全方位正確了解政府財政能力
時間：2022-04-16 05:18:00
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【論文摘要】政府財政能力是衡量一個地區發展的綜合指標，在過去的計劃經濟時代，我國政府財政重收輕支、重投入輕效益，并且這種現象至今仍在部分地區存在。新形勢下，如何全面正確理解政府財政能力對于科學發揮政府對政配置作用尤顯必要。本文試從其內函以及科學評價等方面闡述理解政府財政能力的新觀點，并提出了相應的建議。
政府財政能力這一概念，過去乃至現在人們很少論及。但凡在評價一個地區的財政狀況時，常是依據財政收人的多寡作出判斷:收人多者，日其財力雄厚;收入寡者，則曰其財力薄弱.這里所說的“財力”只不過是一個地方政府的財政收人規模，并非我們所要討論的政府財政能力概念。隨著我國經濟的持續快速發展，各級政府的財政收人規模也在持續擴大。如何合理分配使用這筆巨大的公共資源，使其在履行政府職能和全面建設小康社會中充分發揮應有的作用，全面正確地理解政府財政能力尤顯必要。
一、政府財政能力的內涵
(一)政府財政能力的核心是支出的效益。
英文中“財政”一Finance源于拉丁文Finic，其原意是指“支出的期限”。英語引進來表示財政，首先是指政府的支出，然后才是籌措保證支出需要的收人，后來進一步發展為公共財政一PubliCFinance。事實上財政的功能也正是這樣，它是一種以政府為主體的經濟行為，是為政府實現其職能，滿足社會共同需要的支出提供資金保障與分配的經濟活動。收人并不是財政存在的本意，只是因為有了政府履行職能需要的支出，才產生了收人的必要.支出是目的，收人是保障。長期以來，由于受舊體制思維慣性的影響，我們在對財政收與支的邏輯關系的認識上始終未能跳出計劃經濟思維的羈絆，重收輕支，重投人輕效益的現象至今仍然在相當一部分地區中存在。從根本上克服這種現象的發生，就必須使人們，特別是政府的領導和財政部門的公務人員牢固地樹立“支出效益是政府財政能力核心”的認識，以使財政資金在穩定社會經濟發展和構建社會主義和諧社會中發揮更大作用。
(二)政府財政能力概念。
自18世紀亞當·斯密創建財政理論以來，大量的財政學著作基本上都是按照財政支出、稅收、國債、預算和財政政策的順序編著，政府的財政能力正是通過上述各個部分內容的實施得以顯示。但是，卻很少有專門論述財政能力的，至于給政府財政能力概念總結出一個權威定義更是鮮見。筆者經過認真研究和探討，認為從財政的功能作用出發，將政府財政能力概念表述為:是各級政府財政收支活動對政府職能實現的支撐保障強度顯示，是政府實現其職能能力體現的物質基礎較為適宜。由于財政本身是隨政府產生而產生，財政的職能也是依據政府職能而設定，它的作用就是要支撐和保障政府職能的實現，所以財政能力的強弱只能用對政府職能實現支撐和保障的強度來衡量，別無它徑。
(三)政府財政能力的內灑。
1.財政能力是政府職能行使效率的顯示。我國在計劃經濟體制時期的政府是無限性政府，政府的職能范圍幾乎涉及到社會生活的方方面面，為保證這些職能的執行，就需要大量的財政資金支撐。奈于當時的生產力水平低下，稅源有限，財政收人不多，比起需要的支出遠遠不足。所以，當時評價一個地方財政業績時，往往依據于收人水平，收人多者為優，少者為劣。由于是計劃經濟，社會資源和財政資源配置一律按中央和各級政府的計劃執行，效益高低也就無須考核。在這種體制下，重收輕支，重投人輕效益現象產生也就成為必然。
市場經濟體制下，市場機制對資源配置發揮基礎性作用，因而要求政府只能是有限政府，要從權利政府向責任政府和服務型政府轉變，政府的經濟職能范圍被劃定在克服市場失靈和提供公共物品方面。
在這種經濟體制下，對一個地方財政能力的評價就不能僅局限于收人的多少，更重要的是要評價財政收支對當地社會經濟發展的影響，主要依據該地區市場作用的發揮，市場失靈現象的彌補及公共物品供應的狀況，實際上即政府職能行使的效率。縱使一個地區的財政收人規模十分巨大，但其支出不當、效率不高，市場失靈現象嚴重，公共物品短缺，則其財政能力的評價仍然不佳。
2.財政收支的法制化和程序化是政府財政能力提高的保證。財政的支出是為了公眾，財政的收人來自公眾，所以財政活動應置于公眾的審查監督之下。我國《憲法》明確規定:各級政府的年度財政預、決算必須經由同級人民代表大會的審議核準，重大的財政支出事項和重大的收人政策調整也應事先經由同級人民代表大會批準后才能付諸實施。這些對各級政府財政收支活動政治程序規定的實質是為了保證財政收人取得的合法與適宜，加大財政預決算的透明度和規范性，提高財政支出的效益，保證財政資金真正用到為民眾帶來實惠的事務上。
我國各地出現的眾多“政績工程”，“縣、市長或書記工程”，用的都是財政資金，也即公共資源。這些花架子工程不僅不能為民眾帶來實惠，而且給黨和政府的形象和威信造成了極大的損害。這些現象的出現，說明了在一些地方政府的財政支出活動中“長官意志”仍在頑強地發揮作用，財政活動的法制化、程序化還遠未得以真正貫徹。為了提高政府的財政能力，保證財政資金使用效率的最大發揮，積極推動財政工作的法制化、程序化開展，已成為新時期財政改革的重點內容，特別是在各地財政收人規模不斷擴大的清況下，財政支出的法制化、程序化如不能得以貫徹執行，嚴重的浪費和低效率將無法避免和杜絕。
20世紀后半葉西方經濟學界興起的公共選擇理論研究，對于在市場經濟條件下政府行為的局限，以及“政府失靈”等問題作為研究重點。它的基本假定是經濟學的“經濟人”假定，即人(包括政府官員)是自利的、理性的效用最大化者。每個人都有自己的偏好，他們的決策必然會受到這種偏好的影響，政府官員亦是如此。公共選擇理論在分析政府行為的效率及尋求政府有效率的工作的規則和制約機制上，有許多是可供我國借鑒的，對提高我國各級政府財政能力大有益處。
二、政府財政能力的評價
(一)效率與公平是政府財政能力評價的兩個基本準則。任何正常的經濟活動最終都是為了滿足人們的需要，或者說是為了增進社會的福利水平，現代財政活動亦不例外。政府財政活動的目的包括兩個方面:一是如何提高效率，創造出盡可能多的物質財富(產品和服務)，即首先是要把提供分配的“蛋糕”做大;二是對靠國家權力而集中起來的一部分物質財富如何在地區的社會成員之間進行合理分配。對于一個負責任的政府來說，這兩方面的目的是相輔相成、不可或缺與偏頗的。可以想象，若一個地區社會的物質財富如泉涌流，但卻只為少數權貴所享有，而地區多數人處于衣食無著的貧困之中，這顯然不能表明該地區的社會福利水平很高;反之，若一個地區社會財富匾乏，即使分配公允，全地區社會成員都能平均享用，但也只能說明該地區的社會福利水平很低。
社會福利水平是公平與效率的函數，由此產生了評價一切經濟活動的兩個準則:一是公平準則;二是效率準則。那么，作為社會經濟活動重要內容之一的政府財政收支活動，究竟會對地區的社會經濟生活產生什么樣的影響，也必須同時從效率與公平兩個方面去考察。所以，效率與公平是整個財政效能分析的基本價值判斷標準，任何一筆財政收支都應同時從效率和公平兩個方面做出評價，只擇其一，則是偏頗的。
(二)效率與奮平的協調。自20世紀80年代初，我國以政府為主導進行的自覺經濟體制改革，就是要從高度集中的計劃管理體制轉軌為社會主義市場經濟體制，以給經濟發展注人活力，改善資源配置機制和收人分配機制，全面提高社會的福利水平。從改革開放的實踐來看，協調效率與公平兩大準則，根本問題在于有效地協調社會經濟目標及其實現機制。
1.效率與公平的關聯度。效率與公平既然具有統一性，則兩者必須兼顧，只顧某一方面而忽視另一方面，必然會導致經濟增長與社會發展的失衡。但是，在經濟社會發展政策的具體實施過程中，在政府的指導思想上，又不可避免地要根據一定時期的政治經濟形勢側重于某一方面，同時兼顧另一方面。如我國在改革開放初期，針對當時生產力水平十分落后的實際，黨和國家制定的社會經濟發展的目標是:到20世紀末，國內生產總值比改革開放前翻兩番，進人溫飽型的小康社會。針對發展目標，當時的主要任務是解放和發展生產力，為此就提出了“效率優先，兼顧公平”的財政及分配原則。隨著國家綜合實力的逐步增強，2003年在黨的十六屆三中全會上，黨中央審時度勢又及時地提出了:堅持以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀。要求我國的社會經濟發展必須以實現人的全面發展為目標，要從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，要讓改革發展的成果惠及全體人民，構建社會主義和諧社會。為了促進這個目標的實現，2006年黨中央政治局專門召開會議研究關于改革收人分配制度和規范收人分配秩序的意見，指出要“在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，合理調整收人分配格局，加大收人分配調節力度。”
2.通過市場與對政兩種機制的有效結合，是實現效率與公平兩個準則兼顧的關健。在資源配置效率方面，隨著改革深化，市場機制在資源配置中的基礎作用會日益強化是無疑的，但這只能是一個漸進的過程。目前在我國，市場發育尚不成熟、市場機制還不完善，企圖過分依賴于市場機制，無異于緣木求魚。政府應通過財政將一定比例的GDP集中起來，并運用本身的特殊機制在提供公共物品、調整產業結構、調節收人分配及促進地區間社會經濟協調、穩定發展方面發揮積極作用。財政機制側重于集中，市場機制側重于分散。過分集中不利于發揮企業和個人的積極主動性;反之，資金過度分散則會削弱政府調控的能力，對于社會資源配置的效率也會造成損害。
在公平分配方面，通過市場機制提供一個良好的競爭環境，使每個企業和每個公民都有展示才能的機會，以提高經濟與社會效益，把社會財富這個“蛋糕”做大;通過財政機制，主要是稅收、補貼、社會福利、社會保障制度以及轉移支付制度等，貫徹按勞分配和按要素分配相結合的原則，合理調節個人收人差距，盡力注重社會公平，讓經濟發展的成果惠及全體人民。
3.正確處理收入差距與效率的關系。收人分配的核心問題是實現相對公平分配。解決這個問題完全依賴市場機制只能是南轅北轍，主要是依靠財政機制。由于各國的經濟發展水平和歷史傳統不同，收人分配的公平問題沒有一個統一的使用于所有國家或地區的衡量標準，當前各國公認，采取由實際分配狀況所描繪出的洛倫茲曲線計算得出的基尼系數(k)來顯示收人分配的公平程度(參見下圖)是較為通用的。
如圖中所示，在洛倫茲曲線為45，角的直線時，表示收人分配絕對平均，而一般的洛倫茲曲線多是非A即Bo基尼系數(k)是由A線或B線與對角線圍成的面積(x)與對角線以下的總面積(x+y)之比所得。基尼系數小于1，數值越小，表示分配越趨平均。根據國際慣例.系數值處于。.25~0.35之間被視為合理區間。據中國社會科學院課題組研究資料表明，1988年我國基尼系數為。.382，1995年為0.452，近幾年有繼續增大的趨勢。由此可以看出.我國收人差距的擴大已到了非常嚴重的程度，不僅對社會穩定，而且對于經濟的持續發展都構成了一定不良影響。因此，積極縮小收人分配差距已引起了黨中央和政府的高度重視。當然公平不等于平均，承認人們的泉斌、努力和占有要素的差異，就應允許和正視收人差距的存在。但是差距要適度，防止差距過大與社會主義共同富裕的原則相對立，免蹈“拉美化”之覆轍。當前，應該在提倡一部分人依靠正當經營、誠實勞動先富起來的同時，必須通過完善分配制度以及財政手段積極調節收人差距，使之維持在合理限度以內，促進和諧社會建設，走共同富裕之路。
(三)地區社會經濟的穩定和發展是政府財政能力兼顧公平與效率的體現。對于一個地區政府財政能力進行客觀準確評價并非易事，因為對政府行為結果的評價不象是對微觀經濟主體評價那樣，通過一些具體的經濟指標即可得出可靠的結果.政府的財政行為多涉及的是宏觀層面或至少是中觀層面的事務，所以，對政府財政能力的評價只能從地區社會經濟發展總的態勢上進行判斷。
在政府財政決策中，無論是出于公平考慮，還是出于效率考慮，一旦決策納人客觀經濟分析的視野.都會與地區的社會經濟的穩定和發展等問題聯系在一起。因為.社會經濟的穩定與發展是地區社會資源有效配置和國民收人合理分配結果的綜合體現。如果地區社會經濟達到穩定發展狀態和人民群眾的生活質量有了顯著提高時，說明政府財政部門通過資源配置和收人再分配活動，在實現地區宏觀經濟社會穩定與發展的過程中，事實上已經貫徹了效率與公平兩個準則的要求。