地方公共財政體制改革論文

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黨的*屆三中全會對市場經濟體制下政府經濟管理職能進行了新的定位，用簡短的語言來概括就是“公共服務型”政府或“服務型政府”。總書記在*報告中更是強調社會建設與人民的幸福安康息息相關，提出“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，……推動建設和諧社會”。在新的歷史背景和任務下，政府應當扮演引導者角色,政府職能從經濟建設型相應轉變為公共服務型就顯得更為必要。服務型政府及其職能的建設，公共制度建立健全，特別是公共財政安排是否得當，直接關系和影響到社會的和諧安定。

一、從公共財政看服務性政府建設的現狀及欠缺

公共財政是指為滿足社會公共需要，以政府為主體進行的分配活動，是與社會主義市場經濟相適應的財政制度安排，其基本職能是資源配置、收入分配、穩定經濟和監督管理。社會主義市場經濟時期的公共財政應具有公共性、公平性、公益性和法制性四個基本特征。逐步建立和完善社會主義公共財政，是全面貫徹“三個代表”重要思想、落實科學發展觀的必然要求，是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的重要保障，是構筑社會主義市場經濟體制的重要環節，是推動政府職能轉變的迫切需要，具有重要的政治、經濟和社會意義。

我國政府長期以來在區域范圍內的社會行政管理和經濟管理職能高度集中、具體控制，政府主導了大部分資源的配置。在政府的公共財政支出結構中，經濟建設的比例一直比較高。政府把大量的財政資源用于經濟建設，甚至是競爭性領域的經濟建設，而忽視了對諸如社會保障、醫療、教育和衛生等公共服務的提供。

縱向相比，從表1可以看出，中國在經濟建設方面的支出雖然這些年有所下降，但在2004年仍然高達總支出的27.85%；從橫向看，表2反映出中國在公共服務與經濟建設方面的比例關系與西方發達國家在這方面的比例關系之間的差距。這表明：僅從公共財政角度定位，政府在公共服務領域方面投入顯然不足，是一個典型的經濟建設型政府，離服務型政府的要求相去甚遠。在我國，由于地方財權與事權的不匹配，地方財政承擔了大部分的支出責任，特別是省級以下的地方財政擔負著相當沉重的支出責任。地方政府縣鄉兩級共同提供龐大而重要的公共服務，包括70％的預算內教育支出和55％~60％的醫療支出。地級市和縣級市負責所有的失業保險，養老保險和救濟。在其他國家社會保障和救濟幾乎總是由中央政府提供，而教育和醫療是中央和省級的責任。地方政府承擔大部分的支出責任但只能控制小部分的稅收收入，地方財政無法保證政府所承擔的很多事務，在公共服務領域的投入就更為窘迫，服務型政府的建設受到挑戰。

二、建設地方服務型政府的根本在于構建地方公共財政

地方政府是擁有相對獨立利益的主體，中央與地方實施的財政包干制,大大刺激了地方財政片面追求財政收入。競相發展“價高稅豐”產業,由此導致的“投資饑渴”、重復建設、結構趨同的惡果至今猶存。而在農業、交通和能源等基礎設施、基礎產業和第三產業的投資和社會建設、社會保障和改善民生方面投入則相對不足。市場經濟以及工業化的推進,完全打破了原有地方財政職能的生存條件,產生出促使地方財政職能轉變的多種條件和因素。

（一）市場經濟打破了地方政府直接管理經濟的基礎條件,對經濟的調控由直接變為間接

在市場經濟條件下,政府(包括地方政府)只能采取間接調控的方式去干預經濟。在此背景下,地方財政收支行為只能圍繞著滿足區域內社會公共需要為核心來安排。任何超越“公共性”范圍而介入經營性、競爭性的活動都是對市場有效競爭的損害。因此,市場經濟條件下的地方財政更多的是轉向實施間接調控。

（二）政企分開,促進了地方財政職能的轉變

政企分開使企業不再是政府的附屬物,以往企業履行的政府職能(如企業辦社會、小而全、大而全)剝離出去交由政府或社會去做;另一方面,政府代行的企業職能也還原給企業獨立承擔(如企業虧損補貼),政府職能從統管國有企業、直接插手微觀企業的決策轉到通過制定有效的法律法規和政策為所有的企業創立一個公平競爭的外部環境上來，從企業剝離出來的教育、醫療、社會保障等社會職責也由政府承擔起來。因此,政府與企業關系的基本理順,促進了地方財政職能的轉變,為市場經濟條件下地方財政職能的重新界定奠定了基礎。

（三）工業化的推進和經濟增長引發的社會矛盾加大了公共產品需求規模,地方財政職能的轉變迫在眉睫

工業化的推進和經濟增長加快了生產力發展和社會進步,但效率提高以優勝劣汰為條件,加之有一部分社會成員屬于非資產所有者,而且制度不免有非公平競爭的地方,工業化的推進和經濟增長所帶來的福利并不是被合理的分配,很多人失去了理應享受到的福利（如國有企業兼并、破產、退休職工的社會保障、下崗分流和再就業培訓等），這是市場經濟發展中難免要遇到的矛盾。同時,工業化推進所帶來的城市化又極大的擴張了公用事業的需求規模(如公檢法建設的力度要加大,基礎教育、基礎科研、衛生保健以及社會公共基礎工程和服務設施等方面的支出擴大等)。轉變地方財政職能、建立地方公共財政已不容回避，而如何更好地適應市場經濟發展，在財政職能轉變的基礎上構建地方公共財政，已成為建設地方服務型政府的根本。三、建立地方公共財政框架體系需重新界定地方財政職能

一般西方國家的市場經濟流行是“政府—企業—個人”三部門經濟。在西方經濟學中，用C表示消費，I表示投資，S表示儲蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，西方國家“政府—企業—個人”三部門經濟總量均衡模型如下：

C+I+G=C+S+T（1）

即總需求等于總供給。等式（1）調整后可得：

（C-C）+（I-S）=（T-G）（2）

等式（2）表示政府財政收支差額等于社會投資與社會儲蓄差額。由此可見，政府財政收支關系對于社會總供求平衡具有很大的調節作用。

我國社會主義市場經濟是“中央政府—地方政府—企業—個人”四部門經濟，借用在西方經濟學中的分析方法，如果用G1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。我國“中央政府—地方政府—企業—個人”四部門經濟總量均衡模型如下：

C+I+G1+G2=C+S+T1+T2（1）

等式（1）調整后可得：

（C-C）+（I-S）+（G1-T1）=（T2-G2）（2）

等式（2）表示地方政府收支差額等于消費供求差額、投資儲蓄差額、中央政府收支差額之和。通過以上模型不難看出，地方政府對于地方經濟總供求平衡同樣具有很大的調節作用。地方政府通過自身的收支關系直接影響國有地方經濟部門、企業的活動，可以促進收入分配制度、財政稅收制度和社會保障制度建設，從而影響本地區的消費、投資、儲蓄的總量結構和社會的發展建設。地方公共財政對于優化資源配置、實現本地區經濟結構的轉換和升級、調整產業結構、選擇支柱產業、立足于地方管轄區域內實施調控，實現區域社會經濟的和諧穩定發展，起到了中央政府無法起到的作用。因此，地方財政職能的重新界定應以有利于建立地方公共財政為準則,以滿足區域內社會公共需要和社會和諧為導向,放棄不該管的,把該管的管好,使地方政府及其財政供給的“越位”、“缺位”并存問題得到解決。具體來說,與地方公共財政相適應的地方財政職能的界定應包括如下幾個方面內容:（一）資源配置職能

1、加大基礎設施建設投入,為經濟發展創造良好的環境和便捷的條件。

2、充分運用財政貼息政策,調動社會資金,對符合國家產業政策、市場前景看好的不同所有制企業,予以財政貼息。

3、把財源建設同經濟結構調整優化結合起來,重視支持個體、私營等非公有制經濟發展,在產業結構上,重點支持基礎產業、支柱產業和高新技術產業發展。

4、通過實行政府采購制度,提高財政資金支出效益和優化產業結構。

（二）收入分配職能

地方政府要結合*精神，配合財政部將進一步完善和規范公務員收入分配制度，規范國有企業收入分配秩序，加大稅收調節力度，縮小社會貧富差距，擴大中等收入階層比重，努力形成“橄欖型”的收入分配格局。

1、完善個人所得稅、利息稅的征管,盡快出臺遺產稅與贈與稅,加大對高收入階層的調節。

2、增加中低收入階層的居民收入。逐步增加城鄉中低收入階層居民收入，要視財力狀況,逐步增加財政供給人員的工資;支持農業產業化發展,增加農村基礎設施建設的投入；減輕農民負擔,增加農民收入;適當加大城市下崗職工社會保障支出。

3、加大轉移支付力度和財政扶貧力度,擴大扶貧資金中救濟性支出。針對城市困難、低收入居民，特別是貧困的農村居民,必須加大轉移支付力度和財政扶貧力度,尤其要加大對困難戶的救濟性支出,解決尚存的溫飽問題,保持地區間均衡發展。

(三)投融資職能

地方財政作為區域經濟的社會資金運動的樞紐,具有控制資金流量和結構的功能,影響到貨幣流通及供給,從而成為協調社會資金總供需的重要手段。地方財政投融資活動(包括財政信用),將有效貫徹國家的產業政策(包括結構政策和組織政策),執行區域性的經濟政策和政府宏觀管理的意圖,消除瓶頸制約。財政投融資主要作用于基礎產業、公共設施以及科技開發或企業無力投資的領域,協調產業發展,鼓勵要素自由流動,培植新的經濟增長點。

（四）優化經濟環境(包括監督)的職能

作為宏觀調控手段的地方財政,還具有調節社會分配、縮小貧富差距、矯正經濟信息等優化環境的功能,否則宏觀調控是不可能的或無效的。特別是由于市場經濟自身的趨利性、盲目性以及外界對其運行施加的種種影響,必然導致宏觀環境失衡和經濟秩序紊亂,結果帶來整體效率的喪失。財政有一個對經濟起穩定的作用,這就是“內在穩定器”。地方財政是通過對外界影響產生“抗逆機制”,甄別經濟信息而發生作用的,將政府宏觀調控與市場調節恰如其分的聯結起來,消除或減弱不公平競爭影響,實現經濟的有效發展和社會和諧穩定的統一。

四、建立地方政府公共財政體制的基本設想

（一）完善社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監督機制

缺乏社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監督機制，是地方公共財政效率不高的原因之一。盡管憲法賦予了人代會在財政活動上的根本權限，但目前除少數的憲法條文、稅法和每年人代會通過的預算文件外，就基本上不存在其他財政立法了。財政活動中有法不依、有章不循的現象嚴重，個別人主觀隨意決策，亂批條子、亂上項目而導致公共財政嚴重損失。盡管受到報章雜志的揭露和譴責，盡管各種政府報告、決議及其他文件也三令五申要求克服與改進，但隨意決策的現象至今而無法杜絕，表明社會公眾對財政權限的制約能力仍是相當軟弱。目前，我國財政法的主要部分是由國務院頒發的各種有關財政工作的行政法規所組成，這種行政機構自己頒布法規自己執行的狀態，也削弱了社會公眾對財政活動的制約監督能力。因此，要完善社會公眾對地方政府財政決策的社會約束和監督機制，首先要提高財政預算的透明度。除了牽涉國家機密的項目和金額外，其余的各收支項目和金額，以及具體的編制依據和考慮等，都應向社會公布。要嚴格執行財務公開制度，地方財政的各項安排和實施結果都必須公開，決不能暗箱操作。要不斷提高地方財政支出過程中的決策水平，加強決策的民主化和科學化管理，完善財政活動中的社會監督機制。對于獨斷專行導致的財政工作嚴重失誤，絕不能以“交學費”進行搪塞。只有真正追究了有關人員的行政、司法責任，才能確保小心謹慎地依據客觀的市場要求去用好財政權力。

（二）完善人代會與政府間相互制衡和約束機制

要強化地方人大的公共選擇作用，以避免決策的片面性和隨意性。目前，從人大所審批的預算草案看，僅列出了收入和支出幾個大項目的數字與說明，不能對各具體項目進行較詳細的審查、修訂乃至否決，只能被動通過地方政府的預算案和決算案。在財政支出上，各種鋪張浪費、違紀違法現象屢禁不止，人代會也無法對財政工作進行強有力的質詢，更不要說追究相應的法律、行政責任。

因此，必須完善財政決策中作為權力機構的人代會與其執行機構的地方政府間相互制衡和約束機制，才能確保公眾的意愿能通過政治程序得到真正實現，才能克服少數人主觀隨意亂決策的弊病。只有解決了這一關鍵問題后，才可能轉入如何把握并遵照社會公眾的根本意愿來開展公共財政活動。

（三）建立起地方政府內部的自我約束機制

建立地方政府內部的自我約束機制，首先要建立行政官員考核機制及干部任免機制。地方政府在建立政績的同時，常常發生這樣或那樣的偏差，原因何在？這與行政官員績效的考核標準和方式也有很大關系。考核標準和方式對地方政府尤其是決策層的負責人來說是非常重要的，這決定著對他們的評價和獎罰。地方干部作為地方政府經濟工作的行為主體，對地方政府的經濟行為起著導向功能，對地方政府的公共資源配置難免起著重要的影響。地方政府的干部任免基本上由上級決定，地方政府行為的約束也來自上面，而非政府組織對地方政府行為的約束和監督相對較弱。因此，形成對政治權力運作的根本約束限制機制及其相關的政治制度與程序，是確保財政運作符合市場根本要求的關鍵所在。對決策人員的資格也要進行嚴格審查，他們既要有較高的預測、決策水平，也要受到責任與風險的約束，要從制度上把決策人員的責權利結合起來。