一層重要意義是使國家的財政活動體現出大多數人的意志，符合大多數人的利益，使財政活動的性質發生根本性的轉變。第二層重要意義在于，由于資源的有限性，社會公眾可以在社會資源的公共使用與私人使用之間作出抉擇，使資源在公共領域與私人領域之間的配置和使用達到均衡，從而使經濟分析進入財政領域成為可能，財政學也因此成為一門相對獨立的經濟科學。同時，由于政治程序的引入，才有了對財政的政治分析，從而產生各種財政政治理論，財政的面紗也因此被進一步揭開。

國家的財政活動按法律的規定來進行，以滿足社會的大多數人對財政活動的要求，，這是依法理財的最基本要義，但不是依法理財的全部涵義。由于財政活動的特殊性，即既屬于政治上層建筑的活動，按非市場的意志和規則辦事，又屬于經濟基礎的范疇，是一種對社會產品的分配。因此，財政分配活動必須體現出作為上層建筑的活動對它的要求，又要體現出作為經濟分配活動，必須遵循市場規律的特征和要求。而一般的財政立法活動則主要是立足于財政的非市場特征，并不突出財政的市場特征（當然，財政立法要受市場規律的根本制約），這就是財政的成文法。與此相對應，財政的非成文法就是市場經濟的客觀規律對財政這種分配活動的影響和制約的精神，即類似于孟德斯鳩所謂的自然法（孟德斯鳩，1978）。所以，要正確地理解依法理財，除了要認識財政活動必須依照財政成文法行事以外，還要認識到財政分配活動也必須遵循財政非成文法——市場規則的要求，而后者則總是容易被忽視。

從依法理財的貫徹和實施范圍來看，主要包括財政的依法立法、依法執法和依法司法三個方面，而不是通常所理解的只是依法執法（具體的財政收支行為）。所謂依法立法，就是在財政的立法活動中嚴格地按照法定規則和程序，同時將立法權主要集中于立法機關，盡量減少行政機關的受托立法，以克服行政機關自己約束自己的某些缺陷，使財政的立法體現出民意，實現民主和科學立法。所謂依法執法，是指承擔財政收支執行職責的政府在具體的財政收支活動中嚴格地依照法律辦事，真正體現出法律的權威，即使是在行使自由裁量權的時候，也要兼顧相關財政成文法與財政非成文法，而不是隨意執法。所謂依法司法，是指司法部門在處理財政分配主體的（主要是政府）違法過程中準確、科學、公正地運用法律，以維護法律的尊嚴。依法司法能否真正地貫徹，在很大程度上有賴于司法機關是否具有獨立性，能否不受左右地獨立司法。

二、依法理財興起的原因

在國家與社會的關系中，通常國家是高于社會的，這表現在國家的很多特權以及國家在社會生活中的主導性地位等方面，但國家為什么在財政活動中要接受法律的制約，并且有可能受到法律的制裁？

（一）合法性的內在要求

所謂合法性，就是在特定時期和特定條件下合乎正義公理性。國家的合法性是國家存在的最大、最高理由，它經常與社會正義、社會公理相聯系，也是社會公眾檢驗和接受其國家存在合理與否的最根本尺度。國家的一切活動，從其根本意義上講，都是為維護其合法性而展開的。由于判斷國家是否具有合法性的尺度掌握在社會公眾的手中而不是國家手中，這就決定了國家的一切活動都要有利于社會公眾的利益。這種外在強制變成國家承擔大部分公共職責的內在要求，也為國家不斷地改進工作效率，甚至推行某些強制性的制度變遷提供了最好的注解。

同樣，作為財政活動的主體，國家在從事相關的財政活動時也必須考慮到合法性對財政活動的要求——依法理財。因為首先立法機關制定并頒布的法律就是要保證社會公眾的利益不受侵犯，因而在財政分配的過程中，公眾的合法財產不受來自公共權力的非法侵犯既是依法理財的基本準則，也是保持國家的合法性的表現；其次，國家還要保護公眾的合法財產不受其他社會組織或個人的破壞，為此國家自身就必須要依法辦事；第三，財政分配活動直接關系到國家與社會之間物質利益的分割，關系到社會公眾的利益，其對合法性的影響尤為直接和明顯。

就社會公眾而言，他們對財政分配活動也有許多期望和要求，最為根本的則是希望國家的財政活動能依照法律辦事，體現出他們的意志。為此，社會公眾也有各種不同的評判標準，如國家機構的辦事效率和辦公條件，公共商品的質量和數量，等等。但是，由于信息的不對稱性和不充分性，由于“搭便車”心理的影響，由于監督權力與監督機會在不同主體之間分布的差異，以及由于監督成本的巨大，廣大的社會公眾難以對國家的財政行為進行多方面的監督。但最方便、最需要他們監督的就是財政的收支行為，尤其是財政收入行為，因為財政收支直接關系到他們的利益，故此他們對此非常敏感，同時也成為他們檢驗國家是否具有合法性的最好和最直接的工具。因此，從這層意義上說，國家為了爭取其合法性的持久存在，就必須進行依法理財。

（二）市場經濟的發展以及社會民主的成熟

隨著市場范圍的不斷擴大和市場關系的不斷延伸，數量眾多的市場主體從參與自由的市場交換中取得了巨大利益，他們的經濟力量不斷增大，對社會活動與政治活動的影響力也不斷加大。這些市場主體也成為維護市場制度與市場機制的中堅力量，他們所掌握的強大的經濟力量為此提供了可靠的物質基礎。同時，平等、自由的市場交換又喚起了他們的民主、平等和自由的思想意識。經濟上的可能與政治意識的轉變，促使新興的市場力量通過妥協或斗爭，最終將國家的最高權力奪取到自己的手中，并通過設立自己的代議機構——議會來實施對國家的控制，這種控制主要是通過控制國家的立法權實現的，即議會制定的法律對整個國家都有效，使國家的行為體現出社會大多數公眾的意志。這些市場力量首先開展的活動（甚至是斗爭）便是獲得國家財政權的根本性控制，使國家的財政活動服從和服務于市場經濟的發展，其結果則是符合市場主體和社會公眾利益要求的財政權力被掌握到議會的手中，并建立起相應的財政政治程序，從而置國家的財政活動于法律的框架之下。歐美等資產階級國家大抵都是這樣走過的。

具體而言，這種財政權的運用和財政政治程序的內容為：（1）財政活動以立法的方式加以規定，如稅收立法和國家預算的審批和監督權限，屬于立法機構而非行政機構。這就使得市場力量可以通過自己的代議機構，約束和規范政府財政行為，確保財政活動不違背市場的根本意志和利益；（2）國家預算是具有法律效力的財政計劃，對具體的財政分配，尤其是各項支出作了詳細的規定和安排，這使得市場具有了通過議會控制政府的具體財政活動的能力；（3）財政活動必須遵循國家預算程序運轉，即必須通過國家預算的提出、審批、執行、調整、決算等一系列過程，這使得政府的實際財政活動的全過程，經由議會而處于市場的根本控制之下（張馨，1996）。因此，由于市場經濟的發展和民主進步的取得，依法理財得到了較好的貫徹和實現。

（三）財政分配的特殊性

與其它分配方式及分配制度不同的是：財政分配遵循的基本上是非市場的特征，即權利與義務的不對稱性；另外，財政收入過程及支出過程是兩個相對獨立的過程，不存在必然的對應關系。

所謂財政分配的不對稱性是指從收入過程來看，是價值單方面的轉移，表現為社會產品的價值從市場主體（企業和個人）手中單方面讓渡到政府手中，政府取得收入不需要向市場主體付出任何報酬。從支出過程來看，財政分配除了要提供公共商品與服務以外，還要實行社會公平與社會正義，主要是通過轉移支付來幫助社會弱者，這就是財政非市場特征的最集中表現，即負稅人與受益人常常不一致，社會主體在財政分配活動中的權利與義務是不對稱的。同時，財政的收入過程與支出過程也沒有直接的對應關系，是兩個相對獨立的過程，這種獨立性表現在收與支的時間、數量以及所信奉的某些準則與機制方面差異較大。

由于財政分配的這種特殊性，使財政的風險加大。這種不斷加大的風險主要來自幾個方面：第一，在收入過程中，由于價值單方面從社會轉移到政府手中時，政府只需要付出較少的征管成本，致使政府產生出無限擴大收入規模的內在沖動和機制，同時也可能導致政府規模的膨脹（所謂的帕金森定律）和資源的浪費；第二，在支出過程中，政府可能完全按照自己的偏好組織支出，從而使社會公眾對公共商品的消費需求可能得不到滿足；第三，更為重要的是，由于在收入和支出過程中，信息在政府與社會主體之間是不對稱的，社會公眾不知道他們所需的公共商品的成本真正是多少，也不知道公共部門的總規模應是多大，因而不知道自己所應承擔的公共商品與服務的成本為多少，更不知道政府是否按最大效率原則安排支出，期間有無財政舞弊現象（吳俊培，1996）。這樣可能使政府的財政行為完全違背社會公眾的意愿，導致社會福利損失；第四，由于存在著“搭便車”及其它消極心理，部分公眾對政府的行為不聞不問，聽之任之，更助長了政府的隨意性；第五，政府在收支過程中所恃的是公共權力，對于單個人或單個組織而言，這種公共權力之強大不可抵擋，因而難以避免政府工作人員的違法亂紀行為，從而擾亂正常的分配秩序。

在這樣的條件下，為了避免和減少財政風險，社會公眾一方面設法逃避或減輕自己的財政負擔，另一方面則希望能找到某種有效的辦法對政府的財政行為進行監督和控制，使財政分配更加透明和規范化。對于政府而言，財政風險的加大實際上也是其公共權力控制風險的加大，政府也需要尋找到某種有效的辦法來減少或控制財政風險，這種政府與公眾之間的相互博弈的結果，便是以體現公眾意志的法律控制和約束政府的財政行為來實行依法理財。同時，社會公眾也必須接受法律的監督和制約，自覺主動地履行自己的財政義務。

三、依法理財的制度環境

（一）民主與法制環境

在良好的民主條件下，可以形成良好的政治通道。這種政治通道可以使優秀的人才進入國家機關，可以使社會公眾尋找出正確與順暢的表達自己的思想與意志的途徑和方式，克服和減少理財的盲目性。

更為重要的是，在良好的民主條件下，有利于利益集團與組織的形成，使市民社會得以良好地構建。在市民社會條件下，社會公眾不僅可以充分地表達其思想與意志，而且可以保持穩固而又健康的國家與社會之間的關系。這是因為市民社會有無數個利益集團，通過他們之間的合作與博弈，并通過對權力機關的影響，使權力機關的立法更多地體現民意。而且權力機關因為有強大的社會組織的支持，可以更加有效地對行政和司法機關的活動進行約束和監督。另外，由于國家擁有公共權力，市民社會則擁有眾多的集體權力，這些集體權力的聯合也可以較好地制衡國家的公共權力，從而有效地防止因國家對公共權力的濫用而使公眾利益受損。

良好的法律環境對于依法理財而言，則主要是保證司法機關的獨立司法。對于財政司法而言，一方主體是政府，如何保證司法機關在政府與社會主體之間的司法公正，很大程度上依賴于法制環境的優良與否，這一點已成為共識。另外，良好的法制也有利于對私人財產的保護。“沒有財產權利，就沒有正義”（哈耶克語）。在經濟制度與社會意識都承認私人產權存在的合理性并用法制來加以保護的條件下，有利于激起社會公眾從利益最大化的角度出發來調動自己各方面的潛力，社會主體也只有依賴于對私有財產的基本權利，才能行使其它的相關權力，包括對國家財政行為的監督與檢驗，從而促使國家在依法理財的框架之下，從事財政活動。所以資產階級革命成功以后，上臺的新興資產階級都要把保護私有產權寫進憲法。

（二）國家與社會（市場）關系的定位

盡管國家與社會的邊界并不象這兩個名詞那樣清晰可辨，但對國家與社會進行基本的定位還是可行的，即社會主體（各種市場力量）主要承擔社會經濟資源配置的任務，是主要的物質產品生產者，而國家則主要是彌補市場的缺陷與不足，為市場主體提供公共商品和服務，并負責維持良好的市場秩序。這樣一來，國家與社會的關系就不是傳統意義上的統治與被統治、服從與被服從的關系，而是平等的、相互締約的關系，即國家為市場服務，市場為國家提供經濟支持，兩者為此而進行交換。由于市場主體是社會財富的主要創造者，是人類社會發展過程中起決定性作用的力量，市場主體的意志也就成為制約和影響國家活動的重要準則（當然國家也不是完全被動的），這樣就為置國家的財政活動于市場意志的控制之下提供了良好的制度環境。相反，如果生產物質財富的不是市場主體而是國家，則國家的意志就會變成具有決定性地位的社會意志，這樣就無法保證國家的財政活動體現出社會公眾的要求，因為，國家自己要求自己守法是難以想象的。

（三）文化與意識形態環境

所謂文化環境，就是有一種開放的文化氛圍，使人們可以自由地比較和吸收不同的文化思想，使之能容納世界各國的先進的財政思想，并用這些先進的財政思想來充實和改造國家與社會成員的財政頭腦。

意識形態環境則主要是指在國家與社會的關系問題上不存在等級觀念和意識，將國家與市場之間的關系看成是一種平等的契約關系，是一種委托—關系。市場的缺陷需要國家彌補，同樣國家的缺陷也需要市場修正，因此，國家與市場之間不存在孰優孰劣的問題，誰也沒有絕對的優勢和特權。同時在意識形態領域中個體的自由與權利的意識和觀念有足夠的地位，個體從事市場活動是以人為本，國家的所有活動最終也要服務于這個目標。對于國家而言，這種意識形態的形成需要國家能真正還政于民，正確地處理國家與社會的關系，不把自己看成是民眾的主宰而看成是“公仆”，真正認識到誰養活誰的問題。站在這個角度來說，依法理財不僅僅是一個制度與法規的問題，更是一個意識形態的問題。

四、依法理財在我國如何實現

（一）依法理財與財政權威

至此，我們尚未認識的一個問題是依法理財是否會削弱政府部門的財政權威？這兩者是否存在著矛盾？

從形式上看，依法理財會削弱政府的財政權威，而實際上依法理財不僅不會削弱財政權威，而且會加強財政的權威。首先我們可以肯定的是財政的權威必須是很大的，這是因為財政分配具有特殊性，如果沒有強大的權威，則難以使國家履行其正常職能，所以，作為一種集體理性的結果，社會公眾授予了財政分配主體很大的權威，這種權威可以保證財政分配部門足以控制和掌握財政局面，甚至不惜動用國家機器。但是，由于存在這樣一種暴力潛能，財政分配主體就有可能超越民眾的授權范圍，隨意支配財政權威，從而給社會公眾的利益造成損害，正是站在這種角度，才提出依法理財。所以依法理財要控制的不是正常的財政權威的運用，而是要反對不正常的財政權威的運用。

在實施依法理財的條件下，社會公眾的意志在國家的財政活動中得到體現，在客觀上減少了國家與社會公眾的矛盾，而且在公眾意志的支持之下，財政分配活動有了合法化的基礎，國家就可以根據法律的規定，站在法律的立場上公正、嚴格地立法、執法和司法，以維護財政法的尊嚴，表現和運用財政權威。同時，國家在執法過程中遇到的問題，形式上是國家與社會的矛盾，實際上則是社會整體與個體、集體理性與個體理性的矛盾，這種背景無疑也壯大了國家的財政權威。因此，財政的權威是來自于對法的運用的權威和壟斷性，來自于對法的支持下的公共權力的合理運用。

（二）依法理財在我國如何實踐

通過上文對依法理財的相關分析，我們可以看出對依法理財的實踐主要是制度構建問題，這就需要隨改革的實踐逐步推進與完善。限于篇幅，本文在此只提出原則性的構想。

第一，促進立法機關民主與科學立法的建設。在相關的財政法律的制定過程中，充分發揮法學家與財政專家的作用，使財政法制建設始終處于民主與科學的框架內。對于國家預算的審核與通過，應充分運用人大代表質詢制度，使人大代表對國家預算和重大收支項目的來龍去脈都清清楚楚，同時強化人大對政府財政工作的監督力度，充分發揮國家審計的作用，加強國家決算的審計。

第二，重點加強財政執行過程中的法制建設，使政府的財政行為嚴格限定在財政法制、尤其是國家預算的范圍內，嚴格控制在財政收支活動中的隨意性和越權行為，防止對公共權力的肢解和分散，打擊在財政收支活動中的各種違法行為。

一個不能忽視的方面是中央財政與地方財政關系的處理。我國目前在財政執行過程中的許多無序化都與此問題有關，處理中央與地方財政關系的關鍵是稅權劃分、稅種劃分以及轉移支付制度的構建，解決好這些問題必定會使我國財政法制化水平向前大大推進。另一個與此相關的問題是要在財政司法過程中保持公正和獨立司法，保護受害者的合法權益，對于司法結果要保證使其不折不扣地付諸實施，同時要嚴防打擊報復，尤其是在市場主體作為受害者的時候。

第三，繼續深化政企關系改革，培養市場主體，壯大市場力量。實行依法理財，除了需要國家機關通過相應的制度構建與變革而自覺地實行以外，還需要有堅實可靠的社會和經濟基礎，為此，就需要使市場的主體——企業和個人在經濟方面的成長與壯大。通過繼續深化政企關系的改革，使企業成為完全意義上的市場主體，政府也承擔起相應的職責，消除政府對企業生產經營活動的直接干預，同時壯大非公有制經濟的力量，使各類市場主體都得以健康的發展，并將其作為中國市民社會的基礎，推進中國市民社會的發展。

第四，營造適合依法理財的意識形態環境。通過不斷完善社會主義民主，提高人民在國家政治生活中的地位和影響，開辟各種參政議政渠道，并通過各種宣傳教育，營造適合依法理財的意識形態環境。

參考文獻：

〔1〕孟德斯鳩．論法的精神〔M〕．商務印書館，1978．

〔2〕張馨．論我國財政與政府行為的具體關系〔J〕．管理世界，1996，3．

〔3〕鄧正來．國家與社會〔M〕．成都：四川人民出版社，1997．