地方國(guó)債發(fā)行問(wèn)題論文

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摘要：在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府發(fā)行國(guó)債的現(xiàn)象十分普遍，而在我國(guó)，這一行為至今還屬于“禁區(qū)”。雖然財(cái)稅法學(xué)界曾對(duì)此進(jìn)行了多次廣泛而深入的討論，但在我國(guó)現(xiàn)行法中，仍未賦予地方以自己的名義發(fā)行債券進(jìn)行籌資的權(quán)利。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的不斷深入，地方要求取得國(guó)債發(fā)行自主權(quán)的呼聲日益高漲。在此背景下，我們需要對(duì)地方能否發(fā)行國(guó)債的問(wèn)題做出更現(xiàn)實(shí)的分析，以明確當(dāng)前的國(guó)債制度改革應(yīng)當(dāng)何去何從。

關(guān)鍵詞：國(guó)債發(fā)行地方國(guó)債發(fā)行

正文：

一、國(guó)債發(fā)行制度簡(jiǎn)介

1、中國(guó)的國(guó)債發(fā)行制度

國(guó)債是國(guó)家公債的簡(jiǎn)稱(chēng)，是指財(cái)政部代表中央政府發(fā)行的以人民幣支付的國(guó)家公債，包括具有實(shí)物券面的有紙國(guó)債和沒(méi)有實(shí)物券面的記賬式國(guó)債，它是國(guó)家為維持其存在和滿(mǎn)足其履行公共職能的需要，在有償條件下籌集財(cái)政資金時(shí)形成的國(guó)家債務(wù)。國(guó)債的性質(zhì)是一種國(guó)家負(fù)擔(dān)的金錢(qián)債務(wù)，是國(guó)家與國(guó)債買(mǎi)受人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。但國(guó)家和一般債務(wù)人不同，其“舉債”的方式要受到種種限制，表現(xiàn)在發(fā)行問(wèn)題上，就是國(guó)債的發(fā)行從實(shí)體到程序都受到法律的嚴(yán)格控制。國(guó)債發(fā)行的種類(lèi)、規(guī)模、方式，都要列入政府的財(cái)政預(yù)算，直接由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。

我國(guó)國(guó)債發(fā)行制度的一個(gè)突出特點(diǎn)是由中央政府對(duì)國(guó)家預(yù)算進(jìn)行編制，對(duì)國(guó)債的發(fā)行由中央統(tǒng)一安排和部署，地方只起到貫徹執(zhí)行的輔助作用，沒(méi)有單獨(dú)的“舉債權(quán)”。這種制度是在我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)要求將一切國(guó)民經(jīng)濟(jì)的相關(guān)活動(dòng)納入計(jì)劃，而財(cái)政權(quán)尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本權(quán)力保障之一，如果國(guó)家允許地方政府隨便發(fā)行國(guó)債，則勢(shì)必對(duì)國(guó)家計(jì)劃的統(tǒng)一性和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響。所以國(guó)家將國(guó)債發(fā)行權(quán)牢牢控制在手中。而當(dāng)前時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，許多權(quán)力正在逐漸放開(kāi)。國(guó)債發(fā)行作為調(diào)整宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有力手段，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其作用范圍。僅中央政府進(jìn)行國(guó)債發(fā)行，不足以及時(shí)和適當(dāng)?shù)貙?duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況做出反應(yīng)，財(cái)政本身的宏觀(guān)調(diào)控作用要求國(guó)債發(fā)行制度的進(jìn)一步靈活和放開(kāi)。

2、他國(guó)國(guó)債發(fā)行制度簡(jiǎn)介

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)債發(fā)行權(quán)普遍下放到了地方，中央除了自身發(fā)行國(guó)債以外，還對(duì)地方國(guó)債的發(fā)行起到一定的監(jiān)督和管理作用。

日本的《地方財(cái)政法》規(guī)定，地方政府可以發(fā)行國(guó)債，但必須是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的專(zhuān)項(xiàng)投入，而不能僅僅為了解決政府暫時(shí)面臨的財(cái)政危機(jī)，通過(guò)不斷舉債擴(kuò)大財(cái)政赤字，增加政府信用風(fēng)險(xiǎn)。地方發(fā)行國(guó)債還要經(jīng)過(guò)地方議會(huì)的審查和批準(zhǔn)，并受到中央政府發(fā)行額度的限制，報(bào)經(jīng)中央政府同意方可發(fā)行。

美國(guó)的國(guó)債發(fā)行由聯(lián)邦政府和州政府共同完成，由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)其中的大部分。州政府雖然不在發(fā)行數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，但卻有著相當(dāng)重要的地位。根據(jù)美國(guó)憲法，州政府有權(quán)自行制定州年度預(yù)算方案，其中即包括了州地方國(guó)債的發(fā)行方式及額度，經(jīng)州議會(huì)批準(zhǔn)后即可生效，但一般也向聯(lián)邦財(cái)政部上報(bào)。

二、地方國(guó)債發(fā)行的必要性

1、國(guó)債發(fā)行是地方提供公共服務(wù)的需要

正如中央政府是為了全國(guó)人民對(duì)公共服務(wù)的需要而設(shè)立的，地方政府的主要職責(zé)之一也是向地方轄區(qū)內(nèi)的民眾提供公共服務(wù)。地方相對(duì)于中央來(lái)說(shuō)，是在一個(gè)較小的地域范圍內(nèi)享有一定自主權(quán)的實(shí)體。因此，其在公共服務(wù)方面也應(yīng)有一定的設(shè)定范圍和實(shí)施方式的權(quán)力。在地域范圍內(nèi)對(duì)地方消費(fèi)者的共同消費(fèi)、地方交通、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)管理等事項(xiàng)，地方政府應(yīng)有自主決定權(quán)并能夠依法自籌資金。而在資金籌集當(dāng)中，最常用的辦法就是稅收和債務(wù)。地方一般應(yīng)以稅收為資金的基礎(chǔ)來(lái)源，債務(wù)為輔助手段。但由于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，中央近年為了加強(qiáng)對(duì)地方行為的控制、防止分裂，不僅縮小了地方的稅收權(quán)限，也減少了地方稅收的相對(duì)數(shù)量。與之形成鮮明對(duì)比的是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也在大幅度提高，資金需求迅速擴(kuò)大。這樣，就造成了地方財(cái)政缺口的擴(kuò)大，引起了財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)。所以，應(yīng)當(dāng)允許地方在稅收之外，通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)籌集所需資金，解決地方公共服務(wù)資金的供需矛盾。2、國(guó)債發(fā)行是地方進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的必要手段

從資金支出來(lái)看，地方政府支出也是全國(guó)財(cái)政支出的一部分，在地域范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)同樣具有宏觀(guān)調(diào)控作用。因此，讓具備一定條件的地方政府發(fā)行一定數(shù)量的國(guó)債用于擴(kuò)大地方財(cái)政支出，不僅可以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，同時(shí)可以通過(guò)地方經(jīng)濟(jì)的活躍，搞活“全國(guó)一盤(pán)棋”。由于各個(gè)地方的具體情況不同，所需資金的數(shù)量和投入方向也千差萬(wàn)別，所以應(yīng)當(dāng)由地方自主決定發(fā)行的數(shù)量和用途，只要在法律法規(guī)和中央政府規(guī)定的限度內(nèi)即可。否則，中央政府“大包大攬”，替各地政府發(fā)行統(tǒng)一方向和數(shù)額的國(guó)債，就會(huì)導(dǎo)致各地的財(cái)政盈虧狀況混亂和投資項(xiàng)目的混亂。這不是正確的“宏觀(guān)調(diào)控”手段，而是對(duì)宏觀(guān)調(diào)控的誤用，把地方財(cái)政導(dǎo)向了尷尬境地：既不能白白拿到分配的國(guó)債卻不投入實(shí)際使用，又只得將其投入本地回報(bào)率低、效益差的行業(yè)企業(yè)中，這就造成了國(guó)債資金無(wú)法有效、充分地利用，是對(duì)社會(huì)和人民的不負(fù)責(zé)任和浪費(fèi)。

三、地方國(guó)債發(fā)行的可能性

1、國(guó)債發(fā)行的基礎(chǔ)是巨額儲(chǔ)蓄存款的存在

一國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離開(kāi)了民眾的積極配合是無(wú)法完成的。只有盡量吸納民間資本才能更好地利用資金，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的增長(zhǎng)點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)的居民儲(chǔ)蓄存款總額已經(jīng)超過(guò)了6萬(wàn)億，若能允許地方通過(guò)發(fā)行國(guó)債的方式把這些社會(huì)閑散資金集中起來(lái)，參與到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行當(dāng)中，尤其是投入到具有關(guān)鍵意義、能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益重大改善的政府項(xiàng)目上時(shí)，就可以發(fā)揮十分積極的作用。而且民眾往往既有資金，又有參與社會(huì)管理、改善自身福利的熱情，所以利用國(guó)債吸收民間儲(chǔ)蓄存款加速建設(shè)具有很大的可行性。不過(guò)這需要國(guó)家和中央政府對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)控，否則很容易在資本市場(chǎng)中滋生更大的混亂。

2、國(guó)債發(fā)行的前提是地方已具備借款和還款的基本經(jīng)驗(yàn)

雖然我國(guó)《預(yù)算法》上嚴(yán)格限制地方政府發(fā)行國(guó)債，但事實(shí)上各級(jí)地方政府進(jìn)行信用借款的現(xiàn)象還是普遍存在的，尤其是銀行、企業(yè)和其他政府單位的借款更是大量發(fā)生。1995年的地方財(cái)政決算資料顯示，全國(guó)2490個(gè)縣級(jí)單位中，有當(dāng)年赤字的縣達(dá)1211個(gè)，占全部縣級(jí)單位的48.6%；有歷年赤字的縣達(dá)1081個(gè)，占全部縣級(jí)單位的43.4%。如果將中央政府欠撥的經(jīng)費(fèi)和地方政府要求地方企業(yè)資助其特定領(lǐng)域的公共服務(wù)的情況考慮在內(nèi)的話(huà)，則地方財(cái)政赤字?jǐn)?shù)目將更為驚人。地方借款的盛行反映了地方財(cái)政實(shí)踐中的一些重大問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，地方政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中扮演了一個(gè)日趨重要的角色。此外，目前政府的償債途徑主要是通過(guò)稅收征收，積累了基本的還款經(jīng)驗(yàn)，但仍有不足，今后應(yīng)重點(diǎn)考慮地方償債能力的提高問(wèn)題。

四、結(jié)論

通過(guò)上述簡(jiǎn)要分析可以看出，我國(guó)地方國(guó)債發(fā)行已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)谋匾院涂赡苄浴Ｅc我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況相聯(lián)系并參照國(guó)際潮流，我國(guó)應(yīng)當(dāng)解除不合理的“禁令”，給地方政府以國(guó)債發(fā)行的自主權(quán)，為當(dāng)前的國(guó)債制度改革邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

【參考資料】

1劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社2004年版，第103頁(yè)。

2財(cái)政部財(cái)政制度國(guó)際比較研究課題組編著：《日本財(cái)政制度》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1998年版，第105頁(yè)。

3朱新忠、謝慧琳：《各國(guó)國(guó)債市場(chǎng)比較》，載《金融科學(xué)》1997年第1期。