國家工作人員概念研究論文

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目錄

一、論文摘要--------------------------------------------------(1)

二、正文

（一）、我國法律關于國家工作人員概念規定情況的歷史沿革------------(2)

（二）、關于國家工作人員的概念------------------------------------(4)

（三）、關于國家工作人員的范圍------------------------------------(6)

（四）、刑法分則部分有關國家工作人員的規定------------------------(9)

三、注釋及參考文獻------------------------------------------------(11)

論文摘要《中華人民共和國刑法》在總則第93條規定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”

國家工作人員的概念和范圍在刑法中是一個十分重要的概念，它不僅涉及到特定犯罪的定性問題，而且還直接關系到犯罪人的處刑輕重。近年來，國家立法、司法機關通過修改刑法典及相關司法解釋，不斷完善和補充有關職務犯罪主體資格的界定標準。但由于司法解釋在國家工作人員范圍界定問題上意見不一致，從而在實踐中造成了執法的混亂，影響了法律適用的統一性和嚴肅性。深入分析和正確理解國家工作人員的概念和范圍，具有理論上與實踐上雙重意義。

通過分析與論證，我們認為從事公務是國家工作人員的本質特征。在司法實踐中就應當從“從事公務”這個本質特征出發來準確判斷和合理界定國家工作人員的范圍。

關鍵詞：國家工作人員從事公務委派國家干部身份準國家工作人員

國家工作人員的概念和范圍在刑法中是一個十分重要的概念，它不僅涉及到特定犯罪的定性問題，而且還直接關系到犯罪人的處刑輕重。①首先，國家工作人員的范圍直接關系到貪污賄賂罪的主體范圍，對國家工作人員的定義是否準確、科學，影響到整個反腐敗斗爭的成效。其次，國家工作人員的范圍直接關系到刑法分則中許多與國家工作人員職務有關的犯罪的主體范圍問題，如果劃分不適當就無法準確體現職務犯罪的特征。

近年來，國家立法、司法機關通過修改刑法典及相關司法解釋，不斷完善和補充有關職務犯罪主體資格的界定標準。但是，在司法實踐中，還是有一些個案會讓我們進退維谷，莫衷一是。深入分析和正確理解國家工作人員的概念和范圍，具有理論上與實踐上雙重意義。基于此，筆者試圖就此問題進行初步探討，以就教于各位同仁。

一．我國法律關于國家工作人員概念規定情況的歷史沿革

我國法律關于國家工作人員的范圍的規定有一個發展變化的過程。為了對這一問題有一清晰認識，有必要對其歷史沿革做一簡要回顧。

我國刑法中“國家工作人員”一詞最早出現于1979年7月1日第5屆全國人民代表大會第2次會議通過的《中華人民共和國刑法》第83條規定：“本法所說的國家工作人員，是指一切國家機關、企業、事業單位和其他依照法律從事公務的人員”。②1982年3月8日第5屆全國人大常委會第22次會議通過的《關于嚴懲嚴重破壞經濟的犯罪的決定》將上述規定加以細化處理，該決定重申，本決定所稱國家工作人員，包括在國家各級權力機關、各級行政機關、各級司法機關、軍隊、國營企業、國家事業機構中工作的人員，以及其他各種依照法律從事公務的人員。在制定刑法的當時，國家實行計劃經濟體制，公有制經濟形式占主導地位，上述法條對于國家工作人員的范圍界定，就當時社會經濟制度的氛圍與背景而言，毫無疑問是明確的，而且是可行的。

1985年最高人民法院、最高人民檢察院《關于當前辦理經濟犯罪案件中具體應用法律的若干問題的解答》指出：“貪污罪的主體是國家工作人員，也可以是集體經濟組織工作人員或者其他受國家機關、企業、事業單位、人民團體委托從事公務的人員。”這一解釋對1979年刑法有關主體的界定作了擴大解釋，從而擴大了主體認定的范圍。

1988年全國人大常委會《關于懲治貪污罪、賄賂罪的補充規定》將檢察機關自偵案件主體范圍界定為“國家工作人員、集體經濟組織工作人員或其他經手、管理公共財務的人員。”隨后1989年最高人民法院、最高人民檢察院《關于執行〈關于懲治貪污罪、賄賂罪的補充規定〉若干問題的解答》進一步把基層群眾自治性組織（如村民委員會、居民委員會）以及各種所有制形式中經手、管理公共財務的人員納入貪污賄賂罪主體范疇。這一規定再次擴大了犯罪主體的范圍，為當時懲治貪污等腐敗行為提供了有力的法律武器。

1995年2月28日第8屆全國人大常委會第12次會議通過的《關于懲治違反公司法的犯罪的決定》規定：“國家工作人員犯該決定規定之罪的，依照《關于懲治貪污罪、賄賂罪的補充規定》的規定處罰。”在這一規定中首次出現了侵占罪罪名，集體經濟組織工作人員已被排除在貪污罪主體之外，貪污罪主體范圍縮小。而上述規定的出臺直接導致了隨之而來的相關司法解釋的沖突：最高法院《關于辦理違反公司法受賄、侵占、挪用等刑事案件適用法律若干問題的解釋》稱公司、企業中的“國家工作人員”是指在國有公司、企業或者其他公司企業中行使管理職權，并具有國家工作人員身份的人員，包括受國有公司、國有企業委派或聘請，作為國有公司、國有企業代表，在中外合資、合作、股份制公司、企業中行使管理職權，并且有國家工作人員身份的人員。最高人民檢察院《關于辦理公司、企業人員受賄、侵占和挪用公司、企業資金犯罪案件適用法律的幾個問題的通知》規定，公司、企業中的“國家工作人員”包括：國有企業中的管理人員，公司、企業中由政府主管部門任命或委派的管理人員，國有企業委派到參股、合營公司、企業中行使管理職能的人員。對于上述“兩高”的司法解釋，有人形象地把高法的解釋稱為“身份論”而把高檢的解釋稱為“職能論”。由于司法解釋在國家工作人員范圍界定問題上意見不一致，從而在實踐中造成了執法的混亂，影響了法律適用的統一性和嚴肅性。③

二．關于國家工作人員的概念

《中華人民共和國刑法》在總則第93條規定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”對此規定，應從以下幾個方面來加以理解。

（一）關于國家機關的理解

本條中，“國家機關”是指從事國家管理和行使國家權力，以國家預算撥款作為獨立活動經費的中央和地方各級組織。包括權力機關，即全國與地方各級人民代表大會及其常務委員會；行政機關，即國務院及其各部委和地方各級人民政府及其所屬各種管理機構；各級司法機關、軍隊系統的各級機構。④

（二）、關于國有公司、企業、事業單位、人民團體的理解

本條中，“國有公司”是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的國有獨資的有限責任公司和由2個以上50個以下國有投資主體共同出資設立的有限責任公司，以及國有企業單獨作為發起人設立的股份有限公司。“國有企業”是指財產屬于國家所有的，從事生產、經營或者服務活動的經濟組織。“國有事業單位”是指受國家機關領導，不實行經濟核算，所需經費由國家劃撥的部門或單位。如公立學校、醫院、科研機構等。“人民團體”是指由若干成員為了共同目的而自愿組成的，經過政府核準登記并由政府劃撥經費的各種社會組織。

（三）、關于非國有公司、企業、事業單位、社會團體的理解

本條中，“非國有公司、企業、事業單位、社會團體”是指不占國家編制、不由政府劃撥經費、依法成立的公司、企業、事業單位和社團組織。

（四）、關于從事公務的理解

從事公務是國家工作人員的本質特征。“從事公務”是指對公共事物的管理活動，即從事組織、領導、監督、管理等職務行為以及其他辦理國家事務的行為。“公務”的特征表現為：一是具有管理性，即對公共事務進行管理，它既可以是國家事務，也可以是社會事務和集體事務。二是具有國家代表性，即這種活動是代表國家進行的。三是公務的職務性，即它是基于一定的職位或授權而派生的職能。四是公務的合法性，即該項職能的行使是法律授予的權力。如國家機關工作人員依法履行職責，國有公司的董事、經理、監事、會計、出納人員等管理、監督國有財產等活動，屬于從事公務。那些不具備職權內容的勞務活動、技術服務工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認為是公務。

三．關于國家工作人員的范圍

根據《中華人民共和國刑法》第93條的規定，國家工作人員包括兩類：一類是在國家機關中從事公務的人員。另一類是“以國家工作人員論”的國家工作人員，可稱為準國家工作人員。⑤以國家工作人員論包括三部分人員：第一，在國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員。第二，受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員。第三，其他依照法律從事公務的人員。

（一）國家機關中從事公務的人員的認定

刑法中所稱的國家機關工作人員，是指在國家機關中從事公務的人員，包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。

根據有關立法解釋的規定，在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列如國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。在鄉（鎮）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，司法實踐中也應當視為國家機關工作人員。在上述國家機關中從事勞務性工作的人員，如司機、門衛、炊事員、清潔工等勤雜人員以及部隊戰士等，不屬于國家工作人員范疇。

（二）國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員的認定

這里規定的“從事公務的人員”，是指在國有公司、企業等單位中具有經營、管理職責、或履行一定職務的人員，在公司、企業等上述單位中的一般工人、臨時工等其他閑雜人員，不屬于本條規定的從事公務的人員。

（三）國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員的認定

所謂委派，即委任、派遣，其形式多種多樣，如任命、指派、提名、批準等。不論被委派的人身份如何，只要是接受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派，代表國家機關、國有公司、企業、事業單位在非國有公司、企業、事業單位、社會團體中從事組織、領導、監督、管理等工作，都可以認定為國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員。⑥如國家機關、國有公司、企業、事業單位委派在國有控股或者參股的股份有限公司從事組織、領導、監督、管理等工作的人員，應當以國家工作人員論。國有公司、企業改制為股份有限公司后，原國有公司、企業的工作人員和股份有限公司新任命的人員中，除代表國有投資主體行使監督、管理職權的人外，不以國家工作人員論。

關于國家工作人員身份問題。在司法實踐中就應當從“從事公務”這個本質特征出發來準確判斷和合理界定國家工作人員的范圍，并同時避免僅僅從行為人是否具有干部身份去考察其是否是國家工作人員。⑦

有些同志認為，國家工作人員身份是指國家干部身份，即必須根據國家組織人事部門的有關規定，正式列入國家干部編制的人員。筆者認為，此種片面的“身份論”觀點值得商榷。首先，對身份的認識應以歷史發展的眼光辨證地看。傳統的國家干部是一個政治概念，這種“身份論”觀點即突出反映了傳統社會講究人的出身、地位思想的巨大影響。隨著社會主義市場經濟的深入，人事制度改革的逐步推進，“從身份到契約”的轉變正悄然進行，聘任制度、會員合同制、競爭上崗已經在社會各行各業廣泛推進，一批不具有國家干部身份的人通過選舉、聘用、委托等方式獲得一定的資格代表國家從事社會性質的公務活動已隨處可見。時至今日，以干部身份作為認定國家工作人員的標準，在當前的現實經濟生活中顯然已經不合時宜。因此，我們不能把帶有濃厚人治色彩的國家干部身份等同欲國家工作人員的身份。其次，刑法層面的身份應分為自然身份和法定身份。國家機關工作人員屬于法定身份，即根據法律規定而形成的特定資格。換言之，國家工作人員身份就是依法取得在國家社會事務活動的特定資格。在這里，依法的含義非常廣泛，上至憲法，下至規章，只要是依法取得的資格，無論在編與否，也不論這種資格是通過何種方式取得，還是這種資格有無長期或臨時的區別，都可以看作是具備了職務犯罪的主體身份，就應以國家工作人員論，屬于準國家工作人員。⑧

（四）其他依照法律從事公務的人員的認定

刑法第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”應當具有兩個特征：一是在特定條件下行使國家管理職能；二是依照法律規定從事公務。具體包括：（1）依法履行職責的各級人民代表大會代表；（2）依法履行審判職責的人民陪審員；（3）協助鄉鎮人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農村和城市基層組織人員；（4）其他由法律授權從事公務的人員。

值得注意的是，立法機關根據現階段農村腐敗現象的新特點，于2000年4月29日第9屆全國人大常委會第15次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》中規定：村民委員會基層組織人員在協助人民政府從事諸如：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟等款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。該《解釋》對于維護農村社會穩定、懲治腐敗、保障農村經濟發展有著極其重要的意義。

四．刑法分則部分有關國家工作人員的規定

在刑法分則中，涉及國家工作人員的犯罪主要有三類，即以國家工作人員作為犯罪主體的犯罪，以國家工作人員作為犯罪對象的犯罪和對國家工作人員從重處罰的犯罪。

（一）以國家工作人員作為犯罪主體的規定，主要有：第382條、第383條（貪污罪及其處罰），第384條（挪用公款罪），第385條、第386條（受賄罪及其處罰），387條（單位受賄罪），388條（間接受賄罪），394條（關于國家工作人員在國內公務活動或者對外交往中接受禮物不按規定交公行為的處罰規定），第395條（巨額財產來源不明罪、隱瞞境外財產罪），第396條（集體私分國有資產罪、集體私分罰沒財務罪）。由上述規定可以看出，以國家工作人員為主體的犯罪主要是貪污受賄罪。

（二）以國家工作人員為犯罪對象的規定，主要有：第104條第2款（關于策動、脅迫、勾引、收買國家工作人員等進行武裝叛亂或者武裝暴亂的處罰規定），第242條（關于以暴力、脅迫方法阻礙國家機關工作人員解救被收買的婦女、兒童行為的處罰及聚眾阻礙國家機關工作人員解救被收買的婦女、兒童罪的規定），第389條、第390條（行賄罪及其處罰規定），第391（賄賂國家機關、國有公司企業、事業單位、人民團體罪），第392條（介紹賄賂罪），第393條（單位行賄罪）。

（三）關于對國家工作人員犯罪從重處罰的規定，主要有：第109條第2款（關于掌握國家秘密的國家工作人員犯叛逃罪從重處罰的規定），第238條第4款（關于對國家機關工作人員利用職權犯非法拘禁罪從重處罰的規定），第245條第2款（關于司法工作人員濫用職權犯非法搜查罪和非法侵入他人住宅罪從重處罰的規定），第247（關于司法工作人員刑訊逼供或者暴力取證致人傷殘、死亡的，按故意傷害罪、故意殺人罪從重處罰的規定），第349第2款（關于緝毒人員或者其他國家機關工作人員掩護、包庇走私、販賣、運輸、制造的犯罪分子行為從重處罰的規定）。

基于以上論述分析，可以發現國家工作人員犯罪的主體界定正向著日益條例化和法定化的趨勢發展。及時準確理解與正確運用相關的法律規定，對于懲治犯罪分子，保障國家刑事法律的統一正確實施，維護社會主義法制和市場經濟秩序，促進社會主義建設事業順利進行有著積極而重大的作用。

注釋：

①敬大力《刑法修訂要論》（法律出版社1997年7月出版第141頁）

②于志剛《多發十種職務犯罪的定罪與量刑》（中國方正出版社2001年8月出版第54頁）

③陳興良《刑法總論》（當代世界出版社2000年11月出版第16頁）

④張穹《修訂刑法條文實用解說》（中國檢察出版社1997年3月出版第111頁）

⑤侯國云《新刑法疑難問題解析與適用》（中國檢察出版社1998年5月出版第188頁）

⑥胡康生《中華人民共和國刑法釋義》（法律出版社1997年4月出版第104頁）

⑦隋東方著《談談檢察機關自偵案件犯罪主體界定問題》（中國檢察論壇2004年第一期第50頁）

⑧隋東方著《談談檢察機關自偵案件犯罪主體界定問題》（中國檢察論壇2004年第一期第51頁）

參考文獻資料

1、高銘暄主編《新中國刑法學研究綜述》（河南省人民出版社1987年11月出版）。

2、蘇惠漁主編《刑法學》（中國政法大學出版社1997年7月出版）。

3、張明楷主編《刑法的基礎觀念》（中國檢察出版社1997年3月出版）。

4、于志剛主編《多發十種職務犯罪的定罪與量刑》（中國方正出版社2001年8月出版）。

5、胡康生主編《中華人民共和國刑法釋義》（法律出版社1997年4月出版）。

6、敬大力主編《刑法修訂要論》（法律出版社1997年7月出版）。

7、張穹主編《修訂刑法條文實用解說》（中國檢察出版社1997年3月出版）。

8、侯國云主編《新刑法疑難問題解析與適用》（中國檢察出版社1998年5月出版）。

9、隋東方著《談談檢察機關自偵案件犯罪主體界定問題》（《中國檢察論壇》2004年第一期）。