小議政府預算協同治理

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摘要:當代政府預算管理,需要在不同利益相關者之間,實現某種程度的整合。本文將公司治理的利益相關者理論納入政府預算治理中,通過政府預算利益相關者分析,構建了政府預算利益相關者協同治理框架,以提升政府預算資金配置效率。

關鍵詞:政府預算;利益相關者;協同治理

在現實的管理世界中,政府預算作為一個集體選擇問題,不論是政府預算的總體規模,還是預算資金的具體分配,都不同程度地體現了一種利益交換的傾向。循著這種利益交換的分析范式,政府預算組織體系中的各相關利益主體,作為追求自身利益的“經濟人”,都將在相對理想的前提下,展開彼此間復雜的博弈過程。為此,我們將利益相關者理論納入到政府預算治理中,以提高政府預算資金配置效率。

一政府預算的利益相關者

從公共產品的實體形態出發,往往以政府部門作為公共產品的供給方,而以居民和企業為代表的私人經濟部門作為公共產品的需求方[1]。從政府預算資金運動的角度出發,將政府預算部門作為預算資金的供給方,而將運用資金的各利益集團作為資金需求方。由此,政府預算管理利益相關者之間的基本組織結構主要包含以下幾個方面。

(一)預算資金使用者分析——從資金需求方的考察。

政府預算管理的資金需求方由各政府部門、財政撥款的事業單位和部門享受政府壟斷管制或財政補貼的企業等組成。作為追求預算規模最大化的利益集團,這些資金使用者在向廣大居民與企業提供公共產品與服務的同時,作為相應的交換,將從政府預算部門獲得預算資金。雖然在市場經濟的通常情況下,預算資金總體上是有限的,各利益集團之間存在著此消彼長的競爭關系;但如果沒有強供給約束,資金使用者不斷追求預算規模最大化的內在沖動,是極有可能轉換為現實的。由于預算資金供求上的信息不對稱性,預算資金使用者掌握著相對優勢的信息資源,也往往能夠實現預算規模的持續擴展,其方式自然是加大私人經濟部門的稅收負擔。

(二)政府預算部分分析——從資金供給方的考察。

政府預算部門作為聯系利益相關方的核心角色,是各相關利益主體關注的焦點。由于政府預算部門處于承接預算資金使用者與立法監督機構的“橋梁”地位,因而具有比較典型的雙重委托-關系。就政府預算部門與資金使用者而言,政府預算部門是委托方,資金使用是方;就政府預算部門與公共選擇機制形成的立法監督機構而言,立法監督機構是委托

方,政府預算部門是方。在信息傳導上,方總是處于優勢信息地位,因此,就信息優勢的傳遞而言,依次為資金使用者-政府預算部門-立法監督機構。同時,政府預算部門所掌握的資金與其設租尋租受益之間,也存在較強的正相關關系。鑒于預算部門為了實現自身效用函數的最大化,也會設法與資金使用者合謀,用設租尋租行為,擴大政府預算的總體規模。按照通常的理論,歸屬于公共部門配置的資源,如果超過必要的限度,其運用效率往往會低于私人部門。因此,納入政府預算的資金規模過大,將會影響社會資源整體的配置效率。

(三)公共選擇分析——從監督制衡機制的考察。

立法監督機構代表了群眾的根本利益,是政府公共治理結構中“消費者主權”的集中體現。監督制衡機制作為一種公共選擇或集體選擇的結果,其完善程度是建立在私人經濟部門支付集體選擇交易成本基礎之上的。通過公共選擇機制的約束與監督,可以在一定程度上抑制預算資金使用者與政府預算部門追求預算規模最大化的內在沖動。適當的公共選擇機制設計,也可以改變其他利益關系方的效用函數,將預算規模控制在有限且有效的范圍之內,以實現社會資源配置的進一步優化,從而獲得相應的資源配置節約收益。然而,公共選擇機制的設計與運行,作為追求“一致同意”的過程,同樣面臨著個人效用加大為集體效用的困難,也是存在相當大的交易成本的。隨著公共選擇機制完備程度的提高,其交易成本將呈現加速遞增態勢,因而現實的監督制衡機制應在約束預算規模的節約收益與機制設計運行的交易成本之間尋求某種均衡。

二政府預算利益相關者行為分析

在政府預算的利益相關者中,預算資金需求方總體上是一些具有自身利益取向的利益集團,所提供公共產品成本與收益衡量具有模糊性。然而,在現實的預算活動中,資金需求方往往不需要直接表露其追求集團利益最大化的實際動機,而是以社會正義和公眾利益作為其獲取預算資金的合法性基礎。預算資金供給方同樣具有自身的部門利益。在預算規模既定的條件下,供給方往往傾向于獲取預算資金在各使用者和各級政府之間結構型配給的自由裁量權,從而不僅在預算總量上體現部門的重要性,更從預算結構上對資金使用者施加影響,并為預算部門的靈活調劑提供更多的權力空間,也就提供了設租與尋租空間[2]。資金使用者為了尋租,相互競爭將導致“囚徒困境”,導致社會資源浪費。

監督制衡方代表了廣大人民利益要求,這也是立法監督機構在行為上與其他政府預算利益相關者(資金需求方和供給方)最主要的區別之一。只有在作為國家權力機關的立法監督機構與作為執行機關的政府部門之間建立起相互約束、相互制衡的協同治理模式,政府預算制度才可能有效地運轉。然而,由于監督制衡方的代表來自社會各行各業,分別代表了不同的利益取向,他們對預算政策的偏好也往往存在著一定的差異,將這些不同的利益與偏好加以整合,有可能需要投入大量的組織成本和談判交易成本。此外,立法監督機構成員精力有限,在其決策過程中,還會受相應的利益團體影響。因此,審計部門、社會公眾與新聞媒體作為政府預算的利益相關者,其作用在當代政府預算中不容忽視。

三政府預算利益相關者協同治理框架

所謂政府預算利益相關者的協同治理,就是要將政府預算資金使用者、政府預算部門、立法監督機構、審計部門及社會公眾與新聞媒體這些利益相關主體之間的互動影響與相互制約關系,整合于一個彼此銜接、相互制衡、權責明確、激勵兼容的框架之下,以期從機制設計上減少政府預算管理中的資源浪費現象,提升有限預算資源的使用效率。概括起來,將政府預算利益相關者協同治理的框架劃分為兩個相互影響的部分,左側為政府預算決策部分,包括確定預算總規模、各資金使用者的預算規模,以及資金使用者內部資金分配結構安排三個層面的內容。右側為利益相關者部分,包括政府預算管理涉及的各利益相關者,即民眾及其代表組成的立法監督機構、政府預算部門、資金使用者、審計部門、社會公眾與新聞媒體等。各利益相關主體在預算管理中的相互影響與協同治理,是通過其在預算決策與執行系統中具有的不同職責劃分與權能分布實現的,其基本影響結構如下:

(一)預算總額的確定。預算總額是由民眾及其代表組成的立法監督機構,根據一定時期國民經濟發展態勢和社會公共需要變化趨勢確定的,該總額一經確定,除經立法監督機構全體會議通過,執行中不得變更、突破。

(二)各資金使用者結構性預算規模的確定與執行。各資金使用者在既定預算總額中所占份額的確定以及預算的執行,經過三個步驟:首先,在政府預算部門和不同資金使用者之間通過初步交易談判,提出總額控制下各資金使用者的預算規模預案;其次,立法監督機構對各資金使用者的結構性預算規模進行分部門表決;最后,政府預算部門監督資金使用者遵守各自預算規模的情況,并及時向立法監督機構報告。

(三)資金使用者內部預算資源配置結構的確定與執行。各資金使用者行政首長,在其預算規模范圍內,擁有確定各自預算資源結構配置的最終決策權,但其執行結果與績效評價要接受審計部門的監督,并由審計結構向立法監督機構報告,以此作為考核下期預算規模和行政首長職務升遷的依據。

(四)社會監督體系對利益相關主體的控制與評價。社會公眾與新聞媒體肩負著監督與考核立法監督機構及其他利益相關方的職能。對于立法監督機構調整預算總額,以及各資金使用者浪費預算資金的現象,予以披露和曝光。

以上分析可見,在政府預算利益相關者協同治理框架下,不同利益相關者的權能分布與職責劃分是不同的。立法監督機構的權能主要包括預算總規模和各資金使用者結構性預算規模的確定、根據審計結果對資金使用者進行相應獎懲。政府預算部門的權能包括同資金使用者談判并提出資金結構性分配的初步建議、監督資金使用者遵守預算規模的情況。資金使用者的權能包括確定其內部預算資金的具體分配方案。審計部門的權能包括監督資金使用者結構性預算安排的效率與效果。社會公眾和新聞媒體則負責披露預算過程中的各種非效率行為、監督立法監督機構及其他利益相關方的行動。因此,在政府預算利益相關者協同治理模式中,各利益相關方都被賦予了一定的預算管理權能,這些權能之間相互制約、相互激勵,形成了一個相對完整有效的社會協同治理模式。

四結語

政府治理所面臨的復雜性、動態性與多元性的現實環境,使得政府的治理過程絕非政府單方面行使職權的過程,而是一個政治與整個社會的互動過程。本文將公司治理的利益相關者理論納入政府預算治理中,通過政府預算利益相關者分析,最后構建了政府預算利益相關者協同治理框架。政府、社會、公民的協同治理已成為實現政府“善治”的客觀要求[3]。因此,該框架模式體現了當代政府公共治理領域變革的發展潮流,它對于當代政府治理模式的選型將具有重要的參考價值。

參考文獻:

[1]馬國賢:《中國公共支出與預算政策》,上海財經大學出版社,2001年版.

[2]戈登?塔洛克:《尋租———尋租活動的經濟學分析》,李政軍譯,西南財經大學出版社,1999年版.

[3]俞可平:《治理與善治》,社會科學文獻出版社,2000年版.