公共危機管理與應急法制建設論文

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「內容提要」本文針對SARS疫情等公共危機暴露出的我國應急法制的薄弱環節，考察了應急法制的基本理念和國外應急法制的特點，分析了我國應急法制的現狀和突出問題及其原因，探討了我國應急法制建設的目標、原則和緊要任務，幷提出了相應的對策建議。

「關鍵詞」公共危機，危機管理，應急法制，對策建議

一、公共危機凸現我國應急法制的薄弱環節

SARS疫情等傳染病的暴發流行是一種突發事件，但突發事件不限于傳染病流行，它的范圍非常廣泛，還包括地震、洪水等自然災害，騷亂、恐怖事件等社會性動亂，火災、環境污染、核事故等人為事故，以及戰爭等等。這些突發事件具有如下特性：一是突發性或非預期性；二是巨大的危險性；三是緊迫性；四是不確定性。它們的出現往往導致公共危機，需要全社會特別是政府加以特殊的應對和管理。

“危機管理”也稱為“突發事件管理”、“緊急狀態管理”（EmergencyManagement），特指公共危機的潛伏、爆發、控制、化解、修復、常態化等全過程中的應對機制和制度安排。在現代法治國家，為防止突發事件的巨大沖擊力導致整個國家生活與社會秩序的全面失控，需要運用行政緊急權力幷實施應急法律規范，來調整緊急情況下的國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系，以有效控制和消除危機，恢復正常的社會生活秩序和法律秩序，維護和平衡社會公共利益與公民合法權益。簡言之，危機管理＋利益平衡，這就是應急法制（contingencylegality）的基本功能。

應急法制具有許多特點。主要特征有五：（1）權力優先性，這是指在非常規狀態下，與立法、司法等其它國家權力相比，與法定的公民權利相比，行政緊急權力具有某種優先性和更大的權威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使；（2）緊急處置性，這是指在非常規狀態下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定，行政機關也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損失；（3）程序特殊性，這是指在非常規狀態下，行政緊急權力的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出臺設置更高的事中或事后審查門坎；（4）社會配合性，這是指在非常規狀態下，有關組織和個人有義務配合行政緊急權力的行使，幷提供各種必要幫助；（5）救濟有限性，這是指在非常規狀態下依法行使行政緊急權力造成行政相對人合法權益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如適當補償（但不得違背公平負擔的原則）。具有這些特點的應急法制，不言而喻也具有對公民權利造成嚴重傷害的可能性。

已經過去的SARS危機以及還將不斷發生的各種公共危機，逐漸暴露出我國應急法制存在許多薄弱環節，遠不適應危機管理的客觀要求。例如，在SARS危機下緊急行政權力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔離人員的權利保護，財產征用的損失補償，公民的出行自由、言論自由、知情權、集會權、勞動權、經營自主權等憲法權利和法定權利能否以及應如何加以限制或暫停行使，以及如何加以補救，這些方面都存在應急法律規范缺口多、執行不到位、救濟不力等問題，因此某些權益糾紛發生后一直難以得到有效解決。這是應對SARS危機等公共危機管理帶給我們的深刻教訓和啟示。

二、我國應急法制的現狀與問題分析

（一）我國應急法制的基本構成

我國從1954年首次規定戒嚴制度至今，已經頒布了一系列與處理突發事件有關的法律、法規，各地方根據這些法律、法規又頒布了適用于本行政區域的地方立法，從而初步構建了一個從中央到地方的突發事件應急處理法律規范體系。這主要包括：

1.戰爭狀態法律規范。例如《國防交通條例》、《民用運力國防動員條例》、《兵役法》、《預備役軍官法》和《人民防空法》。

2.一般的緊急情況法律規范。涉及到某些單行的緊急狀態法律規范，如《對外合作開采海洋石油資源條例》第26條、《公安機關人民警察內務條令》第21條、《戒嚴法》第2條、《專利法》第52條等等。此外在我國批準和簽署的國際條約、協議中，涉及到一般緊急狀態法的多達20余個。

3.恐怖性突發事件法律規范。恐怖性突發事件在一般緊急情況中危險度最高，但我國至今尚無國內法意義上的專門的反恐怖法律出臺。除了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部2001年聯合的《關于依法嚴厲打擊恐怖犯罪活動的通知》以外，反恐怖機制主要體現于我國參加或締結的國際條約、協議。

4.騷亂性突發事件（群體性突發事件）法律規范。我國現階段應對騷亂的主要法律是《戒嚴法》，還有《公安機關人民警察內務條令》第13條、《民兵戰備工作規定》第39條等等。

5.災害性突發事件法律規范。目前我國的災害性突發事件法主要包括以下幾個方面：（1）地震災害法律；（2）洪災法律；（3）環境災害法律；（4）地質災害法律。

6.事故性突發事件法律規范。我國關于事故防治的立法范圍非常廣泛，立法形式涉及法律、行政法規、地方性法規和規章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共衛生事故法律；（4）火災事故法律；（5）生產安全事故法律.

7.公民權利救濟法律規范。涉及到公民、法人和其它組織的合法權益由于公共危機的行政應急措施受到損害之后的補救機制，包括行政復議、行政訴訟、國家賠償和補償方面的法律規范。

不言而喻，上述突發事件應急處理法律規范體系還需要相應的法律規范實施機制和制度相配套，才能有效地發揮出應有作用。

（二）我國應急法制的問題分析

上述情況表明，從總體上說我國已經在構建突發事件應急法律體系方面具有一定基礎，這主要表現在現行憲法、法律、法規中已有一些關于應急法律規范。這為應對突發事件帶來的社會危機，依法實施有效的危機管理，提供了一定的法律保障。[1]但是，相對分散、不夠統一的應急法制還存在如下問題和不足：

1.缺少突發事件應急處理基本法律作為“龍頭”。僅僅針對不同類型的突發事件分別立法，難免造成立法沖突和矛盾較多，下位立法容易出現“惡法”現象。這種模式缺乏綱舉目張的效果，降低了危機處理能力。中央一級以應急性行政立法為主雖然保證了突發事件由行政機關應急處理的特點，但由于缺少上位基本法的控制，難免出現法律規范之間的沖突，而且各部門都針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協作；同時，受地方保護主義的影響，一些地方立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發事件的協作與合力。

2.一些領域的應急法律規范仍不健全。比如國防動員法、一般的緊急狀態法、恐怖性突發事件法，在我國至今仍是空白；騷亂性突發事件法，雖然有《戒嚴

法》的規制，但從各國的實踐來看，戒嚴是針對較為嚴重的騷亂事件所采取的一種較為嚴厲的應急措施，其一旦運用將對國民的正常生活和心理帶來較大的緊張，故仍有制定一般性騷亂應對法的必要；事故性突發事件法和災害性突發事件法雖然在我國發展得較快，但也存在過于分散的問題。

3.許多突發事件應急處理立法的可操作性不強。表現為在內容上較為原則、抽象，缺乏具體的實施細則、辦法相配合，尤其是緊急行政程序法律規范嚴重不足。多數突發事件應對處理立法在給應急機構配置緊急處置權力的同時卻忽視了權力控制和對緊急權力造成的傷害后果的救濟途徑，忽視機構之間的橫向協調與監督關系，忽視程序性約束機制，忽視發揮下級機關和非官方機構的積極性、自主性和創造性。

4.亟需清理現有的應急法律規范。法律規范之間產生沖突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的約束，另一方面在于未能重視法律規范的清理工作，如法律的修改、修訂、廢止、解釋等等，從而影響到應急法律規范的應有作用和潛力的發掘。我國在制定統一的《緊急狀態法》的時候，需要對現有法律中的一些重要概念如“突發事件”、“緊急狀態”、“危機管理”等等作出解釋，這也是重要的清理工作任務。

5.已有的應急法律規范執行不到位。主要表現為有法不依、執法不嚴、行政不作為、難獲救濟等等。以公共衛生應急法律規范實施情況為例：《傳染病防治法》第二十二條、第二十三條規定，不得隱瞞、謊報或者授意他人隱瞞、謊報疫情，幷應及時公布和通報；但2003年SARS危機期間正式公布的北京地區SARS病人和疑似病人的數量在2003年4月20日于北京召開SARS新聞會前后差別極為懸殊，已在一定程度上影響到人民群眾對于政府的信任；有關方面對此作出的一個解釋是北京地區眾多醫院分屬北京市、衛生部等部委、部隊這樣三個條塊，各自收治和留置觀察的SARS病人與疑似病人難以準確統計幷及時公布出來；但實際上十多年前出臺的我國《傳染病防治法實施辦法》第三十四條至第三十九條已規定，軍隊的醫療保健和衛生防疫機構發現地方就診的傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時，應以法定通訊方式和在法定時限內向發病地的衛生防疫機構報告疫情幷接受當地衛生防疫機構的業務指導（當然地方醫衛機構也須如此）；可見，實際上當時已有相關法律規范和法定制度（盡管不完善），統一地進行數據統計本不成問題，主要問題還是出在有的地方、部門及公務人員有法不依、執法不嚴、各行其是。

6.公共應急法制的實施環境有待改善。從實踐效果來看，公共應急法制的社會基礎條件，如公共應急法制的公眾知曉度、認同度、適應度和配合度以及社會心理狀況等等，亟待進一步改善。[2]這也是造成已有的公共應急法律規范未能充分發揮出應有保障作用的重要原因之一。

這里還需要進一步指出，我國應急法制建設滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導上來看，很長一個時期以來法學界和實務界都忽略了行政應急性原則的應有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區。竊以為這一認識上的誤區既制約了我國應急法制建設，也不利于全面深入推進依法行政。[3]行政應急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和公民根本利益，維護經濟與社會秩序，保障社會穩定協調發展，在面臨重大突發事件等緊急情況下可實施行政應急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規定的行為，也可包括一些沒有具體法律規范甚至停止某些憲法權利和法律權利、中斷某些憲法和法律規范實施的行為。當然，為防止行政恣意和濫用權力，現代行政法治對行政緊急行為也提出了現實性、專屬性、程序性、適當性的要求，行政應急性原則的運用需要有相應的法律救濟機制作為保障。

三、忽視行政應急性原則是一個深層原因

我國公共應急法制建設滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導上來看，很長一個時期以來法學界和實務界忽視了行政應急性原則在整個行政法制建設中的應有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區。各國公共危機管理的經驗教訓啟示我們：必須注意將行政應急原則列入我國行政法的基本原則體系，發揮其應有的理論指導作用。

（一）行政法基本原則和行政應急性原則的含義

行政法的基本原則是貫穿行政領域法律關系始終，調整和決定行政法主體的行為，指導行政法實踐的原理和準則，起著保證行政法制統一、協調和穩定的重要作用，直接和深刻地影響著當代行政法的制定、執行、遵守、監督、救濟等制度環節的運行發展。我國行政法的基本原則總的來說可概括為行政法治原則，具體來說可將其大體解析為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應急性原則、行政信賴（利益）保護原則、行政公開原則，以及行政公正原則、行政效率原則等等。學者們對此見仁見智，并無定論。這里擇要加以討論。

行政合法性原則是是指行政權力的設立、行使必須依據法律，符合法律要求，不能與憲法和法律相抵觸；行政主體必須嚴格遵行行政法律規范的要求，超越法定權限的行為無效；行政主體應對其行政違法行為承擔相應的法律責任。行政合法性原則包括實體合法和程序合法兩方面的要求。

行政合理性原則是指行政主體的行為不僅應按照法定條件、種類和幅度作出，且其行為應符合立法的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，符合全社會共同行為準則的社會公理。行政合理性原則要求行政主體的行為應當符合立法目的、出于正當考慮、合乎情理公德、彼此關系協調，否則應承擔一定的后果。

行政應急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和行政相對人根本利益，維護經濟與社會秩序，保障社會穩定協調發展，在面臨重大突發事件等緊急情況下可實施行政應急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規定的行為，也可包括一些沒有具體法律規范甚至停止某些憲法權利和法律權利、中斷某些憲法和法律條款實施的行為。當然，為防止行政恣意和濫用權力，現代行政法治對行政緊急行為也提出了現實性、專屬性、程序性、適當性的要求，行政應急性原則的運用需要有相應的法律救濟機制作為保障。

（二）忽視行政應急性原則導致公共應急法制建設滯后及其消極影響

由上可見，理應由行政應急性原則和其他一些原則，與行政合法性原則、行政合理性原則共同構成我國行政法的基本原則體系。遺憾的是，近些年來我國內地出版的許多行政法教科書在闡述行政法的基本原則時，往往僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，不再把行政應急性原則（以及其他原則）作為行政法的基本原則加以研討。竊以為這一認識上的誤區既制約了我國公共應急法制建設，也不利于全面深入推進依法行政，不利于行政法理論的全面發展。

例如，由于忽視行政應急性原則，多年來在行政主體制度建設和理論體系上，就難免忽視突發事件應急指揮機構的地位、構成、職能、職權和工作制度（如各種應急預案）的研究和安排，也沒有未雨綢繆地做好相應的專業人才隊伍建設，以至于SARS疫情危機出現后政府機關應對危機的管理工作一時間顯得非常被動，不得不支付本可避免的巨大社會成本，個中教訓非常深

刻。

再如，在出現SARS疫情的非常規狀態下，政府機關應對危機的管理工作可否根據實際需要實行緊急行政程序，靈活采取各種行之有效的手段，包括各種應急性的行政指令措施和行政指導措施？由于忽視行政應急性原則，過去對此也沒有形成共識，或者不為行政管理和行政法制實務工作者普遍知曉，也造成了危機管理工作某些階段的非常被動。

又如，由于忽視行政應急性原則，關于政府機關采取的危機管理行為對行政相對人合法權益造成的損害如何加以救濟，過去就未能完善有關的監督與救濟規范，給實際工作造成諸多困難。例如緊急征用行政相對人的房屋、設施等財產用于SARS疫情隔離地點或防疫醫務人員輪換休息場所使用，應遵循何種程序，如何予以補償，發生補償爭議通過什么渠道和程序加以及時裁斷和救濟？此類財產權糾紛問題出現過不少，如果解決不好，難免影響到人民群眾對于政府應急措施的充分理解和積極配合，不利于保持良好的官民關系和政府形象。

（三）在公共危機管理中貫徹行政應急性原則是實質法治主義的要求

表面看來，在面臨突發事件等緊急情況下實施行政應急措施，特別是在宣布進入緊急狀態后行政機關行使一系列在常態下不能行使的緊急權力，其中包括一些沒有具體法律依據甚至暫停公民某些憲法權利和法律權利、中斷某些法律規范實施的行為，似乎違背了法治原則；但實際上，這是政府為了國家、社會和全體公民的長遠和根本利益而作的理性選擇，是符合實質法治主義要求的、利大于弊的危機管理舉措，其最終目的是通過化解危機因素，恢復和維持公共權力與公民權利之間的良性互動關系，從根本上維護公民權利。

因此，在實施依法治國方略、全面和深入推進依法行政的新形勢下，我們應當按照憲政和行政法治的要求，加強公共應急法制建設，當務之急是盡快制定出龍頭性的《突發事件與緊急狀態處置法》作為基礎，進一步完善我國應急法律規范體系，把應對突發事件的公共應急系統納入法治化軌道；同時在突發事件導致公共危機政府動員社會資源應對危機時，應貫徹行政應急性原則，及時采取公共危機管理所需的各種行政應急措施，同時予以及時和充分的權利救濟，更加穩健地維護我國經濟社會發展和人權保障所需的法律秩序，確保公民權利（特別是基本權利）獲得更有效的保護，公共權力（特別是行政權力）能夠有效行使并受到有效制約，使二者能夠兼顧、協調、持續地發展。

四、若干國家應急法制的特點與趨勢

他山之石，可以攻玉。通過考察美國、加拿大、澳大利亞、英國、法國、瑞典、俄羅斯、新加坡、日本等國家的基本情況，筆者發現這些國家的突發事件應急法制，從總體上說具有如下特點和新的發展趨勢：

1.應急法律規范的專門化、體系化。相當一些國家具有一部統一的緊急狀態（或危機管理）法律，通常規定宣布緊急狀態權力的行使主體、程序、對公民權利的限制以及權利救濟等內容。它是突發事件應急法制領域中的“基本法”，能夠在由于復雜原因產生的緊急狀態中有一個統一的指揮機制以及程序規范。除了統一的緊急狀態法以外，許多國家還針對各種具體的緊急情況制定了各類單行法。

2.機構人員的專門化、專業化。設置專門的危機管理體制和機構主要有如下幾種模式：一是美國的聯邦緊急事務管理局模式；二是俄羅斯的緊急情況部模式；三是新加坡在國內事務部下設立民防部隊的模式。不管是哪一種模式的國家，大都有一個專門從事危機管理的政府機構作為核心。例如在加拿大，從聯邦到地方都設立了專門的機構進行緊急事態的處理工作，其核心機構就是關鍵基礎設施保護與危機準備局；美國自“9.11事件”以后在危機應對機構設置方面出現了新的趨勢，也即在中央設立更高層次的、統一的、實體性的危機管理機構（如國土安全部）。公共危機管理人員的專業化是與公共危機管理機構的專門化緊密聯系在一起的。例如，瑞士國家應急中心（NEOC，NationalEmergencyOperationsCenter）是瑞士聯邦應對各種類型的突發性事件的專門技術中心，現有工作人員都具有某一方面的技術或專長，例如是物理、化學、地理、測量、氣象、能源或通訊方面的專業技術人才。

3.危機管理體系出現多元化、立體化、網絡化的發展趨勢。許多公共危機不是某一個部門或機構（諸如警察、消防或醫療機構）單獨可以應對的，它們需要來自不同部門和機構的聯合與協調，故須以多元化、立體化、網絡化的管理體系來應對危機。以瑞士國家應急管理中心為例：該中心的運作往往不是獨立進行的，而是通過直接的溝通渠道與國家的一些部門、機構如核電站、州警察指揮中心、瑞士廣播公司的地方播音室等合作，其運作網絡分為國內和國際合作兩個方面。

4.危機管理中的政府應急管理行為程序的規范化、制度化、法定化。常言道：實體公正難以預期，程序公正更為關鍵。從各國危機管理實踐中可以發現，危機管理行為都有相應的法律規范作為依據和準則，政府機構所制定的政策、采取的措施須議會的立法作為根據，這有利于保證突發事件應對處理措施的正當性和高效性。從立法的內容上看，一般都包括政府機構處理突發事件的權力來源、內容、行使權力的程序、對公民權利的限制和救濟、議會的監督權等等。如《加拿大危機法》、《澳大利亞危機管理法》之規定。①

5.危機預警機制、資源儲備與調動機制、危機化解機制逐步完備。危機預警以及危機管理準備是整個危機管理過程的第一個階段，做好這一階段的工作有利于預防和避免危機事件的發生。在某種程度上，危機狀態的預防比危機事件的解決更富有意義，因為可以避免社會財富的浪費，節省人力、物力、財力，有效地保障社會秩序的穩定。因此，各國都非常重視作為危機管理基礎的危機預警機制。如法國特別強調預防原則，遵循預防原則是政府的職責。美國著名的聯邦應急計劃（FRP）也規定了在預警也無法避免危機的情況下，針對緊急狀態如何調動資源、化解危機。

6.提高公共危機管理效率的重要因素——民間力量的參與。在危機管理領域，政府在掌控資源、人員結構、組織體系等方面雖有優勢，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危機預警、危機準備階段，還是在危機發生后的災難救助階段，都應積極吸納和發揮民間力量的作用，提高危機處理效率。例如在新加坡，民防志愿者的參與受到高度重視，50000多名民防志愿者接受過基本的民防技術培訓，根據所在地區編成若干小組，一旦國家發生災難或戰爭，即可轉為全職民防職員和國家公務員。又如在瑞典，私人組織的參與被認為是必須的，私人組織的代表必須參與到危機規劃和預防階段中來，這一合作被稱為“PPP”——“公私合作”（Private-PublicPartnership）；在美國，更是將政府與紅十字會等非政府組織以及其它的私人組織的合作納入聯邦應急計劃。這些都是20世紀后期日益發展起來的行政民主化潮流帶來的變化和要求。

7.危機防范意識和能力的培養、危機防范措施的改善與演習，走向經常化、制度化、法定化。在全社會樹立正確的危機防范意識，是形成完善的危機管理體系的關鍵之一。實踐證

明，不論是國家機構工作人員還是普通的社會公眾，如果能夠有較強的危機防范意識和能力，那么在應對公共危機時就能夠減少損失幷減輕社會震蕩。而危機防范意識和能力的培養除了平時的宣傳教育以外，規范化、制度化、法定化的危機演習是必不可少的。從國外情況來看，日常的情景訓練和危機應對演習，對于提高危機管理效率、減少危機帶來的損失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。這種演習不是偶爾的，而是經常化、制度化，幷寫入有關危機管理的立法中去。例如在日本這樣的災難頻發國家，經常性地組織各類災難預防訓練乃是政府的職責和公民的義務，是各類學校、機關、企業和社會組織的常設必修課。

五、我國應急法制建設的目標、原則與重點

（一）我國應急法制建設的目標

我國應急法制建設的目標是：在實施依法治國方略、全面推進依法行政的新形勢下，把突發事件應急系統納入法治化軌道，按照憲政和行政法治的要求完善應急法律規范，更有效地調整緊急情況下的各種社會關系，穩健地維護我國經濟社會發展和人權保障所需的法律秩序，確保公民權利（特別是基本權利）獲得更有效的法律保護，公共權力（特別是行政權力）能夠更有效地依法行使，二者能夠兼顧協調持續發展。

（二）我國應急法制建設的原則

在我國應急法制建設的過程中需要貫徹：（1）法治原則；（2）民主原則；（3）行政應急性原則；（4）公民權利最低限度保障原則；（5）緊急行為目的之公益性原則；（6）緊急行為手段合理性原則；（7）政府積極責任原則。從而全面系統地為突發事件應對措施提供科學、權威、規范、統一的法律指導和保障，改變現有應急法律條文簡單、內容原則抽象、可操作性差的狀況，便于依法行政、公眾守法和社會監督，有利于實現建立法治政府、責任政府和陽光政府的法律制度創新目標。

（三）我國應急法制建設的重點

我國應急法制建設的重點是：盡快完善各層次、各領域的應急法律規范，關鍵是制定出作為龍頭的我國的緊急狀態法；此外還要通過完善相應的法律規范，逐步健全與重大突發事件應對機制密切相關的法律制度，包括行政程序法制、行政強制法制、政府信息公開法制，行政征用（征收）法制，行政指導法制、緊急刑事法制、糾紛解決法制、國家賠償（補償）法制。應急法制的核心和主干規范包括：憲法中的緊急條款、統一的緊急狀態法。應急法律規范體系中還包括單行的部門應急法、部門應急法的實施細則及針對應急法制某一獨立環節的專門立法等。具體意見如下：

1.在憲法中更明確地規定緊急狀態制度。具體意見是在已通過修憲程序明確全國人大常委會、國家主席、國務院等國家機關擁有相應的緊急狀態決定權與宣布權的基礎上，能夠進一步在憲法第五條（或者第二十八條）增加一款，明確規定：“國家建立突發事件應對機制和緊急狀態法律制度，實現危機管理的法治化和高效化”。從而進一步完善我國應急法制的憲法和憲政基礎，能夠高屋建瓴、穩健持續地為應急法制建設提供更有力的憲法保障。

2.在一些空白領域抓緊制定應急法律。首先是盡快制定出統一的《突發事件與緊急狀態處置法》（或稱《突發事件應對法》、《緊急狀態法》），填補我國應急法律體系中龍頭性基本法律的空白。還需要制定《國防動員法》、《恐怖事件應急法》、《災害救助法》，以及制定《行政征用法》、《行政補償法》，制定《行政程序法》時增設行政緊急程序章節，進一步完善我國應急法律體系。既要賦予突發事件管理部門必要的緊急權力，保證應急效率；又要規范突發事件管理行為，保證非常時期同樣能夠依法行政。

3.完善行政緊急程序法律規范。行政緊急程序對于滿足公共危機管理的緊急需求、通過控制緊急行政權的行使過程保護行政相對人合法權益具有特殊意義，而我國現有突發事件應急法對此少有規定。改進方案是：在將要出臺的行政程序法典中設專門章節規定行政緊急程序，就行政應急措施的適用范圍、程序及原則、約束機制、補救機制等加以具體規定；或者在此之前，先行以行政法規的形式對此予以明確。

4.對現有應急法律規范進行系統的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等。從而消除立法矛盾和沖突，克服應急法律規范之間缺乏協調統一的弊端，破除部門利益和地方利益的局限性，實現應急法律規范體系的協調統一。

5.按照危機管理的客觀要求完善相應的機制和制度。例如建立健全危機管理信息公開制度、行政征用制度、行政隔離制度、行政指導制度，以及將“公平補償”作為目標的行政補償制度，包括行政主導型的或積極采用市場機制（例如保險方式）的各種救濟制度等等。

注釋：

[1]包括在2003年SARS危機期間以僅僅25天的超常規速度緊急頒布施行了《突發公共衛生事件應急條例》。

[2]可參考中國科學院心理研究所聯合調查組根據問卷調查獲得的2003年5月5－11日數據及分析而的《“非典”社會心理預警簡報（第1號）》（中國新聞網北京2003年5月16日電）。

[3]從20世紀90年代中后期以來我國內地出版的一系列高等法學教育統編行政法教材的基本理論部分可以看出，近年來行政法教科書在闡述行政法的基本原則時往往僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，不再把行政應急性原則作為行政法的基本原則加以研討。

①在危機管理中難免發生一些錯誤，作出一些違法或不適當的行為，造成一些損失或損害，那么相關機構和人員要不要承擔法律責任，國家要不要給受到損失的人予以補償？對此，《加拿大危機法》從如下四個方面作出了規定：一是法律責任；二是補償機制；三是訟爭制度；四是支付辦法。