地方環境保護的行政管理創新研究論文
時間:2022-10-21 04:19:00
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摘要:地方環境行政管理體制是我國環境管理體制的基礎,科學有效的地方環境行政管理體制對于促進我國現有的環境管理體制的發展,改善環境狀態,推行可持續發展等政策,都具有十分重要的意義。本文對我國現有的地方環境行政管理體制存在的問題進行分析,具體論述造成我國目前地方環境行政管理體制不科學、不完善的主要原因,從我國的實際情況出發,努力探尋實現我國地方環境行政管理體制科學發展的途徑。
關鍵詞:環境管理體制;問題;對策。
環境管理體制是指國家有關環境管理機構設置、行政隸屬關系和管理權限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規定了中央、地方、部門、企業在環境保護方面的管理范圍、權限職責、利益以及相互關系,核心部分是關于管理機構的設置、各管理機構的職權分配以及各機構之間的相互協調等問題。一些西方學者在對環境管理體制問題進行討論時,往往會把公眾參與的問題考慮進去。他們認為,在環境管理體制的結構關系中,除政府的行為之外,還有社會利益團體和管理行為人,它們都是較為重要的組成部分。環境保護事業在西方一些發達國家,已經具有較高的社會化程度,企業和公眾在環境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面,我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時間以來,我們所說的環境管理體制僅指政府內部機構的設置,而公眾的監督和參與則被視為是外部作用機制,一般不納入進來。
一、我國地方環境行政管理體制存在的問題。
我國長期以來采用的是地方政府對轄區內環境質量負責的環境管理體制,這種體制,由地方政府通過計劃、組織、調節和監督,來協調社會中的各種關系。這一體制的優點在于能夠很好地發揮地方的主動性和積極性。經過多年的努力,我國已經形成了“由國務院統一領導、環境保護部門統一監管、各部門分工負責、地方政府分級負責”的管理體制,并逐步形成了“五級管理”、“四級機構”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環境保護事業的發展發揮了積極的作用。我國是一個人口大國,自然資源相對較少,環境保護工作起步也比較晚,正處在經濟發展速度過快、管理手段較為薄弱、環境意識還有待于進一步提高的轉軌時期,因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應該看到它還存在著不少的弊端,部門分散、地方分割、條塊分離的現象比較嚴重,管理手段相對滯后,很難適應社會經濟發展的客觀需要,對于環境保護工作的開展具有一定的阻力。
我國政府對于環境管理機構的設置,大體上是一個倒“金字塔”的結構,即中央設置的環境管理機構數量較多、規模較大、人員充足、技術設備好,對環境監管的執法能力比較強;相對中央管理機構來說,各地方設置的環境管理機構,越往下數量越少、規模越小、人員越缺乏、技術設備越差,環境監管的執法能力也越弱。就拿我國的縣級環境保護部門來說,它的技術人員編制較少,但實際工作人員的數量卻嚴重超編,大多數人員沒有環境保護方面的相關專業知識,其中還有一部分是在機構改革中被分流到了環境保護部門,同時又沒有較好的方法對人員進行培訓。同時,環境保護部門的技術設備配置也比較落后,缺乏基本的監測手段,不能有效地對排污總量和違法排污現象進行監測,有些甚至還需要將監測項目送到市一級部門進行分析。由于缺乏必要的管理手段,監管人員在現場進行執法主要依靠自己的感性認識和已有的工作經驗,這樣及時取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具,一旦發生違法排污現象很難及時到達現場,從而做出快速應急反應[1]。我國地方環境行政管理體制存在的主要問題有以下幾個方面。
(一)以地域管理為主的環境管理體制,導致中央政府和地方政府存在行為差異。
中央政府對于環境保護的態度非常重視,制定了一系列關于環境保護的政策法規,把保護環境上升到了基本國策的戰略高度。從中央政府的角度來看,由地區間的環境質量得到改善所帶來的外溢效應是不存在的,因為任何一個地區的環境質量得到改善都意味著整個國家的環境質量在不斷提高。但從地方政府的角度來看,對于環境保護的態度就比較復雜,因為環境本身具有外溢性和跨區域性等特點,該地區對環境問題加大投入進行治理,可能得到收益的并不是該地區而是鄰近的其他地區,這樣就使得一些地區忽視環境保護而片面地只追求經濟效益。在發展與環境的目標選擇上,地方的目標函數與中央存在差異。中央政府強調全局的經濟、社會發展與環境保護的可持續性,而地方政府的目標則明顯偏重于局部、眼前的經濟發展。在環境保護政策的決策與實施上,地方政府與中央政府存在著“討價還價”和“對抗”的傾向。地方政府在落實環境管理的具體政策時,會與中央政府的要求產生一些矛盾與沖突,而地方政府則會憑借自身所擁有的經濟資源和信息優勢,以“上有政策、下有對策”的方式,盡可能地減少或避免自身利益的損失[2]。所以,在環境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學者認為,從環境保護的縱向管理上來看,我國是以地域管理為主的管理體制,在這種體制下,各級政府的環境保護行政主管部門只對本級政府負責,在環境保護機構內部上級與下級之間只是一種業務指導關系,上級對下級缺乏應有的制約力,執法過程中容易受到人為因素的干擾[3]。由于區域間經濟發展的不平衡,不同地區對于環境污染問題的嚴重性和保護環境的重要性認識也不相同,因此,在資金投入上也存在著較大差異,有些地區投入了較多的資金用于環境保護,而有些地區則投入較少。這種現象必然造成地區之間環境管理力度上的不均衡,時間一長可能就會導致一些原來重視環境保護的地方政府向不重視環境保護的地方政府看齊,減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠見的官員真的下大力氣治理本地區的環境,但由于環境的特殊性,我們也很難全面衡量其治理環境的業績,這就使得地方政府的環境保護流于形式。
(二)地方環境管理機構在設置上不能滿足實際需要。
目前全國有不少環境保護部門,特別是縣級環境保護部門仍掛靠在城市建設系統上,僅屬于城市建設系統的一個部門,這種現象給環境保護的執法工作造成了一定的障礙。城市建設往往引發一定的環境問題,而作為城市建設系統內的機構自然無法對其進行有效的環境監督管理,環境監管難免會流于形式。因為沒有獨立的機構,人員編制、工作經費等問題也都難以保障。有些地區環境保護部門內的自然保護監督管理機構不健全或者根本沒有自然保護監督管理機構,而環境污染防治和自然保護是環境保護工作中不可或缺的兩個部分,具有同等重要的地位。反映在機構的設置上,污染防治和自然保護監督管理機構都應該進行強化,不能側重于任何一方。有些自然保護任務非常繁重的資源或農業大省,到目前為止還沒有自然保護監督管理機構,有的省有自然保護監督管理機構但力量薄弱。在一些縣和農村,環境和自然保護工作仍然很繁重,但機構的設置和人員的編制則遠遠不能適應實際需要,甚至還有些地方出現了沒有人管理這方面的工作的情況。
(三)行政區劃的地方環境管理體制,不利于跨區域環境問題的協調。
環境問題具有較強的外部性和區域性,一個地區的環境污染可能會影響到周邊其他地區,往往會超越行政區劃的邊界,不受行政轄區界限的限制,如酸雨污染、流域水污染、海洋環境污染、生物多樣性等問題,都具有跨行政區域的特點。針對這一現象,設置相應的強有力的流域環境管理機構,同時制定與之相適應的流域環境保護立法就顯得尤為重要。
然而我國在這方面的建設還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護委員會,但從隸屬關系、職責、權限的配置和法律地位上來看,該類機構并非強有力的流域環境管理機構。而我國目前實行的是以行政區劃為單位的環境管理體制,地方環境保護局隸屬于地方政府,這就使得一個有機的整體被這種體制分層切塊,個別地區為謀求經濟的發展而不惜損害其他地區的利益以及阻礙環境管理的地方保護主義現象時有發生。同時,由于部門之間的協調不暢,跨區域執法難度比較大[4]。
(四)中央政府監督乏力,難以落實地方政府責任制。
依照《環境保護法》的規定,地方人民政府對本轄區內的環境質量負責。也就是說,環境質量的好壞,地方人民政府是責任主體,但相關法律既沒有明確規定政府部門如何履行其責任,如何保證其履行責任,也沒有明確規定如不履行職責應承擔何種責任[5]。在經濟增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領導政績的主要標準的情況下,考核干部實行的是自上而下、以GDP增長為依據的體系。在對地方政府官員進行政績考核時,各種經濟指標的完成情況仍然是重要的內容,尤其是GDP的增長,把本地區的經濟生產總值、財政收入、企業規模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標,而對于政治和精神文明建設、和諧社會與黨的建設等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發展經濟的熱情,挫傷了地方提供環境保護等公共服務的積極性。“這就促使一些地方將完成經濟指標作為本地區發展的首要任務,把以經濟建設為中心片面地理解為以GDP為中心,把發展才是硬道理片面理解為GDP增長才是硬道理,不顧資源、環境的可承載能力,盲目上項目,搞投資,造成大量低水平重復建設,資源消耗和環境污染現象十分嚴重”[6]。地方政府中的部分領導從個人和本地區的短期經濟利益出發,環境保護意識不強,缺乏緊迫感,甚至把環境保護與經濟發展對立起來,錯誤認為要大力治理污染、保護環境,就會阻礙本地區的經濟發展,影響政績目標的實現,甚至出現干擾環境執法行為,明目張膽地保護污染和破壞環境的行為。在地方政府的默許甚至支持下,一些企業采取暴力手段阻止環境執法,甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區環境保護質量負責的義務,是否采取有效措施改善環境質量,仍然缺乏有效的機制和手段進行監督和制約。
二、實現地方環境行政管理體制科學發展的思路。
(一)按照政企分開的原則,轉變部門職能。
國家應將環境保護的執法監督作為各項工作的重點,由微觀管理轉為通過宏觀調控進行指導和服務,轉變工作理念,由單純的管理轉為真正的為基層和企業服務。不斷加強環境保護總局在宏觀決策管理方面的職能,積極推進環境保護事業單位的改革,理順中央與地方、環境保護部門與經濟發展部門的關系,初步建立起科學的行政運行規范。同時要結合我國的具體國情,在充分發揮中央與地方主動性、積極性的同時,運用必要集中和適當分散相結合的工作方法,把環境保護方面的法規、政策、標準等的制定權集中到中央,同時又要按照具體問題具體分析的方法,根據各個地區發展存在的差異,環境標準可以結合本地的實際情況,采取不同的政策。而對于跨區域的環境問題,如大氣污染、水污染等問題的處理權限都應該集中到中央,將局部性的環境問題,如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權限放到地方,環境保護方面的國際合作問題其處理權限應該放到中央,而環境保護合作項目則可以放到地方,環境主管部門在工作中所起到的只是引導或指導的作用。公務員之家
(二)加強人員和機構方面的建設。
精簡機構主要針對的是非政府部門職能的部分,而政府部門職能的部分不但不能精簡,反而要不斷加強。從整個國家的發展趨勢上來看,在對其他國家機構進行精簡的情況下,對于環境保護方面的國家機構應該不斷加強。因為長期以來,地方政府只注重發展經濟,對于環境問題重視不夠,導致環境污染欠賬較多。在今后的發展過程中,仍然需要投入較多的資金對環境問題進行治理,但環境的改善需要一定的時間,在這段時間里現有的生態環境可能還會進一步不斷惡化,在將來的20年甚至30年里,我國的環境污染問題可能仍然不會有明顯好轉,所以,從整個國家的長遠發展來看,要實現國家的可持續發展,就必須不斷加強環境保護。
(三)健全環境保護跨部門以及中央與地方的協調機制。
環境保護政策離不開部門發展政策和國家的宏觀經濟政策。環境保護已經成為整個社會的責任,而不單單是某個部門的職能。要把環境容量、環境質量狀況和經濟發展對環境的影響、對資源的消耗、對生態系統的影響納入統計指標,使生態環境的承載能力也作為經濟社會發展水平的重要標志。要建立國民經濟綠色發展統計指標體系,不僅要有經濟指標,而且也要有環境指標、人文指標,用這些指標來衡量國家和地區的經濟水平,全面、科學、合理地評價地區、單位和干部的業績。要改變不平衡的管理體制,形成綜合權力機構,就需要順應政府機構改革的潮流,通過計劃、預測,綜合考慮潛在影響因素,協調各部門間綜合處理經濟、環境和社會的問題,加強跨部門的統一規劃與管理。在環境保護政策的落實上,國家利益與地方利益存在一定的矛盾,健全環境保護的中央與地方的協調制度就顯得尤為緊迫。
參考文獻:
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[6]張玉軍,侯根然。淺析我國的區域環境管理體制[J].環境保護,2007:44-48
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