稅收政策與經濟結構調整論文

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摘要:稅收政策是政府指導和誘導資源配置的一項重要經濟政策，它在促進經濟結構調整過程中發揮著重要的作用。我國目前的稅收政策在許多方面還不能完全適應經濟結構調整的要求，因此，必須通過對我國現行稅收政策的改進和創新來推動經濟結構的調整和優化：稅收政策主體應按市場經濟的要求制訂和實施稅收政策；弱化稅收收入目標，保證稅收調控目標（特別是促進經濟結構調整的稅收政策目標）的實現；改革不利于經濟結構調整和優化機制形成的稅收政策及政策手段；推行以產業導向為主，區域導向為輔的復式稅收優惠政策等。

關鍵詞：經濟結構；稅收政策；稅收優惠

一、稅收政策在經濟結構調整中的作用

我國經濟結構調整的基本目標是通過深化改革，培育市場體系和市場主體，完善市場調節機制，形成經濟結構自我調整、自我轉換的機制。但是，在經濟結構調整過程中，政府的作用不可或缺。稅收政策是政府指導和誘導資源配置的重要經濟政策之一，在促進經濟結構調整過程中，稅收政策的作用具體表現在以下方面。

第一，稅收政策要保證市場機制對經濟結構調整基礎性作用的發揮。稅收政策最基礎的作用始終是作為生產要素自由流動的外部制度條件，對納稅人來說應盡量減少除稅額和奉行成本之外的稅收成本，對征稅人（政府和稅務機關）來說應盡量減少稅收的征收成本。此外，稅收政策還應在糾正“市場失靈”方面發揮應有的作用。

第二，采取鼓勵性的稅收政策，通過經濟利益誘導生產要素的配置，實現經濟結構向預定目標調整。鼓勵性稅收政策的作用主要體現在以下方面：（1）鼓勵研究與開發，發展高新技術產業，以信息化改造傳統產業。（2）鼓勵企業兼并聯合、資產重組，鼓勵企業集團化和扶持中小企業發展，提高企業國際競爭力。（3）鼓勵投資于落后地區，發揮中西部地區的比較優勢，實現區域經濟協調發展。（4）建立健全社會保障體系，以稅收為城鎮建設籌集資金，實施城鎮化戰略，實現工業化和城鎮化的良性互動。

第三，采取限制性稅收政策，抑制某些經濟行為，輔助經濟結構調整，實現社會福利最大化。比如：限制高能耗、高污染產業的發展，限制某些與我國目前人均收入水平存在差距的高檔娛樂消費行為等。

總之，稅收政策的作用在于通過中性的稅收政策促進生產要素的自由流動，為經濟主體的市場選擇創造公平的制度環境，通過鼓勵性和限制性的稅收政策促進經濟結構的主動調整。

二、當前我國稅收政策不適應經濟結構調整的表現

（一）當前稅收政策不利于經濟結構自我調整、自我轉換機制的形成

1.1994年稅制改革時面對的宏觀經濟形勢是通貨膨脹，表現為投資過熱，因此稅制改革側重于用重稅抑制投資，調控宏觀經濟。為了達到此項目的，國家對增值稅的稅基和征稅范圍作了一定的限制。從稅基角度看，我國的增值稅是生產型增值稅，其結果是資本有機構成高的企業增值稅稅收負擔一直較重，這導致各行業增值稅稅負不平等，扭曲了資源配置，使資源過多地流向資本有機構成低的行業。從征收范圍角度看，我國對在本國境內銷售、進口貨物，提供加工、修理、修配勞務征收增值稅，而對在本國境內提供增值稅征收范圍以外的勞務、轉讓無形資產和銷售不動產征收營業稅。由于大部分的勞務被排除在增值稅征收范圍之外，增值稅鏈條不完整，其“中性”作用并沒有發揮出來。隨著信息時代的到來，無形資產和勞務在公司經營中的作用越來越重要，公司要消耗大量的勞務，但對勞務征收的營業稅并不能作為勞務使用者的進項稅額來抵扣。知識密集型或技術密集型企業會因為增值稅不廣泛的征收范圍而承擔較重的稅負。可見，我國當前的稅制不利于產業重心向資本密集型或技術密集產業轉移，這不利于產業結構的優化。

我國稅制抑制投資的另一措施是通過企業所得稅實施的，即通過限制可扣除性的費用來高估應稅利潤，以減少企業稅后利潤抑制投資。費用不能在應稅所得中扣除，致使稅后利潤不能完全體現企業的經營成果，企業要達到預定盈利目標所付出的成本因為企業所得稅的存在而加大，這可能會使企業改變經營方向。例如，計稅工資制較低的標準工資扣除不鼓勵企業引進高素質人才，實現向技術密集型企業的轉變。

2.地方市場分割的存在使要素難以在全國范圍內自由流動，不利于確定地區比較優勢，更不利于實現規模經濟和培育企業的市場意識和競爭能力。而地方市場分割的重要根源則是分稅制的不合理性。另外中央和地方劃分財權的標準不是按事權財權一一對應原則來確定的，再加上當前政治體制的某些不合理環節，使得地方政府片面追求短期的地方利益，推行地方保護主義，人為地造成地方市場分割。此問題的存在阻礙了經濟結構自我調整、自我轉換機制的形成。

（二）稅收政策缺少對產業組織結構調整的支持

1.缺乏實現企業集團化的稅收政策。除了源于分稅制不合理的地方市場分割使要素不能實現跨地區、跨行業、跨部門自由流動，阻礙資產重組外，另一個不利于企業集團化的因素是缺乏完善的社會保障制度。沒有完善的社會保障制度使勞動力流動風險難以化解，勞動力傾向于滯留于原來的企業，企業為解決冗員問題困難重重。社會保障資金以收費形式而不是以稅收形式征集，權威性、強制性不足，拖欠現象嚴重，社會保障體系建設得不到及時充足的資金支持。

2.缺乏支持小企業發展的稅收政策。小企業在科技創新、吸納勞動力等方面發揮著巨大的作用。小企業的特點和作用決定了政府應采用一定的金融、財政（包括稅收）等政策扶持其發展。但我國目前卻沒有支持小企業發展的專門稅收政策。現行稅法規定：對于年應納稅所得額在3萬元（含3萬元）以下的企業，減按18%的稅率征收企業所得稅；對于年應納稅所得額在3萬元以上10萬元以下（含10萬元）的企業，減按27%的稅率征稅。此規定的對象并非是全部小企業而只是盈利少的企業，這會誘使企業避稅。這種以應納稅所得額，而非企業規模為標準判定適用稅率的做法，不利于小企業的發展。營業稅優惠也存在同樣的問題。

（三）中觀稅負結構與經濟結構的調整方向不符

理論上講，要快速發展第三產業應有較優惠的輕稅政策相配合。可是我國目前三個產業的實際稅負率分布并不符合這一理論。如表1所示，1996年第三產業稅收負擔率大大高于第一產業，也高于第二產業。

同時，第三產業的稅收負擔逐年上升，而第二產業則逐年下降。從稅負方面來說，相對其它產業，對第三產業的重稅政策，與大力發展第三產業的宏觀經濟政策是矛盾的。

表2中列出的部分產業的“兩稅”稅收負擔率中，基礎產業較高，而輕工業和商業則低的多。主要行業中與產業政策意圖相左的稅負分布狀況反映出稅收政策未能及時根據產業政策進行調整，形成一定程度的偏離。

（四）稅收優惠政策手段單一，產業導向薄弱，對技術改造和科技創新的激勵作用不足

稅收優惠可分為稅率式優惠和稅基式優惠。稅率式優惠以降低稅率的形式存在（免稅可視為零稅率的稅率式優惠），而稅基式優惠內容較多，主要包括加速折舊、稅前列支（扣除）、投資抵免等方式。我國稅收優惠（1）的主要形式是稅率式優惠，稅基式優惠較少且力度不夠。

稅收優惠政策的目標不明確，產業導向作用差。主要表現為：（1）以區域作為界定稅收優惠對象的依據，急需稅收政策扶持的西部地區并沒有得到足夠的稅收優惠。（2）以資金來源作為劃分稅收優惠對象的依據，使內、外資企業面對不同的企業所得稅待遇。（3）以所有制作為劃分稅收優惠對象的依據。由于企業享受的稅收優惠政策受到多重條件的限制，企業資源難以按照產業導向進行配置，產業結構難以向預定方向調整。

科技創新是產業結構調整的核心內容。稅收優惠政策對科技創新應發揮一種基礎性的激勵作用，但現實中稅收優惠政策只起到了“錦上添花”的作用，一是稅收優惠政策的重點是對科技創新成果的獎勵，而非對科學研究和中試過程的支持，同時對轉化階段的支持也不夠；二是稅收優惠政策偏重于新建高科技企業，而忽略了傳統企業的技術改造與創新，使高技術和高科技產業的發展成為空中樓閣。

（五）稅收收入目標與稅收政策的經濟結構調整目標之間存在矛盾

我國稅收收入中采用比例稅率的流轉稅占絕對比重，說明稅制的累進性不太強。按理論分析，稅收收入對GDP的彈性系數應大致維持在1左右。但是通過實證考察我國歷年來GDP與稅收收入的資料（見表4），可以看到與以上理論分析相悖的結論：1994～1996年間，經濟增長速度很快，但彈性系數卻一直低于1；1997～2000年間，經濟增長速度放慢，彈性系數卻快速拉升至2左右，1999年甚至達到了3.37.

這種現象出現的重要原因之一是指令性稅收計劃的存在。指令性稅收計劃的弊端在于：一是稅收計劃的編制存在問題。我國的稅收計劃編制和分配一直采用“基數×系數+特殊因素”的方法，稅收計劃任務逐年加碼。二是稅收計劃過于剛性，靈活性差。在我國，稅收收入是各級政府執政業績的主要考核指標，允許財政超支但不允許短收，并且更為嚴重的是稅收計劃在執行的過程中還存在層層追加任務的情況，這使得稅務部門疲于應付收入任務，而執行稅法、落實經濟調控的職能難以貫徹。在不發生稅制調整的情況下，完成任務的地方就可以“藏富于納稅人”，不能做到應收盡收，完不成任務的地方便會發生“寅吃卯糧”、征“過頭稅”的現象。

指令性稅收計劃歪曲了稅法利用稅收促進產業結構調整的意圖。稅收脫離經濟狀況的獨立發展，篡改了市場形成和稅法修正過的稅后受益的部門分布狀態。更進一步，由于指令性稅收計劃的存在，各地區形成了不均衡的中觀稅負分布。地區間稅負水平的不統一引起資源低效率流動，容易導致地區分割，不利于全國統一大市場的形成。受此影響，市場經濟中產業結構自行調整、自行轉換機制也難以成熟。三、促進經濟結構調整的稅收政策的改革與創新

（一）稅收政策主體應按市場經濟的要求制訂和實施稅收政策

稅收政策是通過稅法表現出來的，為了保證稅收政策的合理化，首先，應改進立法授權制度。全國人民代表大會應在一個確定的時間內對授權行政機關制定的行政法規、地方性法規等進行評價，對達到要求的行政法規及時上升為法律，消除立法主體與執法主體一體化現象的長期存在，增加稅法的權威性。其次，根據《立法法》規范稅法的立法程序。法律是人民意志的反映，代表公眾利益，所以稅收政策的制訂要堅持平等原則，即使是歧視性的稅收政策，其前提應該是能增進全社會的福利，而不應是某些利益集團的福利。這要求稅收政策的制訂要民主化——充分聽取來自各部門、各地區、政策執行單位和人民群眾的意見，并公開制訂過程，防止集團利益的產生。

一項科學的稅收政策，如果沒有一個有效率的守法的稅收政策執行主體——稅收機關的貫徹執行也難以取得好的效果，所以稅務機關的正確執法是稅收政策發揮作用的保證。為了保證促進經濟結構調整的稅收政策的效果，就應嚴格執法，加強征管，但不能就征管論征管，還應做一些其它工作，比如，修正和改變影響稅收執法和征管的因素（如稅收計劃等）和加強司法監督。

（二）弱化稅收收入目標，保證稅收調控目標（特別是促進經濟結構調整的稅收政策目標）的實現

弱化稅收收入目標的關鍵就是改革指令性的稅收計劃，主要建議如下：（1）改指令性稅收計劃為指導性稅收計劃，尤其是稅收計劃不能硬化為任務，其關鍵是將稅務機關的考核標準由收入改為執法水平。（2）實行零基稅收計劃。零基稅收計劃的主要特點是取消基數在計劃編制和分配中的基礎作用完全以經濟發展水平和稅收法律、法規為依據，重新編制每個年度的稅收計劃。從效果來看，零基稅收計劃優于基數法中的稅收負擔率法。零基稅收計劃的編制必須以科學的稅收預測為基礎，為此必須在稅務系統內部建立健全稅收預測機構。

指導性的以稅收負擔率法編制的稅收計劃或零基稅收計劃的目的是使稅收計劃與經濟發展水平相適應，同時有利于實行依法征稅，確定稅收收入目標的恰當位置，完整、準確地貫徹稅收政策。

（三）促進經濟結構調整的稅收政策手段的改革與創新

1.改革不利于經濟結構自動調節和優化機制形成的稅收政策。

促進經濟結構調整的稅收政策的目標首先是為各行業的發展創造一個“水平競技場”，保證同類企業公平稅負，維護經濟結構自我調節和優化機制的運行，實現優勝劣汰。因此，必須消除和改革阻礙經濟結構調整的稅收政策。

——改革增值稅制度。第一，盡快實現由“生產型”增值稅向“消費型”增值稅的轉變，以減少稅收對整個社會資源配置的扭曲，鼓勵產業重點向技術密集型和資本密集型產業轉移。第二，盡快拓展增值稅的覆蓋范圍，完善增值稅鏈條，進一步發揮其中性作用。當前應將建筑業、交通運輸業和其它與企業經營密切相關提供勞務（如廣告、技術和無形資產轉讓）的部門納入增值稅的征收范圍，以解決由于企業投入不同而導致的稅負不公平問題。第三，擴大一般納稅人的范圍，以解決當前一些小規模納稅人遇到的一些特殊問題。

——改革企業所得稅制度。按外資企業所得稅法標準改革現有企業所得稅法，統一內外資企業所得稅，特別是應廢除計稅工資制，放寬對其它費用或基金的稅前扣除，讓稅后利潤更能反映企業的經營成果，激勵企業的發展。如果考慮到收入因素和會計核算水平因素暫不廢除計稅工資制的話，則應適當提高計稅工資標準的數額，以促進企業引進人才，進行科技創新和技術改造。

——改革消費稅。與當前的經濟形勢相比，消費稅的部分稅目有些過時，而應當征收消費稅的一些勞務或產品卻遲遲沒被納入征收范圍。對此，第一，廢除過時稅目，如工業酒精、醫用酒精、護膚護發品、輪胎等。第二，新增稅目。有些產品或勞務如桑拿浴、高爾夫球、夜總會服務等已達到了甚至大大超過了消費稅調節的標準，為了產業結構的健康發展，應對其征收消費稅。

——改革與建筑業和房地產業相關的稅收。在將建筑業和房地產業納入增值稅征收范圍后，土地增值稅與增值稅會發生重復征稅。土地增值稅的存在不利于房地產開發和交易，應考慮廢除土地增值稅。契稅和印花稅也有重復之嫌，建議合并，以促進房地產交易的進行。房產稅和城市房產稅是對房產的價值或租金征稅，而房產中包括地產的價值，同時租金是房產價值的現金流，自然也包含地產的價值，而另外一個稅種——城鎮土地使用稅恰好是對土地征稅，所以兩個稅種有重復征稅現象，建議協調兩者關系，通過改革，降低房地產成本，刺激房地產消費，促進房地產和建筑業的發展。

——改革現行分稅制下的稅收返還機制，盡快建立中央對地方的一般性轉移支付機制。按照中央和地方事權量化后的比例，通過一般性轉移支付機制，在中央和地方之間劃分財力，滿足各地執行事權的需要，以期達到全國各地公共服務水平一致。為此就必須改革稅收返還機制，淡化地方收入與地方產值的聯系，打破地方市場分割，促進要素自由流動。

2.改革與產業組織有關的稅收政策。

建立健全社會保障制度是進行經濟結構調整的基礎條件之一。當前我國社會保障制度面臨的主要問題之一就是社會保障費拖欠嚴重。借鑒國外經驗，我國應開征社會保障稅，由企業和職工共同負擔，以保證社會保障資金的及時收繳。但是，社會保障稅的開征只能保證收入及時入庫，卻難以解決社會保障基金入不敷出的問題，解決此問題還得依靠其它措施，如出售部分國有資產或國有股份減持等。社會保障制度的完善有利于資產重組和企業兼并聯合，實現企業集團化，同時也可促進國有企業進行結構調整。

為了促進小企業的發展，應將現行企業所得稅按應稅所得額劃分適用稅率的做法，改為按企業組織類型決定稅率，為小企業專門設立一檔低稅率，小企業不論應稅所得額的高低均適用低稅率。同時由于目前小企業的判定標準為產值、產量等指標，不包括雇傭人員數量標準，為鼓勵小企業吸納勞動力，建議修訂小企業的判斷標準。

3.確立以產業導向為主，區域導向為輔的復式稅收優惠政策。

我國的稅收優惠政策主要是稅率式優惠（包括免稅），較少運用稅基式優惠政策，特別是加速折舊、稅前列支（扣除）、投資抵免、稅收信貸技術開發基金等方式。“工業化國家和發展中國家的經驗都表明，廣泛的稅收激勵措施（如免稅期和公司稅率的降低）是成本很高的促進投資的方法”，但“在激勵投資政策中，目標定位于機器設備以及研究與開發等新投資且提供預先激勵的選擇性稅收激勵具有成本效率”（2）。而且實踐中西方國家的稅收優惠政策也正在從側重于稅后優惠的稅率式優惠向側重于稅前優惠的稅基式優惠發展演變，其原因是稅基式優惠總能充分調動企業從事科研及技術開發和增加投入的積極性，有助于增加其資金來源，充分體現出政府對科技創新的基礎推動作用。因此，我國的稅收優惠應努力實現由稅率式優惠為主向稅基式優惠為主的轉變。當前已有的一些稅基式優惠（如加速折舊）運用范圍較小，力度不夠，今后應面向高科技企業和科技改造的企業縮短折舊年限，提高折舊率，加快資金回流速度，加快其發展。

要發揮優惠政策的產業導向作用應做好兩件事：一是明確稅收優惠的效力范圍。稅收優惠政策應在其能充分發揮作用的領域內起作用，那些不適宜稅收優惠政策的領域應交由財政支出政策來調控。為此；我們應該清理當前稅收優惠政策中效果不明顯、漏洞較大且易引起稅收套利行為的稅收優惠政策，如對福利企業、高等學校后勤實體的稅收優惠政策。二是簡化和明確當前經濟結構調整主線中稅收優惠政策“以產業導向為主，區域導向為輔”的目標，使全國的稅收政策系統化、條理化，廢除對享受稅收優惠所規定的無謂限制，如區域限制、資金來源限制、所有制限制、盈虧限制等，保證凡是符合產業政策的企業均能享受稅收優惠待遇。對高新技術產業和能源、交通、重要原材料、農業開發項目、技術過硬競爭性強的出口產品項目給予必要的稅收優惠。

在產業為主導的前提下，稅收優惠政策重心應從東部向西部轉移，配合西部大開發戰略的實現，并且東西部優惠方式可以根據情況不同而有所差異。東部沿海地區經濟經過一段時間的發展之后已具備了相當的經濟總量，經濟結構在原來基礎上的升級顯得尤為重要，科技創新和技術進步應成為其優惠目標，所以宜采用稅基優惠，其效果會更好。中西部地區經濟基礎較差，當前應側重于對其增量結構的調整，保證新增投資能保持一個良好的結構，所以，稅收優惠采用較長時間的稅率優惠（包含免稅）會更有利于吸引投資，并在新增投資中實現經濟結構調整。

我國企業科技創新的稅收優惠政策也應進一步改革。第一，鼓勵企業加大科技研究和開發方面的投入已是當前發達國家稅收優惠政策的重點，我國對企業科技創新的稅收優惠重點也應從對企業、科技成果的優惠轉向對科技研究、中試和轉化過程的支持。增加R＆D費用扣除、加速折舊、提取科技開發基金、稅收抵免等都是可采用的方法。另外，為了促進科技成果的轉化，對風險基金的經營者和投資者應當實行優惠。第二，放寬科技創新稅收優惠政策的范圍，擴大優惠額度。除了軟件業和大規模集成電路等高科技企業外，生物制藥、化學制藥、新材料、生物工程、基因工程、光電工程等新科技行業都應劃入稅收優惠的范圍甲。

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