公務員職務消費探討論文

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一、當前公務員職務消費領域存在的主要問題

1.職務消費不透明、不規(guī)范，滋生腐敗

職務消費中的腐敗是腐敗最集中、最常見的表現(xiàn)。由于對職務消費的范圍、標準等基本問題缺乏明確的規(guī)定，使得實際工作中缺乏合理、規(guī)范的制度性約束，形成了“職務消費是一個筐，什么都往里裝”的局面。制度剛性的缺失和消費的不透明又使得假公濟私的個人消費、過度的職務消費以及故意的奢侈浪費層出不窮。與貪污、受賄等其他的腐敗行為相比，職務消費中的腐敗有其自身的特點，它幾乎天天在人民大眾面前發(fā)生，很容易導致民心的流失。

2.職務消費管理口徑不一，隨意性大，并呈擴大化趨勢，加重了政府財政負擔

職務消費的主要資金來源是預算外資金，由于我國對職務消費的管理口徑不一，存在很大的地域、部門差異，隨意性較大，因此，在一些地方、一些部門，職務消費項目越來越多。另外，“實報實銷”的財務報銷制度使得公務員只要有合法的票據(jù)，就可以由政府為其“埋單”，這些行為必然會加重政府負擔，導致行政經費的過快增長和財政資金的嚴重浪費。

3.供給制和實物分配制廣泛存在，導致了高行政成本

在計劃經濟體制下，公務員職務消費及福利待遇由政府大包大攬：其住房、用車、通訊工具等實行實物配給，差旅費、招待費等采取“實報實銷”的財務報銷制度。當前的職務消費制度雖然進行了試點改革，卻依然沒有實現(xiàn)全面貨幣化分配，大部分地區(qū)繼續(xù)實行實物供應，并且對供應對象也缺乏嚴格的控制。1995年，全國行政事業(yè)支出占財政總支出的比重為11%，如今已經達19%～20%了。2006年，31個省市自治區(qū)的行政事業(yè)支出超出財政支出部分，高達5780多億元[1]。

4.監(jiān)督主體不合理，有效監(jiān)督少

公務員既是職務消費政策制定者，又是職務消費政策執(zhí)行者，并且是最后的受益者[2]。行為主體的一致性使得監(jiān)督過程中暴露了兩方面的問題：一方面，由于上級“鞭長莫及”難以監(jiān)督、同級“怕惹非議”不愿監(jiān)督、下級“怕穿小鞋”不敢監(jiān)督，最終導致內部監(jiān)督失靈；另一方面，由于公務員職務消費在制度上缺乏透明性，使得公眾和輿論等外部監(jiān)督獲得信息的渠道不暢通，獲得的信息量也不對稱而難以實行監(jiān)督。政府既是裁判員又是運動員，職務消費制度難以達到節(jié)約資金、防治腐敗的目的。

二、公務員職務消費制度中存在問題的成因分析

1.缺乏完善的公務員薪酬制度

目前職務消費的諸多問題與薪酬制度的不合理有著直接聯(lián)系。長期以來，我國實行的是低工資的薪酬制度，雖然從20世紀90年代中期以來，國家給公務員加過幾次薪，但由于幅度不大，公務員工資偏低的狀況并沒能得到根本的改觀，與其社會地位、工作需要和工作強度難以匹配。在這種情況下，職務消費就變相成為公務員工資的補充。由于我國缺乏公務員工資加福利的薪酬體系，各種津貼和補助游離于工資之外，公務員的福利待遇也缺乏統(tǒng)一的標準，較低的工資以及不規(guī)范、不透明的各種補貼又加大了公務員的實際收入差距，刺激了部分官員的腐敗行為。可以說，低工資是造成當前職務消費混亂、公私不分的根本原因。

2.制度建設方面的缺失

①預算約束的缺失。硬性的預算約束的缺失，是導致職務消費異化最根本的原因。我國長期以來實行的是計劃經濟體制下的財政預算制度，預算沒有細化，執(zhí)行標準不一，只重投入、不重產出，必然導致不計行政成本，不講行政效率。近年來，我國對預算制度進行了多次改革，但是實際執(zhí)行中隨意性大的問題依然沒有得到根本解決，預算難以從經濟根源上規(guī)約職務消費。目前，我國的預算制度還未完善，還存在大量的預算外資金，預算的法律效應也不強，沒有任何約束力。

②職務消費范圍界定模糊。由于職務消費與公務員所擁有的權力有直接關系，有人據(jù)此把職務消費同權力消費等同起來，認為只要與手中權力沾邊的消費，都可以找公家報銷。有一些消費雖然與權力沾邊，卻介于職務消費和非職務消費之間，這種消費既不違反職務消費的規(guī)定，卻又超出職務消費的范圍。比如，一些無明確目的的會議被安排在高檔賓館甚至是旅游度假區(qū)，有些領導為了彰顯自己的權力空間，提高接待的檔次并且擴大邀請的范圍。正是由于職務消費的范圍規(guī)定不明晰，導致職務消費惡性膨脹。

③職務消費制度在執(zhí)行中大打折扣。我國現(xiàn)行的職務消費制度在設計的時候就不合理，缺乏系統(tǒng)、全面的研究，執(zhí)行起來很難達到預期的效果。究其原因，主要有兩點：其一，有些制度規(guī)定脫離實際，缺乏可行性，造成職務消費在制度和執(zhí)行上嚴重脫節(jié)，比如差旅費制度；其二，公務員既是職務消費制度的制定者，又是職務消費的直接受益者，很難排除自身利益的干擾，執(zhí)行起來難以真正到位。

④對職務消費違規(guī)行為處罰不力。由于目前對大吃大喝、公車私用、公款旅游等職務消費中出現(xiàn)的問題難以量化，對職務消費違法違紀行為尚無明確的規(guī)定，鮮有人因為職務消費而受到制裁。低風險及消費“攀比”效應的廣泛存在，很容易促使一些公務人員不必擔心后果地過著奢侈的生活。

3.政府機構臃腫，人員嚴重超編

目前，我國依然沿用計劃經濟體制下制定的機構設置框架，隨著市場經濟的發(fā)展，其弊端已經越來越明顯，主要表現(xiàn)為：機構臃腫、人員嚴重超編，特別是直接為領導干部服務的人員日益增多。2005年8月10日，安徽省出臺《關于加強對領導干部身邊工作人員管理監(jiān)督的暫行規(guī)定》，取消了省轄市、縣(市、區(qū))領導干部的專職秘書配備。兩年前，四川省也做出了類似的規(guī)定，但是改革的阻力很大。目前，全國大部分地區(qū)還沒有進行此項改革，不僅市縣級領導有專職秘書，就連一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍有秘書跟班。自1982年以來，國家雖然先后對政府行政體制進行了五次較大的調整，但政府機構人員膨脹問題依然十分嚴重。人越多，官越多；官越多，事越多；事越多，又刺激人更多，如此，陷入帕金森定式。官多，必然導致與此相關的職務消費過度膨脹[3]。三、公務員職務消費制度改革的思路

要徹底清除公務員職務消費中出現(xiàn)的問題，就必須進行改革，將其納入制度化、規(guī)范化、貨幣化軌道，用制度來規(guī)范、約束職務消費行為；同時，根據(jù)職務消費項目的具體特點，將部分職務消費貨幣化，從制度根源、經濟根源上規(guī)約職務消費。

1.加強思想建設，強化職業(yè)自律

推行公務員職務消費貨幣化改革，首先要解決公務員思想認識上的種種問題，引導其破除利己思想，樹立行政成本意識，強化職業(yè)自律；同時，加強公務員對腐敗的認識，提高其思想覺悟，從而實現(xiàn)從源頭上預防和治理腐敗。

2.加強制度建設，規(guī)范職務消費行為

①實現(xiàn)公務員職務消費制度化。這就要求按照政府運行規(guī)律和市場經濟規(guī)律，逐步建立起一套機制完善、運作規(guī)范、措施得力的管理制度，徹底清除職務消費“灰箱”，降低公務成本，提高行政經費利用率。為此，要做好以下四個方面的工作：

首先，壓縮職務消費的范圍，嚴格區(qū)分個人消費與公務消費。職務消費應該主要限于在職人員的公務消費，要堅決杜絕私人消費由政府“埋單”的現(xiàn)象。

其次，分類制定職務消費標準。職務消費標準既不能搞一刀切，也不能一成不變，要充分考慮各地經濟發(fā)展的不同水平和不同部門的工作需要，承認不同地區(qū)同級別職務消費差異的合理性，分級、分類核定地方政府職務消費標準，從而達到既能滿足公務員的正常公務消費，又能降低公務成本、提高政府行政經費利用率的目的。同時，為了保證標準的有效執(zhí)行，制定消費標準的單位必須是獨立于執(zhí)行標準單位、個人之外的“第三方”[4]。

再次，改革公務員的薪酬制度。職務消費惡性膨脹的一個主要原因是我國公務員的法定工資較低。借鑒西方公務員薪酬制度的經驗，公務員工資應該包括滿足其生活方面的支出以及履行公務的必要支出。在財力支持的條件下，應給有消費需求的職位設立一定的金額，并將其納入公務員薪酬之內，其職務消費部分結余歸己超支自付。同時，要根據(jù)各地不同的經濟發(fā)展水平制定不同的工資標準，允許合理的工資差距。通過逐步提高公務員的工資，使其工資水平略高于社會平均收入水平。

最后，充分利用市場的調節(jié)機制。配合建設有限政府和節(jié)約型政府的要求，政府要將市場能做的還給市場去做，政府只做市場不想做或者做不好的事。政府機關的一些行政服務能推向市場的應當交由市場去做，例如：公車可以通過成立汽車租賃公司來提供服務，取消專職司機隊伍；機關后勤服務也可以進行社會招標。政府管的事情少了，職務消費的范圍和耗費自然就會有所下降。

②實行部分職務消費貨幣化。職務消費的貨幣化改革，主要是對職務消費中票據(jù)報銷部分進行的改革，在管理方式上實行核定標準，包干到人；在支付方式上，實行貨幣化[5]。

將職務消費全部貨幣化是不現(xiàn)實的，很多指標難以量化衡量，要避免出現(xiàn)“泛貨幣化”的傾向。在實際操作過程中，可將易量化的職務消費(如交通費、通訊費等)以貨幣的形式直接發(fā)放給公務員，超支自付、節(jié)余歸己，以強化其成本和效率意識。有的用貨幣化的方法就不合適，比如差旅費，對此只能依靠建立嚴密的職務消費報批制度。

③硬化預算約束。職務消費主要來自于預算外資金，職務消費問題存在的主要根源在于預算的軟約束，因此，抑制職務消費問題最根本的措施是預算制度的有力約束。具體來說，在預算的編制層面上，要做到全面、及時、合理，加大預算外資金的清理力度，所有的職務消費都要用預算內資金支出；在預算的執(zhí)行層面上，要使廣大公務員認識到預算的本質就是法律，一旦被批準，就不能隨意更改，必須不折不扣地執(zhí)行，違反預算即是違法。

3.加大監(jiān)督處罰力度，維護制度的權威性

職務消費中出現(xiàn)的腐敗問題，與監(jiān)督處罰不力、政務透明度不高有直接的關系。進行職務消費制度改革，就必須將政府的公務活動置于“陽光”下，接受外部的監(jiān)督。

①實行政務公開，提高公眾的參與度。由于政府政務不透明、公開程度不高，公眾對公務員職務消費最基本的知情權都得不到滿足，更談不上監(jiān)督。而且我國現(xiàn)行的制度安排缺乏必要的保障機制，公眾揭發(fā)官員腐敗的行為得不到應有的激勵和保護，公眾參與度比較低。建立職務消費公示制度，定期公布政府行政經費使用信息，有利于職務消費透明化、公開化，把領導干部職務消費行為置于公眾的監(jiān)督之下，降低職務消費腐敗的發(fā)生率。

②以外部監(jiān)督為主，嚴懲違法違紀。由“內部人”制定改革規(guī)則容易導致職務消費貨幣化程度過高，從而引發(fā)“變相腐敗”：一方面享受職務消費補貼，另一方面又暗中報銷費用，因此，必須加強對改革過程的監(jiān)督檢查。內部監(jiān)督的失靈啟示我們將監(jiān)督的重心轉移到依靠外部監(jiān)督上來，形成以紀檢、監(jiān)察、司法、輿論、公眾等組成的外部監(jiān)督合力。對于官員的違法違紀行為，要暢通渠道，鼓勵群眾舉報、媒體曝光；紀檢監(jiān)察機關要通過開展專項檢查，及時查處違紀人員；司法機關要對職務消費中的違法違紀行為加大懲治力度，切實維護制度的嚴肅性。

4.加快各項配套改革，提高政府行政效率

改革是一項系統(tǒng)工程，需要多方面的配合。職務消費制度改革的順利實施，需要精簡機構、預防轉嫁消費、完善考評機制等相關措施保駕護航。

①進一步推進機構改革。臃腫的機構、超編的人員必然導致政府財政不堪重負。為了切實降低行政成本、提高政府行政效能，公務員職務消費改革必須配合機構改革才能有效進行。合理規(guī)定職務消費適用人群的范圍及額度，遏止“公共地悲劇”。在保證行政作為的前提下，改革最終要達到減人、減事、優(yōu)化職務消費結構的目的。

②建立轉嫁消費的預防機制。當前進行的職務消費貨幣化改革并沒有全面鋪開，只是在少數(shù)地區(qū)的黨政機關和事業(yè)單位搞試點，改革還沒有深入到垂直部門和企業(yè)，這就為部分官員利用職權轉嫁改革的成本提供了機會。由于目前尚未對此有明確的懲罰措施，出現(xiàn)問題處理起來很棘手，因此，必須針對這種行為豎立起“警戒線”。

③完善公務員績效考評機制。職務消費貨幣化改革必須與完善公務員績效考評機制相結合，防止因職務消費緊縮導致公務員行政不作為，影響政府行政效率。要將是否利用職務消費搞腐敗、是否在職務消費中奢侈浪費作為考核公務員廉潔自律情況的重要內容和晉升的重要依據(jù)。對于那些拿了補貼不好好履行職責的，要有專門的懲罰辦法，將異化的公共權力重新引導到“公共”的大道上來。

參考文獻：

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[2]張永剛，邸平玲.從公務員職務消費看當前腐敗[J].云南行政學院學報，2006(6)：126-128.

[3]焦建國.規(guī)范職務消費：辨析、探源與改革建議[J].地方財政研究，2005(9)：4-8.

[4]孫建東.對行政職務消費貨幣化改革的思考[J].經濟與管理，2004(12)：35-37.

[5]王軍.我國職務消費問題的成因及改革途徑[J].現(xiàn)代經濟探討，2004(5)：46-48.

摘要：職務消費是維持政府機構正常運轉所必須支付的成本。它是一把“雙刃劍”，管理得當，有利于整個社會的良性運作；管理不當，則會導致財政資金的大量流失。因此，必須對公務員職務消費制度進行改革，將其納入制度化、貨幣化、規(guī)范化軌道，以規(guī)范公務員職務消費行為，在降低政府運行成本的同時，提高政府的行政效能。

關鍵詞：公務員；職務消費；制度規(guī)范；貨幣化改革