論審計(jì)體制改革問題思考

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[摘要]本文對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，認(rèn)為提高審計(jì)獨(dú)立性和強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督是改革的出發(fā)點(diǎn)，“雙軌制”體制是比較合理的改革模式，因改革而修憲也是有可能的。改革有利于推進(jìn)我國法治建設(shè)進(jìn)程，有利于構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，有利于加強(qiáng)人大監(jiān)督以及提高審計(jì)工作效率和效果。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)體制；預(yù)算審計(jì)；人大制度

眾所周知，我國現(xiàn)行審計(jì)體制是政府主導(dǎo)下的行政型體制。這一體制自1982年形成之后，就頗受學(xué)術(shù)界關(guān)注和爭議。隨著我國社會(huì)主義民主政治逐步發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，審計(jì)體制問題已引起社會(huì)各方面廣泛重視，審計(jì)體制研究也越來越具有憲法和政治學(xué)研究的意義。我們認(rèn)為，對(duì)審計(jì)體制問題的研究必須立足于社會(huì)主義民主政治和政治制度發(fā)展要求。只有這樣，研究才能切合實(shí)際，才能接近問題的真諦，所提出的改革設(shè)想也才有意義。基于這種認(rèn)識(shí)，我們對(duì)立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，以深化審計(jì)體制改革理論研究。

一、改革的出發(fā)點(diǎn)

我國現(xiàn)行審計(jì)體制的特征源于政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的直接控制。據(jù)調(diào)查，人們普遍認(rèn)為，國家審計(jì)就是政府的“內(nèi)部審計(jì)”。而“內(nèi)部審計(jì)”存在的最大問題就是審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。

實(shí)際上自我國審計(jì)制度建立以后，學(xué)者們就一直以審計(jì)獨(dú)立性為中心展開對(duì)審計(jì)體制問題的討論。在討論中無論大家如何理解審計(jì)監(jiān)督意義以及如何評(píng)價(jià)現(xiàn)行審計(jì)體制，都普遍認(rèn)為審計(jì)獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)重要意義或保障審計(jì)職能發(fā)揮的關(guān)鍵，改革審計(jì)體制實(shí)質(zhì)就是探索和選擇怎樣的方式和途徑來保障和提高審計(jì)獨(dú)立性。毫無疑問，審計(jì)獨(dú)立性被廣泛認(rèn)為是評(píng)價(jià)和改革審計(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。

但對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的認(rèn)識(shí)必須要結(jié)合特定政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下審計(jì)監(jiān)督的意義，否則認(rèn)識(shí)就會(huì)出現(xiàn)偏差。我國現(xiàn)行審計(jì)體制建立之時(shí)，我國正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，改革中出現(xiàn)了許多問題，如經(jīng)濟(jì)秩序混亂、國有企業(yè)財(cái)務(wù)混亂等，政府急需建立審計(jì)這樣的監(jiān)督制度以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，而當(dāng)時(shí)國家的政務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限也基本集中在政府。正因?yàn)檎乒軓?qiáng)大行政權(quán)的政府對(duì)審計(jì)監(jiān)督的需要與主持，審計(jì)事業(yè)才得以快速發(fā)展。按當(dāng)時(shí)情況，國家審計(jì)就是要配合政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和監(jiān)督國有企業(yè)，審計(jì)監(jiān)督的意義就在于增強(qiáng)政府行政管理績效，保障政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，國家審計(jì)的設(shè)置與工作方式就必須適合政府管理模式，依照行政管理體制來設(shè)置。這樣審計(jì)監(jiān)督就必然與政府監(jiān)管國民經(jīng)濟(jì)的職責(zé)和任務(wù)相適合，以國有企業(yè)審計(jì)為主。當(dāng)時(shí)，行政型模式下國家審計(jì)的體制弊端（特別是獨(dú)立性缺乏）并不突出，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)就同所有的經(jīng)濟(jì)管理部門一樣，都是國有企業(yè)外部監(jiān)管主體，是外部審計(jì)，這時(shí)審計(jì)監(jiān)督體制的弊端不明顯，優(yōu)勢(shì)還比較突出。

這就是說，如果政府控制下的審計(jì)監(jiān)督是專門用于滿足并且能夠滿足政府作為唯一審計(jì)委托人的需要的話，或者講審計(jì)監(jiān)督如果能夠很好地配合政府工作的話，獨(dú)立性缺乏問題的不利影響則相對(duì)有限，因?yàn)閷徲?jì)監(jiān)督的主要目標(biāo)達(dá)到了[1].但是，隨著改革開放以及社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展和人民代表大會(huì)制度的日臻完善，人大逐漸加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督。在《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國審計(jì)法》頒布實(shí)施之后，審計(jì)機(jī)關(guān)須代表政府就政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況向本級(jí)人大常委會(huì)提交審計(jì)工作報(bào)告，這樣審計(jì)監(jiān)督除了要與政府工作相聯(lián)系外，還要與人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)生聯(lián)系，審計(jì)要立足于服務(wù)廣大納稅人。于是審計(jì)監(jiān)督的意義和審計(jì)關(guān)系就變得比以前復(fù)雜和多元了。在這種新的情況下，如果納稅人和人大也作為審計(jì)委托人要求審計(jì)機(jī)關(guān)審查財(cái)政預(yù)算，而審計(jì)機(jī)關(guān)卻又要受制于政府這個(gè)人大監(jiān)督對(duì)象的話，那么審計(jì)獨(dú)立性缺乏問題則由于審計(jì)體制問題而變得嚴(yán)重了，因?yàn)檫@種明顯缺乏獨(dú)立性的制度安排可能導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告很難具有全面性、公正性和客觀性。因?yàn)椋旱谝弧⒄畬?duì)財(cái)政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實(shí)際控制權(quán)和操作權(quán)，“審財(cái)政實(shí)質(zhì)就是審政府”，因此，作為政府組成部門的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審查難免會(huì)受到限制。第二、現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)要把審計(jì)結(jié)果首先報(bào)告給政府，在征得政府意見后，才能對(duì)外披露或提交人大審議。第三、人大與政府本身就是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，而讓審計(jì)機(jī)關(guān)既要為監(jiān)督者服務(wù)好又要向被監(jiān)督者服務(wù)好是缺乏合理性的。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)是難以真正把政府在預(yù)算管理和執(zhí)行中存在的問題直接或全部報(bào)告給人大。這樣的話，人大依靠政府所屬的審計(jì)機(jī)關(guān)來強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的效果難免要打折扣。再加上在現(xiàn)行體制下，人大又不能直接行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，只能把審計(jì)作為一個(gè)間接的外部監(jiān)督機(jī)制去運(yùn)用，這樣人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行就缺乏實(shí)質(zhì)性介入的途徑和監(jiān)督手段，也就無法從根本上直接觸到預(yù)算執(zhí)行的要害。由此人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際作用也是有限的。可見，審計(jì)獨(dú)立性缺乏還直接影響。