出版業(yè)行政管理思索

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一、出版業(yè)屬性界定

出版業(yè)是一個具有雙重性的產(chǎn)業(yè)，既肩負(fù)著提供公共精神產(chǎn)品的職責(zé)，也肩負(fù)著生產(chǎn)不同層次物質(zhì)商品的職責(zé)。為體現(xiàn)文化的屬性，必須堅持正確的導(dǎo)向，科學(xué)的引領(lǐng)；作為商品的屬性，就必須占領(lǐng)市場，必須使這種產(chǎn)品增值，必須使它發(fā)揮最大的作用。出版業(yè)不同于一般的產(chǎn)業(yè)。出版業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)，傳播的內(nèi)容是精神產(chǎn)品，既包括意識形態(tài)部分，也包括非意識形態(tài)的部分，所以出版業(yè)具有文化屬性，更具有非意識形態(tài)性質(zhì)。而作為其產(chǎn)品的出版物本身就是精神產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品的統(tǒng)一，其使用價值具有文化屬性，而運行過程具有產(chǎn)業(yè)屬性。所以說，產(chǎn)業(yè)屬性是出版業(yè)的自然屬性，而其傳播的內(nèi)容形成了出版業(yè)的社會屬性，即出版業(yè)的文化屬性。文化屬性是出版業(yè)根本屬性，是出版業(yè)區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)的特殊屬性。

1.出版物具有雙重形態(tài)和雙重屬性

所謂出版，就是編輯、復(fù)制作品并向公眾發(fā)行的過程。出版業(yè)是精神產(chǎn)品的生產(chǎn)機構(gòu)與傳播機構(gòu)，而意識形態(tài)的內(nèi)容又依托于物質(zhì)形態(tài)的載體得以傳播。出版物的使用價值是一種意識形態(tài)的東西，它總是在向消費者表達(dá)一種認(rèn)識、思想、文化、價值觀。同時，出版物又表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)。出版物的這種特征，使之同時具備另一種特征，即文化與商業(yè)雙重屬性。它包含著生產(chǎn)制作者的價值觀念，它以潛移默化的方式作用于消費者的精神世界，對消費者的價值觀念產(chǎn)生影響。

2.出版物傳播的內(nèi)容具有文化屬性

無論是傳統(tǒng)的圖書、期刊、報紙等紙介質(zhì)出版物體，還是新興的音像制品、電子出版物以及互聯(lián)網(wǎng)出版物，盡管它們外在形態(tài)互不相同，但都具有共同的內(nèi)在形態(tài)，即承載的內(nèi)容都以交流思想、傳遞信息為目的。這些文化內(nèi)容是整個出版業(yè)及出版物的核心組成部分。如果缺乏這個核心組成部分，就不可能有出版業(yè)，更不可能有出版文化，人類的文化建設(shè)也就成為一句空話。正是從這個層面上說，出版業(yè)是文化的載體，是以內(nèi)容為主的文化行業(yè)，具有深刻的文化屬性。

3.出版業(yè)的運行過程具有商業(yè)屬性

出版活動是對人們的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗以“出版資源”的形式加以選擇、開發(fā)和利用，使其“物化”為出版物并公之于眾、廣泛傳播的社會活動。經(jīng)過“物化”后的出版物具有商品屬性，在“物化”的每個環(huán)節(jié)都受市場規(guī)律的制約與調(diào)節(jié)。這不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)過程中，形成出版物資源的配置方式與手段是通過市場調(diào)節(jié)的，還體現(xiàn)在出版物的傳播過程中，要通過市場的流通和交換來體現(xiàn)出版物的社會價值。出版活動是追求合理經(jīng)濟效益的過程，商業(yè)屬性是出版活動的重要屬性。

二、我國出版業(yè)行政管理的現(xiàn)狀

出版業(yè)行政管理的概念是指政府有關(guān)部門依法對出版活動進(jìn)行管理的行為。我國出版業(yè)行政管理的根本任務(wù)是：保障公民享有出版自由的權(quán)利，保障和規(guī)范合法的出版活動，培育和規(guī)范出版物市場，懲處違法出版行為，促進(jìn)中國特色社會主義出版業(yè)的健康繁榮和發(fā)展。

1.我國出版業(yè)行政管理的體制

從建國開始，行政管理就一直占據(jù)著我國出版業(yè)管理方式的主導(dǎo)地位。我國出版業(yè)行政管理的主體主要是中央和地方兩級出版管理部門。（1）出版管理機構(gòu)的建立與改革。1973年7月，國家出版事業(yè)管理局成立，統(tǒng)一管理全國的出版、印刷、發(fā)行、物資供應(yīng)以及印刷的科研、教育等部門的工作。1982年5月，在國務(wù)院機構(gòu)改革中，國家出版局劃歸文化部，改稱文化部出版事業(yè)管理局。1986年，為提高出版管理能力，國務(wù)院恢復(fù)國家出版局為國務(wù)院直屬機構(gòu)。為加強對出版業(yè)的管理，1987年1月，國務(wù)院決定成立新聞出版署，音像出版的管理職能也逐步交給新聞出版署。隨著出版業(yè)的發(fā)展，出版行政管理的任務(wù)越來越重，2001年新聞出版署升格為新聞出版總署，出版行政管理的職責(zé)進(jìn)一步強化。（2）出版管理與出版經(jīng)營單位政企分開，管辦分離。由于歷史的原因，“”后組建的出版管理機構(gòu)，基本上是事業(yè)編制，既從事出版管理工作，又承擔(dān)出版經(jīng)營的任務(wù)。黨的十四大以后，越來越多的地方開始把新聞出版局與出版總社在編制、機構(gòu)上進(jìn)行區(qū)分，新聞出版局脫離事業(yè)單位納入政府部門。2000年以后，隨著各地出版集團的紛紛建立，新聞出版局與出版社、新聞出版局與出版集團或出版總社分開的進(jìn)程加快，到2008年，全國大多數(shù)省級局完成了“局社脫鉤”，實現(xiàn)了政企分開。（3）出版微觀管理體制改革。出版微觀管理體制的改革大體分為三個階段：1988年以前為第一階段，出版社實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長、總編輯負(fù)責(zé)制。經(jīng)過近10年的運轉(zhuǎn)之后，這種管理體制與整個社會政治、經(jīng)濟改革不適應(yīng)，因此1988年5月、新聞出版署聯(lián)合頒布了《關(guān)于當(dāng)前出版社改革的若干意見》，提出：“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長、總編輯負(fù)責(zé)制已不適應(yīng)當(dāng)前出版改革的要求，要逐步實行社長負(fù)責(zé)制。社長是法人代表，黨組織起監(jiān)督保證作用。社長全面領(lǐng)導(dǎo)出版社的編輯工作和經(jīng)營管理工作。”2001年，新聞出版總署根據(jù)中央的精神，印發(fā)了“關(guān)于貫徹落實（關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見）的實施細(xì)則”，提出：“出版集團屬于事業(yè)性質(zhì)，實行黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)下的管委會負(fù)責(zé)制，黨委（黨組）書記兼管委會主任。”2002年中央又提出出版社也要實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社長（總編輯）負(fù)責(zé)制的體制。目前，多數(shù)出版社實行的仍然是社長負(fù)責(zé)制。

2.我國出版業(yè)行政管理的機制

加強出版業(yè)行政管理，關(guān)鍵要有一套行之有效的管理機制。十四大以來，國家在出版業(yè)行政管理方面已經(jīng)建立了若干機制，取得了一定的成效。第一，出版業(yè)行政管理宏觀調(diào)控機制。我國對出版業(yè)行政管理的宏觀調(diào)控機制主要表現(xiàn)在以下六個方面。①預(yù)報機制。我國建立了“三個網(wǎng)絡(luò)、兩個制度”用于預(yù)報機制。“三個網(wǎng)絡(luò)”包括部分大中城市書刊音像市場動向監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、圖書音像出版編目管理網(wǎng)絡(luò)、新書和新的音像制品出版信息網(wǎng)絡(luò)；“兩個制度”即選題年度出版計劃備案制度和重大選題備案制度。預(yù)報機制的建立可以幫助國家及時掌握和分析各種出版信息，增強出版管理工作的預(yù)見性。②引導(dǎo)機制。引導(dǎo)機制主要用于及時傳達(dá)中央精神，通報和分析值得注意的問題，力爭把問題消滅在萌芽狀態(tài)，引導(dǎo)出版工作健康發(fā)展。③約束機制。約束機制主要包括三級審稿責(zé)任制度、“三校一讀”制度、圖書印制和音像制品復(fù)制許可證制度，出書后的評審制度，出版、印制、發(fā)行單位年檢制度。④監(jiān)督機制。監(jiān)督機制主要是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會團體的監(jiān)督作用，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，實行舉報獎勵制度，鼓勵民眾舉報非法出版活動。⑤獎懲機制。獎懲機制包括對各出版社對優(yōu)秀出版物給予的資助補貼，國家對優(yōu)秀出版者、出版單位的獎勵，以及對違法行為的懲處。⑥責(zé)任機制。責(zé)任機制包括主辦主管單位負(fù)責(zé)制，出版單位社長、總編負(fù)責(zé)制，以及各個出版單位具體崗位實行的責(zé)任編輯制度，責(zé)任校對制度等。第二，以準(zhǔn)入制為基礎(chǔ)的出版業(yè)管理體系。①企業(yè)（法人）準(zhǔn)入是由政府對企業(yè)進(jìn)入圖書出版領(lǐng)域進(jìn)行的審批，也是出版單位“改制”后對圖書出版企業(yè)的設(shè)立及營業(yè)實行的審批。②市場準(zhǔn)入是企業(yè)（法人）準(zhǔn)入后，政府對其從事圖書出版生產(chǎn)經(jīng)營活動的類別進(jìn)行審批，如中小學(xué)教材、地圖、辭書專項資質(zhì)準(zhǔn)入等。③職業(yè)準(zhǔn)入是隨著我國人才評價制度逐漸與國際接軌后逐步確立的職業(yè)準(zhǔn)入制度，職業(yè)資格證書已成為人們擇業(yè)的“通行證”。出版專業(yè)職業(yè)資格是國家對出版從業(yè)人員從事出版專業(yè)技術(shù)工作必備的素質(zhì)和能力的認(rèn)定，包括在圖書、非新聞性期刊、音像、電子、互聯(lián)網(wǎng)出版單位承擔(dān)內(nèi)容加工整理、裝幀和版式設(shè)計等工作的編輯人員和校對人員，以及在報紙、新聞性期刊出版單位從事校對工作的專業(yè)技術(shù)人員。

三、建立科學(xué)、高效的出版業(yè)行政管理機構(gòu)

改革開放30年來，我國出版業(yè)經(jīng)歷了一系列的發(fā)展變化，已經(jīng)開始逐漸走向成熟。但是在職能作用及內(nèi)部運作上，還沒有取得突破性的改革成效，還需在以下方面改進(jìn)。

1.理清出版行業(yè)各項管理內(nèi)容的管理機構(gòu)

由于出版、印制、發(fā)行是一個整體系統(tǒng)，如果分由不同行政部門管理會使工作效率低下。鑒于此，對圖書、期刊、音像、電子和互聯(lián)網(wǎng)出版的出版、印制、發(fā)行都應(yīng)該統(tǒng)歸新聞出版總署和各級新聞出版部門管理。其他機關(guān)只能在自己職權(quán)范圍內(nèi)實行監(jiān)督。科學(xué)劃分中央和地方、地方和地方間出版管理部門的管理權(quán)限，保證建立全國出版行業(yè)行政管理的統(tǒng)一。新聞出版總署應(yīng)主要負(fù)責(zé)全國出版業(yè)的宏觀規(guī)劃、管理；省級新聞出版局負(fù)責(zé)根據(jù)國家出版產(chǎn)業(yè)政策和本省出版資源，制定本省的出版業(yè)發(fā)展規(guī)劃；地、市、縣級出版管理部門則根據(jù)國家和省級出版行政部門的規(guī)定，針對本轄區(qū)內(nèi)的出版單位具體管理。

2.政企分開、政事分開、政社分開

我國出版業(yè)長期作為文化事業(yè)來經(jīng)營，出版社與新華書店也一直作為事業(yè)單位來管理，這與我國出版業(yè)的實際發(fā)展不協(xié)調(diào)。一方面造成對國有企業(yè)管得太多太死，限制了其發(fā)展；另一方面，對非國有企業(yè)缺乏管理，造成了出版業(yè)的某些“痛疾”、“頑癥”。目前我國出版社與國營書店都在進(jìn)行改制，這時出版行政部門不再直接管理企業(yè)，退出了企業(yè)經(jīng)營，實行政企分開。正在進(jìn)行的出版改革中，應(yīng)該逐步減少出版行政部門對出版與發(fā)行企業(yè)的行政干預(yù)，取消出版企業(yè)的行政級別，徹底退出市場，真正做市場的“裁判員”。出版行政機關(guān)通過培育市場體系、建立良好的市場秩序、加強事后監(jiān)管等措施來實施對企業(yè)的管理，禁止利用行政權(quán)力干涉企業(yè)的微觀管理與人事改革，使各種經(jīng)濟成分的企業(yè)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)自由競爭，共同發(fā)展。

3.加強地方，尤其是基層出版業(yè)行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)

我國地域遼闊，現(xiàn)有的出版行政執(zhí)法隊伍不適應(yīng)出版行業(yè)的實際情況。要改變這一狀況，就應(yīng)該加強地方，特別是某些市、縣一級出版執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)。第一，應(yīng)該建立一個專門、獨立的執(zhí)法隊伍，擴充人員和裝備。在出版業(yè)發(fā)達(dá)或非法出版活動猖獗的地區(qū)應(yīng)加大出版執(zhí)法隊伍的建設(shè)速度和力度。第二，建立出版物稽查隊伍，加強出版物市場監(jiān)管。對出版物市場的監(jiān)管不能僅僅依靠每年集中的“掃黃打非”運動，而應(yīng)該從加強市場的日常監(jiān)管入手，強化對印刷、出版物經(jīng)銷市場的管理力度，保障出版物市場的健康、規(guī)范發(fā)展。

4.大力提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)

大力提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)，是出版業(yè)行政管理進(jìn)行調(diào)整的重中之重。我國的出版業(yè)行政管理要適應(yīng)新形勢的要求，就要提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)，培養(yǎng)一支政治強、業(yè)務(wù)精的行政管理人員隊伍。要提高出版業(yè)行政管理者的素質(zhì)，一是要深入學(xué)習(xí)中央的相關(guān)精神，增強政治意識、大局意識、責(zé)任意識，提高政治素質(zhì)；二是要認(rèn)真學(xué)習(xí)出版法律法規(guī)知識，促進(jìn)依法行政；三是要深入研究WTO與出版相關(guān)的協(xié)議，讓我國出版行政管理充分體現(xiàn)協(xié)議要求，符合國際慣例；四是要加強出版業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，提高行政管理者的業(yè)務(wù)素質(zhì)，只有精通出版業(yè)務(wù)，才能管理好出版業(yè)。