民族地區財政制度完善探討

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摘要：民族地區的財政在財政范圍、財政權限和財政職能上的特殊性決定了民族地區財政管理的特殊性。財稅體制改革對民族地區產生了一些不利的影響，為進一步完善對民族地區的財政政策，需調整中央政府與地方政府的事權與財權，逐步建立合理的轉移支付制度，逐步采用因素法核定收支基數。

關鍵詞：財政制度；民族地區；小康

Abstract:Thenation''''sfinancialdistrictintherangeoffinancial,fiscalandfinancialfunctionsoftheauthority''''sdecisionofthespecialnatureoftheethnicregionsofthespecialnatureoffinancialmanagement.Onthefiscalandtaxationsystemreforminminorityareashavehadsomeadverseeffects,inordertofurtherimproveontheareasofnationalfiscalpolicy,thecentralgovernmentandlocalgovernmentsneedtoadjustthepowerandauthority,andgraduallyestablisharationalsystemoftransferpayments,graduallyadoptlawsapprovedbythefactorincomeBase.

Keywords:financialsystem;minorityareas;well-off

一、民族地區經濟發展概況

（一）經濟發展水平較低，基礎設施落后，自我發展能力弱據調查，云南、貴州、新疆等7個自治州和地區，有6個自治州和地區的財政自給率在20%以下，有的甚至不到10%.在全國固定資產投資快速增長的2003年，云南省怒江州的固定資產投資為負增長。

（二）教育、衛生等公共服務事業發展嚴重滯后

以教育為例，截至2002年底的統計數字，西部地區372個未實現“兩基”②的縣（市）中，少數民族聚居縣占83%.云南有7個人口較少民族的人均受教育年限不到3年，文盲率為15.4%.

（三）生態環境脆弱，自然災害頻繁

民族地區大多位于邊遠山區、草原和荒漠地帶。脆弱的生態和有限的環境容量，因人類活動日益遭受破壞，自然災害更加頻繁，反過來危及人們的生存基礎。1949年-1979年，新疆和田地區被沙漠吞噬的土地達46萬畝。該地區的策勒縣縣城曾三次為風沙所迫而遷移。

（四）貧困人口多，生產生活條件差

全國592個國貧縣，民族地區就有267個；全國2800萬貧困人口，民族地區就有1300多萬。我國人口在10萬以下的少數民族有22個，共63萬人，其中絕對貧困和低收入人口39.4萬。人口較少民族聚居的行政村有640個，其中較大部分村沒有通電、通郵、通公路和通電話。綜上所述，民族地區由于地處偏遠，自然條件惡劣，經濟社會發展水平低，自身發展能力弱，使其不可能依靠自身力量擺脫落后狀況，實現跨越式發展。因此，如何通過財政措施促進民族地區的經濟社會發展是政府面臨的一個重要課題。

二、民族地區財政的特殊性

（一）財政范圍特殊

財政作為政府從事的一種社會集中性的經濟活動，是為了滿足一定范圍內的社會共同需要。民族地區財政范圍的特殊性具體表現在民族構成、地理空間、收支活動等諸方面。

11民族構成范圍特殊。我國民族地區財政

服務的利益主體是少數民族。在中國這個統一的多民族的大家庭里，除漢族以外，還有55個少數民族。由于歷史、地理、文化等諸多原因，少數民族的社會經濟和文化有其特殊性。從生產方式來看，少數民族經濟基本上屬于工業化之前的生產經營方式。從民族文化素質看，解放前，許多少數民族沒有自己的文字，一些民族地區的少數民族甚至還在刻木記事、結繩計數。從社會經濟形態看，解放前還有相當的少數民族保持著封建農奴制度。這些分別處于前資本主義不同社會經濟形態的少數民族，他們走向社會主義是跨越了一個或幾個社會經濟形態，這與漢族相比，顯然并非量的差異，而是質的差異。

21地理空間范圍特殊。我國民族地區財政作用的地理空間是內陸邊疆。從自然地理來看，我國少數民族聚居的地方，總體上說自然條件比較差，不僅地處邊緣地帶，而且其地貌基本上是以高原、高山和山間盆地、沙漠、戈壁等為主。大部分地區屬于所謂的“邊際土地”，即降雨量少且不可靠，氣溫低、山坡陡峭等因素嚴重地限制自然生物生長的地方。少數民族地區分布的特殊范圍決定了民族地區財政作用范圍的特殊。

31收支范圍特殊。我國民族地區的財政收支范圍總體上呈現出收入少、支出多的特點。收入少的原因主要來自于以下方面：一是發展基礎薄弱，先天條件差。舊中國，民族地區的生產力尤為落后，沒有商品經濟的系統優化為其提供必要的人才、資金、管理及經營方面的經驗，尤其是企業這種直接組織商品經濟活動和財政收入的細胞在整個民族地區幾乎是一片空白。二是“嵌入式”企業未能充分發揮出其主動性和活力。在民族地區大、中型企業中，有相當一部分是在1960—1970年代的計劃經濟體制下“植入”的，把東部沿海城市的大工廠連人員帶設備整體地“植入”了民族地區。這些企業往往既缺乏“創業沖動”的壓力與動力，又與地方經濟關聯度低，形成了“飛地式”產業，對其所在的城鎮經濟的積聚效應及其周圍農牧業經濟的輻射效應都比較弱。三是地方加工工業實力弱，形不成規模經濟和規模效益。民族地區加工業中的絕大部分企業存在設備簡陋、工藝落后、管理松懈等現象。生產規模和能力的弱小致使資源的就地轉化和增值能力不強。四是工業生產比重小，對其他產業具有的聯動作用弱，使其他產業難以得到相應的發展機會，結果造成了城鎮經濟中產業部門較少且不能配套，致使一些縣域經濟過分依賴農牧業生產，工業不但無力支持農牧業的發展，有時反而要靠農牧業為之“輸血”。五是市場競爭不平等。民族地區不僅各類市場發育程度低且不平衡，沒有形成為地區間經濟交流提供一個發達暢通的渠道，而且市場主體弱小，多數企業不能獨立自主地立足于市場。區際貿易由于缺少穩定且活躍的市場主體而顯得松散和疲軟。

這些原因導致民族地區財政的惡性循環，即物質生產部門所創造的國民收入少，從而提供給財政的收入規模和數額較小；政府由于缺乏必要的財政收入作為經濟社會全面發展的資金收入，使基礎設施和公共設施難以改善，從而又無力吸收外部資金的流入；投資的嚴重不足使生產規模和財政收入規模難以擴大。民族地區財政支出較大的原因主要在于：一是民族地區經濟文化落后，交通運輸不發達，用于發展經濟文化和改善基礎設施方面的投資大。二是國家對民族地區在人員編制、開支標準等方面有一些特殊照顧。三是各民族在不同的社會歷史發展過程及不同的自然環境中形成了各自的民族特點和風俗習慣，反映在生產和生活上，便對某些商品有著特殊的需要和愛好，政府的相關部門需要通過財政以特殊的方式來滿足少數民族這種特殊需要等等。

（二）財政權限特殊

財政權限是財政收支范圍方面的權限和規定，主要涉及中央與地方以及地方各級政府之間的權利、責任、義務關系，是政府預算管理體制所處理的主要內容。少數民族地區由于經濟文化諸多方面的特殊性，國家也相應賦予了特殊的財政權限。為了促進民族自治地方政治、經濟、文化、教育事業的發展，國家在財力上給民族自治地方以很大支持。中央財政對民族自治地方的財力支持主要表現在兩個方面：一是從預算管理制度上體現了對民族地區的特殊照顧；二是根據具體情況增撥專款給予補助。

11預算管理制度方面：一是每年安排一筆自治地方機動金，用以解決民族自治地方生產、生活、文教、衛生等方面的特殊需要。國家每年在計算自治區、自治州、自治縣收入分成比例或補助數額時，按照上年的經常支出（不包括基本建設撥款和流動資金）決算數，另加5%的機動金。二是民族自治地方的預備費高于一般地區。中央預算每年安排一筆少數民族地區補助費，以解決民族地區一些特殊開支，專款專用。三是民族自治地方在執行年度預算過程中，對其收入的超收和結余可以自行安排支出。但用于增加人員編制的費用，自治區要報國務院批準，自治州、自治縣要報上一級國家行政機關批準。四是國家預算差額補助，即民族自治區財政支出大于財政收入的數額由中央財政給予補助。

21專項撥款方面：中央每年對民族地區和邊境地區安排基本建設專款和邊境事業補助費，用于邊防公路、橋梁、電訊建設，以及邊境地區發展工農業生產，解決人畜飲水、商業網點修整、交通道路維修、文教事業補助和邊防哨所、檢查站的費用補助。

中央預算內設立支援不發達地區的發展資金，專門用于支援少數民族地區和經濟不發達地區的經濟、文化、教育、衛生等事業發展，其中絕大部分用于少數民族地區。

（三）財政職能特殊

財政所具有的能夠服務于特定政府目標的內在職能是財政職能。財政在民族地區不但具有資源配置職能、收入分配職能，還具有社會經濟穩定的職能，即財政通過財政政策的制定、實施與調整，使整個社會保持較高的就業率，以至于達到充分就業，實現物價穩定，經濟穩定長以及國際收支平衡等政策目標的功能。這一職能在民族地區的特殊作用是加強民族團結，保衛和鞏固祖國邊疆的安全與穩定。我國的陸地邊疆地區基本上是少數民族聚居的地區。因此，這里既是溝通友好鄰邦的通道，又是我國國防的前哨。民族關系如何，歷來是我國政治是否穩定、邊防是否鞏固和經濟建設是否順利發展的重要因素。財政通過撥付國防建設經費以及實施“扶貧”計劃等措施，穩定和改善了邊疆群眾的生產和生活，加強了民族團結，保證和鞏固了國家的安全和穩定。