縣鄉財政分稅制研究論文

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摘要：面對如何解決取消農業稅新形勢下縣鄉財政困難的問題，國內學術界目前出現了兩種不同的觀點，一種認為應該通過繼續貫徹、完善省以下分稅制來解決，另一種則強調要“因地制宜”而不能統一化地實行省以下的分稅制。本文對這兩種觀點進行了比較和評述，澄清兩者的一些實質性分歧所在，并進一步探討面對財政困難縣鄉財政體制改革究竟應該走什么樣的道路。

關鍵詞：縣鄉財政困難；省以下分稅制；事權；財權；財力

Abstract:howtoresolvethefaceoftheabolitionofagriculturaltaxinthenewsituationoffinancialdifficultiesincountiesandtownships,thecurrentdomesticacademiathereweretwodifferentpointsofview,aviewthatshouldcontinuetoimplementandimprovethetaxsystembelowtheprovincialleveltoaddress,andtheotherstressesTo"localconditions"andcannotbeunifiedintheprovincefollowingtheimplementationofthetaxsystem.Inthispaper,thesetwoviewsarecomparedandcomments,bothtoclarifysomeofthesubstantivedifferencesandtofurtherexplorethefaceofthefinancialdifficultiesofcountyandtownshipfinancialsystemreformshouldgo,whatkindofroad.

Keywords:financialdifficultiesofcountiesandtownships;taxsystembelowtheprovinciallevel;powers;intellectualpropertyrights;financial

前言

我國近年來縣鄉財政困難的現象已是不爭的事實，尤其是在2006年全面取消農業稅后，縣鄉財政運行困難的局面更加嚴重，特別是中西部地區以農業為主的縣鄉財政更是到了“寸步難行”的地步。在全面取消農業稅的新形勢下如何應對縣鄉財政困難，財經理論界做了大量的研討，其中最核心的爭論焦點是為解決縣鄉財政困難，對省以下分稅制還要不要貫徹的問題。近期，財政部財政科學研究所的幾位學者——賈康和劉尚希等在《中國改革》等期刊中發表的幾篇論文分別代表了兩種不同的觀點，具有典型性，他們把對這個問題的討論推向了一個新高潮。本文就將以這些研究為基礎，對這幾位學者的不同觀點進行總結、比較、評述，并進一步深入分析面對縣鄉財政困難分稅制改革究竟應該走向何處。

一、分稅制與縣鄉財政困難之間的邏輯關系

縣鄉財政困難之所以和分稅制相聯系起來是因為兩者之間有內在的邏輯關系，縣鄉財政運行普遍較困難與分稅制改革進程是密不可分的，從分稅制改革實行的結果來看，這主要表現在兩個方面：首先，分稅制改革使事權有所下移而財權、財力則有所上劃。全國財政收入中中央所占比例上升而縣鄉所占比例下降[1]，同時義務教育、農業基礎設施、基層醫療衛生事業等一些剛性很強的事權卻仍由縣鄉政府承擔。這造成了縣鄉政府事權與財權、財力比較嚴重的不統一性。其次是轉移支付制度的不完善。完善的轉移支付配套措施是在分稅制下實現公共產品與服務均等化的一個內在要求。分稅制改革以來，轉移支付制度由于沿用基數法、加上支付不透明、不公平、不規范等原因導致其與公共產品和服務均等化目標相去甚遠。因此，這種不健全的轉移支付制度更加劇了縣鄉財政困難局面。

當然，縣鄉財政困難并不能完全由分稅制改革這個單一的因素來解釋，縣域經濟發展緩慢、財政供養人員過度膨脹等都是不可忽視的原因，但從事實上看，目前的分稅制無論如何是引起縣鄉財政困難的一個主要體制性因素，這一點是不可否認的。因此，分稅制也自然成為了研究解決縣鄉財政困難問題的邏輯起點。

二、對兩種不同觀點的簡要概述

從1994年實施至今的分稅制，只是比較完善地確定了中央政府和省級政府間的財政關系，但是對省以下各級政府（市、縣、鄉）的財政關系則并沒有形成系統的制度安排。面對縣鄉財政困難，應該如何改革尚未完善的省以下各級政府的財政關系，這成為了爭論的焦點。對于這個問題的看法大致分兩種：一種觀點認為，分稅制只適宜于中央和省之間，而省以下不宜提倡都搞分稅制，實行統一的分稅制不能解決縣鄉財政困難問題，只有因地制宜、區分發達和不發達地區實行差異化的省以下政府間財政體制才是出路，劉尚希等學者是持這種觀點的典型代表，賈康研究員形象地把這種思路和主張概括為“縱向分兩段．橫向分兩塊”；另外一種觀點則認為，縣鄉財政出現困難的原因并不在于省以下實行了分稅制，而在于省以下分稅制還沒有完善，沒有真正進入軌道，所以實行統一的分稅制、在省以下將分稅制貫徹下去才是解決問題的有效辦法。為此，必須要積極推行政府行政機關的“扁平化”，即“省管縣”和“鄉財縣管”等改革試驗，從而為分稅制在省以下的貫徹創造配套條件，賈康等學者是持這種觀點的典型代表。概括地說，從是否贊同通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉財政困難的角度，就可以簡略地將以上兩種觀點區分開來。

三、兩種不同觀點的主要實質性分歧

1，是分稅制制度本身還是分稅制的不完善造成了縣鄉財政困難

前文已經說明了分稅制與縣鄉財政困難兩者之間存在著邏輯關系，兩種觀點也都不否認這個關系的存在性，在這一點上雙方看法是一致的，他們的分歧主要在于如何認識現行的分稅制與縣鄉財政困難的因果關系中“因”的實質。以劉尚希為代表的反對通過貫徹省以下分稅制來解決縣鄉財政困難的學者認為縣鄉財政困難的“因”是分稅制制度本身的內在缺陷，因而分稅制不適合作為省以下政府財政關系的統一制度安排，所以應該在反思分稅制的前提下重新設計合適的體制，而不能“一刀切”的推行分稅制。相反，支持通過貫徹省以下分稅制來緩解縣鄉財政困難的學者，如賈康等則認為不可以將縣鄉財政困難歸咎于分稅制的制度本身，縣鄉財政之所以遇到困境是由于目前省以下的分稅制并沒有完善，分稅制本身應有的作用還沒有發揮出來。相反，倒是因貫徹分稅制不完全而產生的以“討價還價”為特征的五花八門、形式各異的“包干制”和“分成制”才造成了縣鄉財政困難。在他們看來，縣鄉財政困難的“因”是目前省以下分稅制的不完善性。

2，“財權同事權匹配”重要還是“財力同事權匹配”重要

事權、財權和財力是分級財政理論的三個核心概念，簡單的說，事權是指某一級政府所賦有的履行一定經濟社會職能的責任和權利的統一，財權是指某一級政府為了履行事權而需要相應擁有的財政管理權限（主要是財政收入權），而財力是指某一級政府可以支配的財政資源的大小。分稅制的本質要求是“財權同事權匹配”，事權決定財權，財權保障事權，因而事權和財權具有統一性，某一級政府有多大的事權也就相應地決定了它應該有多大的財權，不論這一級政府是省政府還是市政府或是縣鄉政府都必須遵循這個原則，而絕不可認為財權的合理配置是不重要的，這是省以下分稅制支持方的觀點。但反對方則認為，縣鄉財政有它們的特殊性，僅僅強調“財權同事權的匹配”是不夠的，這是由于對經濟欠發達地區，因為稅源單薄，無法組織到與事權相對稱的財力，難以保障事權的履行，所以“財權同事權匹配”原則在此就不那么適用了，因此“財力同事權匹配”原則更加具有實質性意義。

3，應該“因地制宜”還是應該“統一體制”

基于分稅制本身不適合作為省以下政府財政關系制度安排的認識，并根據分析我國現階段區域經濟發展差異現狀而提出的“財力同事權匹配”原則，劉尚希等學者認為：體制的統一性與區域的差異性產生了矛盾，使得解決縣鄉財政困難的政策打了折扣。所以分稅制應主要在中央與省一級間實行，而省以下財政體制不宜“一刀切”地提倡搞分稅制，可由各省“因地制宜”地設計省以下體制，關鍵是要達到財力與事權的對稱，使各級政府能夠有效地履行其職責。省以下體制可以兼容分稅、分成、分享等多種方式，從而形成分稅制財政體制大框架下的“雙層模式”。與此相對，基于對省以下分稅制的不完善性導致縣鄉財政困難的判斷和對“財權同事權匹配”這個分稅制基本原則的堅持，賈康等支持省以下分稅制的學者則認為：分稅制為基礎的分級財政是市場經濟新體制所要求的財政體制配套，需要在統一的市場構建中，逐步使之上下左右貫通運行。以“落后地區和發達地區”或“農業依賴型縣鄉和非農業依賴型縣鄉”為劃分，選擇性地走分稅制與非分稅制的不同路徑，既不符合培育統一市場要求消除“塊塊”制度壁壘和十六屆三中全會“創造條件逐步實現城鄉稅制統一”的取向，實際上還很容易陷于“討價還價”的陷阱和發生較嚴重的扭曲變型。因此，貫徹統一的分稅制是改革的必由之路。

四、對兩種不同觀點及其分歧的評述

“財權同事權匹配”是分稅制的內在要求，在一個經濟發達且區域發展比較平衡的市場經濟國家，只要依據事權將財權合理地配置好，那么同時也就基本上可以保證“財力同事權匹配”，這是因為在稅源足夠豐裕的情況下，財力大小與財權大小是成正比例關系的，“財權同事權匹配”實際上就等價于“財力同事權匹配”了。但是，我國是一個尚處在社會主義初級階段、市場經濟不發達、區域發展又十分不平衡的發展中國家，因而上述等價性就不能簡單地成立了。在經濟發展落后、稅源嚴重缺乏的地區，即使安排足夠大的財權，也不能夠征到足夠多的稅收，沒有了豐裕的稅源，履行事權、配置財權和汲取財力之間就常常受困于“巧婦難為無米之炊”的困境，這種困境在縣鄉政府要比省市政府明顯地多。正是出于對這樣的特殊國情的考慮，一部分學者提出了“財力同事權匹配”對縣鄉政府意義重大的論點，這種論點本身應該說并沒有錯誤，但是如果以此進一步得出“財力同事權匹配”比“財權同事權匹配”更加重要的論斷、甚至否定“財權同事權匹配”原則并直接尋求“財力同事權匹配”則有失偏頗，因為目前分稅制下財力不能滿足履行事權需要主要是由于稅源的不豐裕造成的，把縣鄉財政困難歸因于分稅制體制本身是不合理的。相反，“財權同事權匹配”至少在制度安排上保證了縣鄉政府獲得與履行事權相應的汲取財力的權利（即財權），至于能不能夠汲取到和汲取到多少取決于客觀經濟條件而不是制度安排所可以做到的。所以，“財權同事權匹配”這個原則不應該因為尋求“財力同事權匹配”而被拋棄。

上述分析并沒有考慮轉移支付的因素，而轉移支付是分稅制的一項重要匹配措施，在我國經濟發展的區域差異性造成“財權同事權匹配”和“財力同事權匹配”不等價的情況下，如果可以通過完善的轉移支付制度來消除區域發展的不平衡性，那么事權、財權、財力仍有可能實現統一。但是在現實中，由于分稅制只是將中央對省級政府的轉移支付制度進行了規定，而省對市、縣、鄉的轉移支付卻缺乏統一的安排，因此造成了轉移支付并不能夠有效地發揮補助縣鄉政府財力不足的作用。由此可見，除了稅源的不豐裕這個客觀原因外，轉移支付不到位是導致縣鄉財政困難的另外一個主要原因。所以，要實現“財力同事權匹配”，還得依靠轉移支付制度的完善。在加大力度完善轉移支付這一點上，兩種不同觀點是一致的，但是它們在轉移支付應該建立在什么樣的財政體制框架下則存在明顯差異，省以下分稅制的支持者認為它必須建立在分稅制的基礎上，而認為要實行“因地制宜”縣鄉財稅體制的學者則認為應該建立在“雙層模式”上（即兼容分稅、分成、分享等多種方式的財稅體制）。作者認為，建立在不同體制框架上的轉移支付的性質是有本質區別的：簡單地說，分稅制下的轉移支付是制度約束和規范下的財力再分配，而“雙層模式”下的轉移支付則是“討價還價”模式下的財力再分配。可見，同樣是為了達到“財力同事權匹配”的目標，兩者的路徑、方式是不同的，前者應該比后者更加有效，這是因為前者通過制度來約束上級政府對縣鄉政府的轉移支付行為，而后者則沒有這樣的硬約束，于是從長期看必然傾向于使上級政府憑借高一級的行政權利來贏得“討價還價”中的優勢地位，這樣，處于劣勢的縣鄉政府就難以得到有保障的轉移支付。在“政策經濟”逐步向“制度經濟”轉變的趨勢下[2]，將轉移支付建立在分稅制的基礎上是必然取向。

從以上分析中已經可以看出，兩種不同觀點碰撞的本質是在地區差異性下縣鄉政府“財力同事權匹配”和“財權同事權匹配”的不等價性如何有效解決的問題，即到底是通過繞開“財權同事權匹配”原則、搞差異化的“雙層模式”來解決，還是通過革除“分成”、“分享”等不規范體制從而繼續深化與完善分稅制來解決。到底應該走什么路，這需從以下幾方面考慮：第一，從適應市場經濟的客觀要求來看，除了分稅制外，要處理好政府與企業、中央與地方的兩大經濟關系是別無他途的，只有分稅制可以從根本上保證企業市場競爭的公平性和實現各級政府間穩定的財政關系；第二，根據制度經濟學理論，任何制度變遷都是有成本的，過高的變遷成本（尤其當它超過變遷的潛在收益時）甚至會遏止制度變遷的實現。目前的省以下分稅制還非常不完善，如果按照貫徹分稅制的道路去解決縣鄉財政困難問題，最終必然涉及壓縮政府財政層級和行政層級，在政府規模具有內在擴張動力的條件下，走這條制度變遷道路在未來必定會遇到巨大的“阻力成本”，而“雙層模式”由于不觸動政府層級改革問題，變遷成本相對較小；第三，從經濟發展的長遠趨勢看，隨著縣域經濟的發展和區域差距趨向縮小，落后地區的稅源會不斷擴大，此時事權、財權和財力三者之間就逐步具有了內在的統一性，在這種情況下，財權合理配置的效應就可以從隱性轉為顯性，只要財權能夠合理配置就能夠保證汲取到足夠多的財力來履行事權，如果有短缺部分也完全可以由轉移支付來滿足，這樣在長期中分稅制的優勢就完全體現出來了。

五、結論與政策建議

面對縣鄉財政困難，我們面臨著是繼續在省以下貫徹、完善分稅制還是“因地制宜”地實行“雙層模式”的抉擇，本文認為：從適應市場經濟的客觀規律、從經濟發展的長遠趨勢看，堅持省以下分稅制是必由之路，但是完善省以下分稅制需要一系列相關的配套體制和措施，涉及經濟、政治的多個方面，不是一蹴而就的過程，因此要把各方面影響因素都考慮到，做好統籌規劃，具體而言：

1，首先是要合理配置縣鄉政府的財權，使其財權與事權基本對稱。這可以從兩方面入手，一是重新調整事權劃分，把某些事權上移，例如農村義務教育作為純公共物品，由中央政府或至少由省級政府為主體來提供更合適；二是根據重新調整后的事權給縣鄉政府配置相應的稅基，適當安排各地的稅種選擇權、稅率調整權和收費權等。通過這兩方面措施可以扭轉事權下移而財權、財力上劃的局面。

2，其次是完善財政轉移支付制度，實現均等化的目標。為此要打破轉移支付分配方法上的基數法，盡早運用因素法，排除人為因素的干擾，增加透明度和可預見性，而這要求明確轉移支付的總體規模，確定中央、省級和市級政府所應承擔的責任與支付規模。除了“縱向轉移支付”外，以“對口支援”等方式存在的“橫向轉移支付”也需要發展。

3，再次是通過行政機構改革來解決我國當前五級財政與分稅制不相容的局面。為此，要先控制縣鄉財政自身供養人員的規模，再次要推進省以下財政層級的減少，最后是在壓縮財政層級的基礎上達到減少行政層級的目標，總之就是按照“中央、省、縣”三級構架的原則去貫徹與分稅制相適應的政治體制改革。

4，最后還必須關注改革中的制度變遷成本。為此，應該遵循“漸進”的思路，在條件比較成熟的地區先行試驗、再逐步推廣到其它地區。在過渡期中，“分稅、分成、分享”體制仍將在一定時期內存在的客觀事實是不容否認的，雖然這種體制最終將被取代，但在“漸進”改革“遠水難救近火”的情況下，它們的存在也不失為暫時緩解燃眉之急的可行辦法，同時也有利于減少“摩擦成本”，關鍵是不能把它們長期凝固化。

當然，解決縣鄉財政困難，財政體制改革是一個重要方面，但是要從源頭上徹底擺脫困境，最根本的還是要發展生產力、培育縣域經濟，這是解決縣鄉財政困難的根本途徑，也是分稅制發揮功能的物質基礎。

參考文獻：

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