小議碳稅邊境調整的困境與發展

導語：小議碳稅邊境調整的困境與發展一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]氣候變化是當今國際社會普遍關注的全球性問題，碳稅一直被認為是有效應對氣候變化的經濟手段，然而單邊征收碳稅會導致“碳泄露”，并且損害國內競爭力。碳稅邊境調整制度被認為是目前解決競爭力喪失問題最有效的國際協調方法。但由于WTO規則與氣候變化多邊體制之間存在沖突，碳稅邊境調整在協調二氧化碳排放和貿易自由化方面存在種種困難。正因為如此，它才有更大的發展前景，值得我們進一步研究。畢竟碳稅邊境調整為各國提供了一個解決全球氣候問題的可協商的機制，未來可能會被廣泛應用于碳稅的國際協調。

[關鍵詞]碳稅；邊境稅收調整；碳泄露

一、“碳泄露”和碳稅政策的有效性

氣候變化是當今國際社會普遍關注的全球性環境問題，碳稅一直被認為是有效應對氣候變化問題的經濟手段。碳稅就是以減少二氧化碳排放為目的，對化石燃料(如煤炭、天然氣、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅。碳稅的實質就是為了維持全球氣候穩定這一公共產品，而對排放以二氧化碳為主的溫室氣體的生產過程和消費征稅，使其負外部成本內部化。目前碳稅的實施局限在一國范圍內，然而氣候問題是一個全球性問題，其外部性是全球外部性，即一國氣候變化所帶來的負的外部性是由其它國家承擔的。一個國家或地區開征了碳稅，就可能造成世界上其他地區增加那些消耗礦物燃料的課稅產品的生產，從而可能導致國內生產的進口替代，結果將是世界其他地區的排放量增加，這就是所謂的“碳泄露”現象。造成碳泄露的原因是未征收碳稅國家的“搭便車”行為，這些國家都希望別國努力減少二氧化碳等溫室氣體的排放，而自己坐享其成。“碳泄露”不僅不能帶來全球環境效益，反而會使單邊征稅國家在國際競爭中蒙受經濟損失，因為開征碳稅將提高企業的生產成本，如果該企業參與國際競爭，將不具備成本優勢，競爭力下降，尤其是對于能源密集型產業，如鋼鐵、鋁業、化學、玻璃和造紙業來說，其結果往往是本國企業失去部分甚至全部國際市場份額，該市場份額轉而由未實施碳稅或碳稅稅率較低的外國企業占有。同時，國內企業在一定時期內，對開征碳稅的反應是減少產量供應或改變原材料結構，而那些能提供替代品或替代辦法（整理）的國內企業的產品需求可能會增加，或者國內供需之間的差距將由國外供應填補。碳稅對本國工業成本和競爭力的影響已經成為各國開征碳稅的絆腳石，因此20世紀90年代以來，許多國家開征碳稅的建議都未能在立法機構通過。

二、削減碳稅對競爭力影響的制度安排

北歐國家是最早開征碳稅的國家，為了抵消碳稅的上述負面影響，保護本國企業的國際競爭力，它們在進行碳稅制度設計時，通常采取兩種措施：一是政府對能源密集型部門給予稅收豁免，這種辦法目前在北歐開征碳稅國家中被普遍采納。譬如，在丹麥、瑞典和挪威實施的碳稅方案中，能源密集型部門獲得高額補貼或者稅收減免(導致實際稅負與名義稅負有巨大的差距)。然而，免稅削弱了這些部門的減排動力，從而影響了碳稅實現二氧化碳減排目標的有效性。因此，為了實現既定的減排目標，政府又必須對非豁免的部門制定更高的稅率，這使得減排成本增加。Bohringer和Rutherford研究發現，與稅收豁免相關的損失可能是巨大的，即使豁免的部門占經濟總量和碳排放量的份額都很小的情況下也是如此。一個可替代的選擇是對出口和能源密集型部門給予工資補貼，這樣不僅可以提供更多的就業，而且付出的成本要比免稅低。二是政府對能源密集型部門實行稅收返還政策，即政府通過減少其它稅收以及使用補貼支持環保的方式，將全部或部分的碳稅收入返還給企業。譬如，丹麥將來自工業的碳稅收入全部返還于工業，如將企業繳納的碳稅全部用于削減雇主的社會保障繳款和對節能投資項目進行補貼。稅收返還方式讓企業保留了減排的動力，無疑是優于免稅方式的，但這種方式仍可能是效率低下的，并且仍然會發生企業競爭力喪失的情況。

上述兩種制度安排各有其利弊，且實施范圍局限于一國內，然而氣候問題是一個全球性問題，單靠一國的努力很難達到應有的效果，有時甚至是無效的。若成立一個超國界的世界性稅收組織，對各國的碳稅進行征管，或者各國實行統一的碳稅制度，這需要以讓渡或削弱主權為代價，讓渡主權在相當長的時期內是不可能的，所以目前較可行的辦法是對碳稅進行雙邊或多邊的國際協調，碳稅的國際協調是建立在尊重各國主權以及承認國家差異性基礎上的協調，是一種主權國家主動、自愿參與合作與調整的協調。目前在碳稅的雙邊和多邊國際協調中，一個既不會降低碳稅的減排功效，又能維持國內產業國際競爭力的最有效的解決方案是進行邊境稅收調整(BorderTaxAdjustment，BTA)。邊境稅收調整遵循目的地原則，包括對進口產品征收本國類似產品承擔的相應稅費，而對出口產品可以免除承擔的相應稅費。在實施了碳稅的國家，其國內產品由于承擔了較高的稅負，削弱了其市場競爭力，該國當然希望對進口產品根據其碳含量征收碳稅，同時對本國出口產品退還已經征收的碳稅，以適當修正競爭扭曲。

碳稅邊境調整為解決因為征收碳稅而產生的競爭力喪失問題提供了一個有效的解決方案。這一制度的意義在于：使本國產品在出口時不因在國內已經繳納了碳稅而在國際競爭中處于劣勢，也不會使進口產品因沒有在出口國繳納碳稅而處于競爭優勢，從而有效避免了國內外生產者的稅負不公平，使碳稅對國際競爭力的影響中性化。

三、碳稅邊境調整在實施中面臨的困境

碳稅邊境調整的初衷是在實現二氧化碳減排（整理）目標的基礎上，確保征收碳稅不會損害國內生產的競爭力。然而，某些平衡國際貿易的規則并不完全適用于為防范氣候變化而征收的碳稅。由于目前各國經濟發展水平差異懸殊，出于經濟利益的考慮對氣候變化認識各異，加之貿易不平衡所帶來的環境影響，以及環境與貿易之間存在的沖突，使碳稅邊境調整在協調二氧化碳減排和貿易自由化發展方面存在種種困難。

1碳稅是否適用邊境稅收調整。根據GATF的規定，在國民待遇的基礎上，成員國是可以進行邊境稅收調整的，但是從GATT第2條、第3條和第6條的規定看，邊境稅收調整只適用于間接稅。間接稅是指直接或間接針對產品征收的稅。直接針對產品征收的稅比較容易確定，而間接針對產品征收的稅則不是十分明確。1970年GATT“邊境稅收調整工作小組”報告認為，直接針對產品征收的稅，如消費稅、銷售稅、增值稅等，可以實施邊境稅收調整；而并非向產品征收的稅，如社會安全費以及向雇主或雇員征收的稅、工資稅等不能實施邊境稅收調整。

從環境保護角度出發，在實施邊境稅收調整時，進口國可能會按最終產品的碳含量征稅，或者按該產品生產過程中投入物質的碳含量征稅，抑或按生產過程中所消耗能源的碳含量來征稅。比照WTO協定的相關規定，按最終產品的碳含量征稅是直接針對產品征收的稅，屬于WTO允許實施邊境稅收調整的范圍，但是其它兩種方式是否合法則存在爭議。(1)按生產過程中投入物質的碳含量征稅。不同產品在生產過程中投入物質在其最終產品中的表現各不相同，有的從最終產品中無法探尋其所使用的物質，有的則可以。實踐中比較常見的是，進口國出于環境保護的目的會選擇按最終產品所包含的某種物質的含量征稅。這種稅收只要符合WTO的非歧視要求，對進口產品提供的待遇不會比國內產品低，就不會引起爭議。

現在要討論的問題是，如果進口國選擇按進口產品在生產過程中投入物質的碳含量對其征收碳稅是否為WTO所允許?根據GATT1994第2條第2款a項規定“對于全部或部分制造或生產進口產品的物品所征收的”表明，按產品在生產過程中投入的已轉移到最終產品中的物質所征收的國內稅，可以被視為是對產品間接征收的國內稅，可以進行邊境稅收調整。如美國的超級基金法案(superfund)中，美國對進口某種在生產過程中產生污染的化學原料所生產的最終產品時要征收超級基金稅。據此，按照進口產品在生產過程中投入物質的碳含量對進口產品征收碳稅是GATT／WTO所允許的邊境稅收調整方式。

(2)按生產過程中消耗能源的碳含量征稅。這種征稅方式有兩種不同的意見。反對按生產過程中消耗能源的碳含量征稅的專家認為，與在生產過程中投入的物質不同的是，在生產過程中消耗的能源一般來說不會成為最終產品的物理組成部分，因此，產品的生產過程中消耗的能源量是比較難以確定的。此外，按能源的碳含量征稅將與絕大多數產品有關，如果允許對碳稅進行邊境稅收調整的話，進口國將有自由對絕大多數進口產品征收邊境調整稅，這就很容易被貿易保護主義者所濫用。而支持這種邊境稅收調整方式的專家則認為，由于能源消耗排放的溫室氣體所引起的環境問題是全球性的，容易引發“搭便車”行為。面對這種全球性環境問題，如果其他國家沒有采取針對能源消耗的類似稅收手段，一國將不會愿意采取會損害其國內生產者競爭力的國內稅收手段。在這種情況下，進行邊境稅收調整對避免這些問題而言是必需的。

依據WTO規則，對在生產過程中消耗的能源進行邊境稅收調整的合法性是不明確的。根據GATT第2條第2款的規定，允許締約方對進口產品和相同的國內產品的全部或部分投入物征稅，而對在生產過程中已經消耗掉，但不構成最終產品物理成分的能源是否征稅并未明確。然而，1994年的《補貼與反補貼措施協議》不僅允許締約方對出口產品生產過程中的投入物所征的稅進行邊境稅收調整，而且對出口產品在生產過程中使用的，并且已經合并到最終產品中的原材料、燃料，生產過程中使用的石油、催化劑等所征的稅也可以進行邊境稅收調整。因此，WT0并不禁止進口國對進口產品按照其在生產過程中消耗的能源進行邊境稅收調整。但考慮到前述反對意見，為了防止進口國濫用這種稅收調整，應該限制允許進行邊境稅收調整的產品的數量，比如只是允許針對那些在生產過程中消耗大量能源的能源密集型產品。當然對于能源消耗排放的二氧化碳量以及起征點的確定也會產生技術方面的問題，特別是對發展中國家而言。另外一個更易于實施的，也更能照顧到發展中國家特殊利益的方法是，國際社會制定一份允許按其在生產過程中消耗的能源進行邊境稅收調整的產品清單，可以根據諸如聯合國《氣候變化框架公約》等相關國際公約的要求來制定。

2碳稅邊境調整是否會引發變相的貿易壁壘。目前各國經濟發展水平差異懸殊，且出于經濟利益的考慮對氣候問題有不同的認識。發達國家把氣候問題作為新的貿易壁壘，以“邊境稅收調整”為名對發展中國家開征碳關稅，以此來限制發展中國家的發展，保護其在國際貿易中的主導地位。如2009年6月底，《美國清潔能源安全法案》獲得眾議院通過，該法案實質就是從2020年起開始實施碳關稅，對進口的排放密集型產品，如鋁、鋼鐵、水泥和一些化工產品，征收特別的二氧化碳排放關稅。

碳關稅與碳稅邊境調整本質并不相同，碳關稅是對高耗能的產品進口征收的二氧化碳排放關稅，它具有一定的非中性，一旦調節過度，就會超越環境保護的目的，扭曲自由貿易，破壞稅收中性。而碳稅邊境調整是一種國內稅，其目的是使各國的碳稅稅負水平趨于統一，它對企業競爭力的影響中性化，不會扭曲自由貿易。

大多數發展中國家都認為，發達國家的碳關稅政策違反了（整理）WT0的自由貿易原則和最惠國待遇原則，WTO條款明確規定，任一締約國的政府措施，應對來自其他締約國的輸入貨品給予與本國產品相同的待遇。而碳關稅則是采取關稅手段限制他國產品進入本國，是以環境保護為名，實施貿易保護。碳關稅違反了發達國家和發展中國家在氣候變化領域“共同但有區別的責任”的原則，損害了發展中國家的利益，擾亂了國際貿易秩序，可能引發新一輪國際貿易戰。但是由于WTO中關于環境保護應用于貿易談判的具體條款表述還十分模糊，如GATI"第20條規定，一國凡為“公共秩序”或重要合法政策目的而采取的措施，可背離GATT／WTO的基本規范，這為一些發達國家開征碳關稅留下了根據。

3碳稅邊境調整的技術障礙。在碳稅的邊境調整過程中，有必要將能源產品(如煤、石油和天然氣)和最終產品(如汽車、化工產品)區分開來。因為能源產品的碳含量比較容易確定，所以對能源產品進行邊境稅收調整相對比較簡單。GATT／WTO規則允許對進口能源產品征收相同水平的稅收，以及對出口能源產品實行間接稅退稅，只要對進口產品所征收的稅負不高于國內相同產品，并且出口退稅額不大于之前已經征收的稅額，即只要在原則上不損害公平性就是允許的。然而，當進口或出口的產品不是能源產品而是最終產品時，邊境稅收調整就會變得復雜，因為最終產品的生產過程中包含了已稅能源產品的投人，確定最終產品的碳含量的技術難度很大；而且各國的資源稟賦、生產方法和技術水平存在很大的差別，即使是生產相同產品，碳排放量也會存在差異，譬如，煤炭與汽油相比，燃燒的效率更低，碳排放量更高。對于一個能源結構中以煤炭為主的國家來說，每單位產出的碳排放量比能源結構以石油為主的國家要高。因此，如果進口國要依據產品生產過程中的碳排放量的大小(內涵碳含量)來征收邊境稅，對于那些資源稟賦以煤炭為主的國家(比如中國)顯然是不公平的。此外，由于最終產品的加工和生產方法不同，其碳含量也會不同，進口國根據最終產品的內涵碳含量進行征稅理論上可行，但是實踐上是行不通的。原因在于：其一，進口國要依據產品的內涵碳含量來計算征收邊境稅是一個技術難題，需要出口國與進口國合作，出口商要向進口國提供該產品生產加工的詳細資料。但是這種合作的可能性很小，因為這涉及到企業秘密，再則由于生產的不斷全球化，制造商要給出詳細而準確的生產加工方法也是件非常困難的事。因此，進口國在無法獲得該產品的內涵碳含量的情況下，只能依據本國相同或相似產品的內涵碳含量對進口產品征稅。其二，如果進口國對來自不同國家的相同產品征收了差別稅收，則違背了WTO的非歧視原則。W3"O非歧視原則要求進口國對所有國家的進口產品都要征收相同水平的稅收。此外，WTO規則也不允許因為產品加工和生產方法(ProcessandProductionMethods，PPMs)的不同而采用貿易措施，因為這種做法剝奪了發展中國家的國際貿易比較優勢。所以，進口國只能根據本國生產相同產品的內涵碳含量對那些進口產品征收不高于本國產品的碳稅，因此碳稅邊境調整對那些擁有低碳能源及采用新型減排技術的國家而言，增加了成本，降低了競爭力。

四、結論

碳稅邊境調整實施中面臨著種種困難。正因為如此，它才有更大的發展前景，值得我們進一步研究。畢竟碳稅邊境調整為各國提供了一個解決全球氣候問題的可協商的機制，未來可能會被廣泛應用于碳稅的國際協調。

針對碳稅邊境調整中面臨的種種困境，筆者建議：一是加強碳稅邊境調整和其它二氧化碳減排政策的協調配合。在減排問題上，還有其它一些政策措施，如許可證貿易、取消化石燃料的補貼、強化能源效率標準、增加替代能源技術的研究和開發等。碳稅應該與這些政策手段相互配合，相互協調，形成合力，發揮減排作用。另外，發展中國家碳減排水平較低，需要發達國家提供技術援助和資金支持。二是進一步在WTO框架下完善碳稅邊境調整制度，協調WTO規則與氣候變化多邊體制之間的沖突。這兩大機制之間的沖突只能通過修訂它們各自的規則來解決，盡可能使碳稅邊境調整合法化。三是防止碳稅邊境調整成為發達國家針對發展中國家實施貿易保護主義的工具。發展中國家要積極參與各項氣候公約和國際多邊貿易協定中有關環境條款的討論和談判，力爭成為規則的參與者、制定者，制定有利于多贏的新規則。四是解決準確測量生產過程中碳排放量這個技術難題，使碳稅邊境調整的實施更具有科學性。筆者相信，隨著國際社會對碳稅國際協調重要性的認識程度的加深，碳稅國際協調的內容和形式不斷創新，解決國際競爭力的困境，并最終實現全球減排目標是指日可待的。