地方政府債務風險治理小議

導語：地方政府債務風險治理小議一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]從消減到控制,地方政府債務風險的治理之路必須尊重地方政府債務風險控制的邏輯,明確地方政府債務風險控制的目的并非僅僅是消減風險,而是控制風險的損失與收益。以近期將在新疆試點的資源稅改革為契機,借助于擴大地方政府財政汲取能力的稅收制度改革,地方政府債務風險治理可望邁向良性循環。

[關鍵詞]新疆;資源稅改革;地方政府債務風險

一、引言

近期學界和官方對于地方政府債務風險的管理在提法上有些變化,之前更多地用“消減”,現在則開始使用“控制”這樣的說法。在某種程度上,這意味著隨著對地方政府債務風險理論研究和實踐的深入,人們開始用更為開闊和遠瞻的視角來對待地方政府債務風險管理問題。治理地方政府債務風險,必須明確地方政府債務風險控制的邏輯,尊重地方政府債務風險控制的邏輯,正確對待已存在的地方政府債務風險。地方政府財政造血功能的加強,對于地方政府債務風險治理具有積極效應。2010年7月召開的西部大開發工作會議,確定了今后十年戰略總體自標,明確資源稅改革將從新疆擴大至整個西部地區。資源稅制改革,對于地方政府債務風險控制亦有積極效應,本文擬以即將擴大化的資源稅改革為例,闡述論點。

二、地方政府債務風險控制的既有努力與忽視之筆

(一)既有努力

政府一直在努力控制地方政府債務風險。按照Hana對于政府債務的分類,將地方政府債分為直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債。相應的,地方政府債務風險可以分為直接顯性負債風險、直接隱性負債風險、或有顯性負債風險和或有隱性負債風險。針對日益積累的地方政府債務,近期控制地方政府債務風險的努力主要表現在地方政府債務顯性化和加強預算硬約束方面。2009年財政部代地方政府發行2000億元的地方政府債,以預算管理作為控制手段,地方政府債務顯性化邁出重要一步。2010年地方政府債蓬勃發行的勢頭似乎不減。對于所發行的地方債的使用和管理,財政部出臺了若干制度,從地方債的使用、支出管理到使用過程中的預算監督,以及到期債券地方政府不能償還的懲罰都進行了比較具體的約束和規定。而對于已發行的地方政府債,從使用用途到償還,以及不能到期償還的懲罰,中央也出臺了比較細致的規定進行制度約束和預算硬約束。考察已出臺和正在出臺的地方政府債務控制對策,發行地方政府債可以看作是將隱形負債顯性化,強調對既有債務加強預算硬約束等是試圖通過嚴格的財經紀律控制地方政府債務風險,近期對清理地方政府債務融資平臺的關注和政策推進。是防范因地方政府擔保引發的或有負債風險侵及銀行業,可以看作是規范或有隱形負債的積極舉措。…

(二)忽視之筆

考察既有文獻,對于地方政府債務風險管理的論述研究漸多,但對于地方政府債務風險控制的目的表述并不明確,對既有控制地方政府債務風險的舉措和未來財政改革的銜接的關注也并不多。

1地方政府債務風險控制目的不明確。任何財政政策的出臺都服從于特定政策目的,關于地方政府債務風險控制的種種舉措的出臺也服從于控制地方政府債務風險的目的。理清目的,明確方向,舉措更容易得到理解以便施行。對于地方政府債務風險控制目的的明確表述,似乎被忽視了。地方政府債務控制的目的是什么?是否一定是消減地方政府債務以達到控制地方政府債務風險的目的?顯然,地方政府債務風險控制的目的,是控制風險帶來的損失和收益,消減地方政府債的終極目的是地方政府債擴大不至于到財政不可控的地步。借鑒HanaPolackova(1998)提出的著名的“財政風險矩陣”,考慮我國債務構成級次,目前我國的地方政府負債主要包括省、地市、縣、鄉鎮四級政府負債。地方政府債務可以分成直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債四大類,相應的地方政府債務風險包括直接顯性負債風險、直接隱性負債風險、或有顯性負債風險和或有隱性負債風險四大類。控制風險首先要認識風險,控制地方政府債務風險首先要認識地方政府債務規模。然而現實中,對我國地方政府債務的具體規模卻難覓準確數字,也缺乏權威統計。

地方政府債務規模的不確定性,以及隱性負債和或有負債的難以把握,把人們的視角較多地引入到如何消減地方政府債務的規模,似乎地方政府債務風險帶來的一定是損失。必須認識到,在管理學視角之下,風險不僅僅是損失的代名詞。現代財務管理理論告訴我們,風險帶來的可能是損失,也可能是收益;較高的風險不僅意味著較高的損失,還可能意味著較高的收益。風險管理的目的并不是完全消除風險,事實上,風險也不可能完全消除,而是控制風險。必須明確,控制地方政府債務風險并不等于消除地方政府債務風險,而是在地方政府債務風險發生的情況下,控制地方政府風險帶來的損失和收益:如果有損失,通過控制風險使地方政府財政損失最小化;如果有收益,通過控制風險,使地方政府收益最大化。

2地方政府債務風險管理與未來財政管理改革的銜接。中國的漸進式改革路徑決定了中國在預算領域內的改革也是漸進路徑,地方政府債務風險管理作為財政管理的重要組成部分,出于控制地方政府債務風險目的而出臺的各種預算舉措和體制變革往往是在謹慎試點中推進,呼吁很久的資源稅改革也是近期決定在新疆試點。局部試點,或者單項措施的出臺,無論是出于經濟穩定或者政治穩定的需要,還是出于經濟發展的必然,都不能對既往全然否定,而且每項預算舉措的出臺必須考慮到與未來的財政管理改革銜接,這樣的變革和創新才是審慎可取的。

我國地方政府債務風險表現在地方政府,但究其產生的原因,政治的集權和財政的分權體制框架下造成的所謂事權與集權不對等是重要原因。地方政府風險爆發,初步的惡劣影響表現為地方財政困難無力維持經濟健康循環,但單一制國家的政治制度決定了作為上級政府的中央政府難免受其所累。把地方政府債務風險的治理放在整個國家財政管理的框架中考慮,種種對策的出臺與國家未來財政管理改革的大方向銜接,才是善治之道。未來的財政管理,必然強調可持續性、科學發展,低碳經濟時代必然注重環境的和諧發展;綜合治理要求對于財政收支的管理將不僅僅局限于一個預算年度,中期預算框架將被引人,權責制的政府會計將逐漸被運用于政府會計的實踐;在國家和國有企業的關系中,政府作為管理者獲得稅收收入,同時作為出資者也應分享國有企業的紅利;伴隨從稅收國家到預算國家的演進過程,對政府預算約束勢必更加剛性。必須看到,在目前約束和控制地方政府債務風險的種種努力中,地方政府債務風險管理與未來財政管理改革的銜接被忽視并非善治之道。

三、資源稅改革與地方政府債務風險治理

資源稅從價計征的改革符合資源稅設置的目的,資源稅成功改革對于地方政府和中央政府都有益,具有雙贏性。對于地方政府,資源稅改革有助于地方政府財政汲取能力的擴張;對于中央政府,資源稅改革是低成本高收益的控制地方政府債務風險措施;而資源稅改革本身,也是符合財政可持續發展理念的。現行分稅框架下,這樣的改革對于地方和中央控制地方政府債務風險都具有積極效應。

(一)有助于外部成本內部化

資源稅改革一個重要的理論支撐點是通過合理的資源稅制設計將資源開采的社會成本內部化,解決由于資源開采給經濟社會帶來的環境破壞、水土流失等諸多負面影響,即外部性問題,體現可持續發展理念。一個具體稅種的征收,稅率的選擇十分關鍵。稅率過低,無法解決資源開采的負外部性;稅率過高,超出了資源開采企業的負擔能力,企業失去開采資源的動力,政府仍然無法獲得稅收收收入。通過科學合理設計稅率,既能實現資源開采的外部成本內部化,又不至于負擔過高使納稅人虧損,有助于外部成本內部化。

(二)計征方式改革使資源型地方政府分享資源價格上漲利益

不合理的資源稅費體系是石油公司在油價上漲中獲取超額利潤的原因之一,但不是最主要的,更不是唯一的因素,造成石油企業暴利的根本原因在于我們的資源稅費體制既不完善又不合理。現行資源稅費體系在制度上設計了名目繁多的稅(費)種,如資源稅、資源補償費、礦業權使用費、探礦權價款和采礦權價款、特別收益金①等等,但由于資源稅和資源補償費率較低,難以起到調整各方利益的作用,而少數資源壟斷企業的特殊地位使得一些稅(費)種在實踐中難以得到實施。將資源稅由從量計征改為從價計征,可以使資源型地方政府分享資源價格上漲的利益,增加當地財政收入。一個財政收入穩定增長的地方政府,其抵御地方政府債務風險的能力絕不會弱于地方財政收入不穩定的政府。

(三)資源稅從價計征對擴大地方政府財政汲取能力具有積極效應

稅收是政府財政收入的最主要來源,符合經濟發展方向的完善的稅收制度有助于政府在預算管理上做到優秀。在地方政府債務風險管理上,無論是努力實現地方政府債務的顯性化,還是加強預算硬約束,或者建立地方政府風險預警機制,都不如完善的、中央地方合理分權的稅收制度設計,妥善處理中央政府和地方政府之間的財政關系,合理處理政府與企業之間的關系,地方政府債務治理之道才可成功。資源稅是資源開發型城市的收入來源之一,資源稅改革是中央政府通過稅收制度設計支持地方政府的重要改革,也是中央地方財政合理分權的重要決策。資源稅從價計征的改革對于擴大地方政府財政汲取能力具有積極效應,資源稅改革為資源開發型的地方政府治理地方政府風險提供很好的機會,以資源稅改革為契機,完善現有分權體制,有助于地方政府債務風險方面的積極治理。

(四)擴大資源稅征收范圍,拓寬地方稅基

目前我國資源稅稅目包括原油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等七個稅目,水、黃金等資源并沒有列入資源稅稅目,資源稅的征收范圍較小。雖然費和稅都是政府財政收入的重要來源,但是費和稅相比,就法律層次而言,由于每一稅種的征收都要預先以法律形式規范,稅收相比于收費處在更高法律層次,政府強制無償取得的稅收收入比收費具有更強的預算規范性。資源稅稅目向水資源、黃金資源等產品擴大,一方面有利于鼓勵資源節約利用和開采;另一方面,擴大資源稅征收范圍使征稅稅基擴大了,而規范的稅制設計使地方政府對其預算內財力增長有了更可控的把握,預算內的財政收入增長使地方財政可以具有更強的可控制的抵抗債務風險的能力。

(五)輸血不如造血

針對地方政府債務分類和控制難度,將地方政府隱性債務顯性化可以剛性地方政府債務。允許地方政府發債,是將地方政府隱性債務盡可能顯性化的舉措之一。地方政府債的發行,有助于緩解地方財政中短期困境,猶如中央政府以特定政策完成對地方政府的一次財政輸血。地方政府債務風險走向治理之路,中央政府是持續輸血還是完善地方政府的造血機能?中央政府是授地方政府以“魚”,還是授地方政府以“漁”?地方政府更想獲得的是“魚”還是“漁”?結果不言自明。地方政府財政汲取能力的強化才是地方政府債務治理的根本之道。

(六)有助于理順政府與企業的關系

政府作為管理者,向企業征稅,同時提供公共物品和公共服務;就國有企業和政府的關系而言,政府還是國有企業的出資人,是股東,理應獲得國有企業經營的紅利。不過1994年的利改稅后,國有企業不再向政府繳納利潤,而是繳納稅收①。但在國企利潤連續高漲情形下,公眾和政府都開始意識到政府在利潤分配中被忽視的股東身份,政府開始意識到自己作為股東應得的利益也應該維護,將其放在地方政府債務風險管理中,可以看作是開源之舉。開源,可以開辟新的財政收入增長點,找到以前被忽視的財源;同時,對沒有被充分挖掘的既有渠道的修整(資源稅改革),也是開源的重要方面。預算約束是地方政府債務管理的重要方面,合理的收稅比收費更容易進行預算控制與管理。而硬的預算約束是進行有效債務風險控制的重要前提,很難想象在沒有硬預算約束條件下的債務風險管理。資源稅是地方稅種,一旦擴大征收稅目,提高既有稅率,將顯著提高資源類企業所在地的地方財政收入。但是這樣的稅制改革對資源稅改革的最大利益相關方——資源型企業來說,意味著要從既得利益中拿出部分給地方政府,也許改革之初企業并不情愿,不過到順了政府和企業的關系,風險收益的分配才合理。

(七)有助于理順中央與地方財政的關系

從1994年1月1日起,我國全面實施國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,實行分稅制。在分稅制體制下,資源稅是中央和地方共享稅,但海洋石油資源作為中央收入,其它資源稅作為地方收入。我國是單一制國家,在現行分稅制體系下,稅收的立法權仍然集中在中央政府,因而地方政府只能通過各種收費作為資源的補償機制。地方政府發債雖然有嚴格規定到期償還,但不償還債務地方政府并不會因此破產,也許地方政府債務最后的買單者還是中央政府。較多分析中把地方政府債務風險擴大的理由之一歸結為中央政府和地方政府事權和財權的不對等。合理的資源稅制設計,有助于理順中央與地方關系,中央政府和地方政府的事權和財權規范了,權力與義務關系明確了,對于地方政府債務風險的責任歸屬才能明確,地方政府也有了更強的約束力量致力于地方政府債務風險的管理。

(八)符合經濟可持續科學發展的財政改革方向

可持續發展是在不損害后代需要的前提下,追求一種最大限度地滿足當代人們生產、生活需要的發展模式。從經濟學意義上看,可持續發展所關注的主要問題就是當前發展與未來發展的關系,其實質涉及人類當前利益與長遠利益的關系。在不可再生的自然資源隨著持續的開采而日益減少,資源過度開采和使用對環境惡化的副作用日漸突出時,遠瞻的財政管理者會關注經濟的持續增長是否有足夠的資源儲備支撐?經濟增長的代價是什么?是犧牲環境?是加劇地區間發展的不公平?資源被開采后地方政府是否有能力去彌補為全國發展而付出的代價,中央政府是否應該彌補地方政府為全國發展而付出的代價?現行的稅收制度是否能保證未來各代人的福利不會減少?可持續的科學發展觀告訴我們,財政管理的每一個方面都應關注當展與未來發展、當前利益與長遠利益有機協調和公平分配的機制,都應兼顧地區間的平衡。可以說,資源稅改革也好,對地方政府債務風險控制也好,都應統籌在可持續科學發展理念的指導下。設置合理的資源稅收制度,有助于增強地方抵御債務風險的能力,有助于地方財政的健康的發展。

四、結語

風險與收益總是對稱的,較高風險獲得較高收益,較低風險獲得較低的收益。地方政府政府債務風險累積過程也可能是地方政府獲得較高收益的過程。即便如此,公共財政要求政府承擔公共管理的職能,任由風險擴張不加治理是政府失靈的表現。任何財務管理都必須考慮取得收益的相應成本,作為國家大財政的預算管理也要用好納稅人的錢,治理地方政府債務風險必須綜合考慮各種政策成本。對于地方政府債務風險的治理,盡量避免財政政策對地方經濟的扭曲性影響,中性稅收制度對于經濟的扭曲性影響最小,便于納入預算管理,是值得使用的預算工具。通過完善資源稅制度,在某個具體角度理順中央政府與地方政府的財政關系,理順政府與企業的關系,對于政府(中央政府和地方政府)而言,是低成本高收益的控制地方政府債務風險的舉措。對于資源型地方政府,從資源稅的改革中獲得財政收入增長的好處,獲得財政造血功能,有助于增加抵御地方政府債務風險的能力。期待以資源稅改革為契機,地方政府債務風險治理走向良性循環。