地方分權(quán)行政改革論文

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一、兩屆安倍內(nèi)閣與道州制議題

2006年9月成立的第一屆安倍內(nèi)閣使道州制議題得到了改觀。安倍本人在自民黨內(nèi)屬于道州制推進(jìn)派。組閣伊始，安倍就新設(shè)并任命了道州制擔(dān)當(dāng)相，借以推動(dòng)道州制改革。2007年1月，安倍又設(shè)立“道州制設(shè)想懇談會(huì)”。懇談會(huì)匯集了以著名智庫(kù)PHP會(huì)長(zhǎng)江口克彥、索尼總顧問(wèn)出井伸之等社會(huì)主流為首的學(xué)者專家，并向安倍提交了以三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)道州制為目標(biāo)的報(bào)告。同時(shí)，2007年6月自民黨內(nèi)的道州制調(diào)查會(huì)向黨本部提出了將在今后6－8年內(nèi)制定道州制基本法，10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)道州制目標(biāo)的報(bào)告。同年11月，該調(diào)查會(huì)被安倍升格為道州制推進(jìn)本部。12月，安倍內(nèi)閣提交并通過(guò)了《道州制特區(qū)推進(jìn)法》。上述舉措都顯示出第一屆安倍內(nèi)閣對(duì)道州制的支持。然而第一屆安倍內(nèi)閣僅僅維持了不到一年就草草收?qǐng)?，有關(guān)道州制的設(shè)想也不了了之。而且《道州制特區(qū)推進(jìn)法》就其實(shí)質(zhì)而言，只是延續(xù)小泉內(nèi)閣推行的所謂“三位一體”行政改革的一個(gè)幌子，其目的在于推進(jìn)設(shè)置后者的“特區(qū)”。該法律中明確規(guī)定，中央政府對(duì)于北海道的權(quán)限下放僅限于以公共事業(yè)為主的8個(gè)項(xiàng)目，且該法律只局限于原本就沒(méi)有縣一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的北海道，因此該法律雖然冠有道州制之名卻并無(wú)道州制之實(shí)。

2009年8月，從長(zhǎng)期執(zhí)政的自民黨手中奪取了政權(quán)。一直主張強(qiáng)化地方自治，雖然并不完全反對(duì)推行道州制，但是行政改革的最終目標(biāo)是，實(shí)現(xiàn)由300個(gè)左右的基礎(chǔ)自治體組成國(guó)家體制。⑥在執(zhí)政期間，道州制的議論從公眾輿論中消失了。道州制再次回到公眾視野是在2012年12月第二屆安倍內(nèi)閣成立之后。為了表明跟政權(quán)的不同，無(wú)論是在先前的眾議院自民黨競(jìng)選公約還是在其后的施政方針的字里行間，在推行道州制這個(gè)問(wèn)題上，安倍及其領(lǐng)導(dǎo)的自民黨都擺出了一副積極的姿態(tài)。在2012年的眾議院選舉公約中，作為構(gòu)建“安心社會(huì)”的一個(gè)重要組成部分，安倍承諾自民黨將盡快制定《道州制基本法》，并允諾在該法成立5年之內(nèi)在日本國(guó)內(nèi)實(shí)施道州制。①安倍內(nèi)閣成立之后重新恢復(fù)了由總務(wù)大臣兼任的道州制擔(dān)當(dāng)大臣職位，并且在自民黨內(nèi)設(shè)立了道州制推進(jìn)本部。2013年1月，該推進(jìn)本部的今村雅弘本部長(zhǎng)宣布將向第184次國(guó)會(huì)上提交自民黨的《道州制基本法》法案。一時(shí)之間，道州制似乎馬上就要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)了。但是僅僅事隔6個(gè)多月，安倍內(nèi)閣對(duì)推進(jìn)道州制似乎失去了以往的熱情。2013年7月的自民黨參議院選舉公約對(duì)道州制部分的闡述為:“強(qiáng)化地方自治體的功能，推進(jìn)地方分權(quán)，將導(dǎo)入道州制放入政權(quán)的視野”。②跟2012年在野時(shí)的自民黨眾議院選舉公約進(jìn)行比較，我們不難發(fā)覺(jué)，在上述記述中有關(guān)推進(jìn)道州制的具體日程已逐漸模糊化。安倍內(nèi)閣對(duì)道州制的態(tài)度之所以會(huì)發(fā)生這樣大的變化，主要原因有三。

首先是來(lái)自黨內(nèi)的強(qiáng)烈反對(duì)。自民黨內(nèi)道州制推進(jìn)本部，原定于2014年6月向國(guó)會(huì)提交的《道州制基本法》法案被迫中止。據(jù)媒體報(bào)道，自民黨內(nèi)反對(duì)意見(jiàn)占了上風(fēng)。③其次是來(lái)自日本全國(guó)町村會(huì)的壓力。對(duì)于道州制，日本全國(guó)町村會(huì)除了在2008年發(fā)表《全國(guó)町村長(zhǎng)大會(huì)特別決議》表示反對(duì)之外，2013年4月10日，日本全國(guó)町村會(huì)會(huì)長(zhǎng)藤原忠彥在給眾議院議員的公開(kāi)信中再次強(qiáng)調(diào):“實(shí)行道州制必將引起更大的地區(qū)差異”。④同時(shí)，由于明年2015年也是日本地方統(tǒng)一選舉之年，自民黨無(wú)法承受來(lái)自基層政府的壓力。再次是因?yàn)楝F(xiàn)行道州制的理念與安倍的愿望存在差異。學(xué)界也存在眾多對(duì)道州制持懷疑和反對(duì)態(tài)度的聲音，其中最具代表性的是西尾勝。作為行政學(xué)專家并長(zhǎng)期擔(dān)任具有官方背景的地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)委員的西尾對(duì)道州制從四個(gè)方面提出了疑慮。第一，由道州制誘發(fā)的聯(lián)邦制設(shè)想不適合于日本的國(guó)情。第二，國(guó)家集權(quán)會(huì)被道州制削弱。第三，對(duì)道州區(qū)域的劃分十分困難。第四，現(xiàn)有市町村體制已經(jīng)十分成熟，沒(méi)有必要繼續(xù)合并。⑤其中，道州制與中央集權(quán)的矛盾尤其明顯，以大阪市新保守派勢(shì)力所倡導(dǎo)的所謂“大阪都”為代表，強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)的勢(shì)頭與安倍現(xiàn)在所推行的強(qiáng)化中央集權(quán)的政策恰恰是相對(duì)立的，這也是第二屆安倍內(nèi)閣突然對(duì)道州制改變態(tài)度的根本原因所在。

二、道州制的未來(lái)與日本行政改革走向

關(guān)于未來(lái)“道州制”的形式，日本社會(huì)各界有各種推測(cè)。西尾勝總結(jié)了目前各種意見(jiàn)后，將未來(lái)道州區(qū)域可能的存在形式歸納為以下五種。

1．作為聯(lián)邦國(guó)家的“州”。

2．作為直屬中央的一級(jí)綜合派出機(jī)構(gòu)。

3．直屬中央的一級(jí)綜合派出機(jī)構(gòu)加上地方自治體聯(lián)合。

4．比現(xiàn)有都道府縣管轄范圍更為廣闊的自治體。

5．取代現(xiàn)有都道府縣的地方自治體聯(lián)合。

(一)保守勢(shì)力增長(zhǎng)將影響道州制的未來(lái)走向自民黨曾經(jīng)是道州制的積極推進(jìn)一方，為此自民黨專門成立了道州制推行本部。但是，自民黨政權(quán)推動(dòng)道州制的目標(biāo)與財(cái)界和部分地方自治體欲借其擴(kuò)大地方自治權(quán)力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的并不一致。伴隨冷戰(zhàn)結(jié)束后自民黨內(nèi)保守勢(shì)力的不斷抬頭，為強(qiáng)化官邸和內(nèi)閣的權(quán)力，借實(shí)行道州制之機(jī)，將瑣碎的行政庶務(wù)以及社會(huì)福利相關(guān)工作等推給地方的同時(shí)，將高速經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期所形成的大包大攬的肥大政府瘦身成為精簡(jiǎn)并高度集權(quán)的中央政權(quán)，已經(jīng)是自民黨強(qiáng)化政權(quán)統(tǒng)治能力的一個(gè)重要目標(biāo)，尤其是對(duì)自民黨而言，“55年體制”崩潰的教訓(xùn)更是促使其加速推行道州制的重要原因。第二屆安倍內(nèi)閣成立以后，安倍對(duì)內(nèi)用改善民生作為誘導(dǎo)，對(duì)外以保守強(qiáng)硬的面貌獲得民眾的支持，力求在繼承中曾根所謂“戰(zhàn)后總決算”路線的基礎(chǔ)上，試圖使日本重新成為一個(gè)所謂的“正常國(guó)家”。而在其欲實(shí)施修憲而未果的現(xiàn)實(shí)面前，推行道州制，進(jìn)一步強(qiáng)化中央集權(quán)是安倍內(nèi)閣必將邁出的一步。具體表現(xiàn)為，安倍內(nèi)閣成立伊始就將內(nèi)閣所屬原“地域主權(quán)戰(zhàn)略室”改名為“地方分權(quán)改革推進(jìn)室”，明確了將積極推進(jìn)道州制的目的。而道州制具體實(shí)施的日程也已經(jīng)非常明確———2012年眾議院選舉時(shí)，自民黨在競(jìng)選公約中允諾將盡快推出《道州制基本法》，并在該法成立五年后正式實(shí)施道州制。從表面看來(lái)，在推行實(shí)施道州制的問(wèn)題上，自民黨與同樣保守的日本維新會(huì)以及大家的黨在步調(diào)上高度一致。而財(cái)界對(duì)道州制的支持也將加速道州制在不遠(yuǎn)的將來(lái)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的可能。但是現(xiàn)實(shí)卻并非如此。如前文所述，盡管有關(guān)道州制的議論由來(lái)已久，但都只是紙上談兵，未能落實(shí)。

(二)財(cái)界對(duì)道州制的影響力度安倍內(nèi)閣二次登臺(tái)，民眾對(duì)他更多期待的是帶領(lǐng)日本經(jīng)濟(jì)走出困境。所謂的“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”的三支箭，即量化寬松，增加公共開(kāi)支，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。無(wú)一不是針對(duì)長(zhǎng)期低迷的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。經(jīng)過(guò)一年多的調(diào)整，日本的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有所改善。最為明顯的是股市，股票在2012年12月末為10600點(diǎn)，而2014年9月攀升到15700點(diǎn)，漲幅接近50%。然而量化寬松帶來(lái)的日元貶值也使歐美各國(guó)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不滿。2013年6月在英國(guó)舉行的八國(guó)峰會(huì)上，德國(guó)總理默克爾在與安倍晉三會(huì)談時(shí)曾指責(zé)，“日本推進(jìn)日元貶值政策對(duì)于以廉價(jià)勞動(dòng)力為競(jìng)爭(zhēng)條件的國(guó)家來(lái)說(shuō)是很不利的”。①同時(shí)，在上述“三支箭”的背后遺留的另一個(gè)重要問(wèn)題是巨額的債務(wù)。安倍內(nèi)閣的支持率之所以一直能保持堅(jiān)挺，最重要的是來(lái)自于民間對(duì)他經(jīng)濟(jì)政策的期待。而從經(jīng)濟(jì)界角度而言，日本財(cái)界的主流和部分發(fā)達(dá)地區(qū)的府縣對(duì)平成版的道州制持積極贊同的意見(jiàn)。這主要是因?yàn)?，伴隨行政區(qū)域的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效率能得到提高，尤其是部分已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)中心的府縣更是期待借機(jī)擴(kuò)大“勢(shì)力范圍”，更好地集中人才和資金，與過(guò)于集中在東京一端的經(jīng)濟(jì)圈進(jìn)行抗衡。但是，如同前文所述，夾雜在始終支持道州制的財(cái)界，及持反對(duì)意見(jiàn)的中央政府官僚集團(tuán)和地方政府中間的安倍以及他領(lǐng)導(dǎo)的自民黨，在選票和鈔票之間始終處于想兩頭討好的狀態(tài)。

(三)實(shí)現(xiàn)道州制存在著現(xiàn)實(shí)障礙2012年6月，自民黨道州制推進(jìn)本部發(fā)表了對(duì)于道州制未來(lái)的愿景設(shè)計(jì)。②但是從自民黨道州制推進(jìn)本部的道州制藍(lán)圖上，我們也可以發(fā)現(xiàn)道州制不得不面臨以下三大問(wèn)題。一是如何劃分新的道州?自民黨道州制推行本部的設(shè)想是在全國(guó)重新設(shè)置10個(gè)道州，廢除現(xiàn)行都道府縣，市町村維持現(xiàn)狀。但是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是除了北海道以外，其他地區(qū)的劃分，無(wú)論從文化背景或是經(jīng)濟(jì)利益的分配上，都將面臨重重困難。比如首都圈的一都三縣(東京都、琦玉、千葉、神奈川)將形成圍繞東京都的一大州級(jí)政府，人口超過(guò)3500萬(wàn)，占全日本人口的四分之一強(qiáng)，與此相比，沖繩因?yàn)槠涞乩砦恢煤臀幕尘耙矊⒊蔀橐粋€(gè)州級(jí)政府。兩者無(wú)論從人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模都將形成巨大反差。這樣劃分，客觀上進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)間的差距，也違背了實(shí)行道州制縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的初衷。再如關(guān)西地區(qū)，由于大阪和京都、神戶在地理位置上極其相近而三者又各自擁有自己的經(jīng)濟(jì)圈，無(wú)論是怎么合并都會(huì)存在很大的困難。二是中央政府和道州以及市町村的權(quán)利義務(wù)如何分配?自民黨道州制推行本部的設(shè)想是在實(shí)行道州制后，在機(jī)能上進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)家的權(quán)限，而在具體事務(wù)上盡量減少對(duì)道州的干預(yù)，道州的行政長(zhǎng)官實(shí)行民選，道州具有立法權(quán)。現(xiàn)實(shí)上，如果實(shí)行道州制，現(xiàn)行龐大的中央行政機(jī)構(gòu)的人員必將分流到道州政府，中央政府的權(quán)限會(huì)被削弱，同時(shí)道州立法與憲法規(guī)定的“國(guó)會(huì)是國(guó)家唯一的立法機(jī)構(gòu)”(第四十一條)相抵觸，涉及到修憲問(wèn)題。同時(shí)，伴隨道州區(qū)域的重新劃分，現(xiàn)行小選舉區(qū)與比例代表并列的選舉制度也將重新修改，與此對(duì)應(yīng)的稅收等財(cái)權(quán)也將重新分配。三是道州長(zhǎng)官與中央政府的關(guān)系定位問(wèn)題。自民黨道州制推行本部和其他各個(gè)團(tuán)體都明確表明道州長(zhǎng)官將由民選直接產(chǎn)生。而直接產(chǎn)生的道州長(zhǎng)官如關(guān)東圈的東京州和關(guān)西圈的大阪州(假設(shè))的長(zhǎng)官在民眾中的威望，或許會(huì)比由國(guó)會(huì)間接選舉產(chǎn)生的內(nèi)閣總理還要高，在事實(shí)上形成尾大不掉的局面。

(四)安倍政權(quán)下道州制未能實(shí)施的原因安倍兩次組閣，盡管宣傳口號(hào)不斷變化，但是不難發(fā)現(xiàn)其基本理念始終如一，目的只有一個(gè)———修改憲法以及為修改憲法做事前準(zhǔn)備工作。第一屆安倍內(nèi)閣雖然短短不到一年，就通過(guò)了《教育基本法》、《防衛(wèi)廳設(shè)置法》(2006年12月5日)、《有關(guān)修改日本憲法手續(xù)的法律》(《國(guó)民投票法》2007年5月14日)、《伊拉克復(fù)興支援特別法》(2007年5月15日)等從手續(xù)或是從理念上為修憲創(chuàng)造前提條件的法律。而第二屆安倍內(nèi)閣在其右傾保守核心理念的指導(dǎo)下，打著經(jīng)濟(jì)政策向左走的旗號(hào)，邁上政治往右拐的道路。從任命毫無(wú)法律背景卻愿意支持修憲的外交官出任內(nèi)閣法制局長(zhǎng)為修憲掃除障礙，到仿效美國(guó)設(shè)立國(guó)家安全保障會(huì)議(NSC)強(qiáng)化中央集權(quán);從出手干涉NHK經(jīng)營(yíng)委員人事，任命親信出任會(huì)長(zhǎng)，控制輿論壓制不同的意見(jiàn)，到重新修改武器出口三原則，為日本武器出口敞開(kāi)大門，直至不顧民意的強(qiáng)烈反對(duì)強(qiáng)行通過(guò)《特定秘密保護(hù)法》對(duì)內(nèi)加強(qiáng)統(tǒng)治，等等。迄今為止，安倍的行為毫無(wú)疑問(wèn)與其上臺(tái)前承諾的帶領(lǐng)日本走出經(jīng)濟(jì)困境是背道而馳的，其目的是為了替修憲掃除障礙。在自公兩黨議員在參眾兩院所占比例的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，以及安倍內(nèi)閣迄今仍保持的高民意支持下，自公聯(lián)合內(nèi)閣所提交的法案在國(guó)會(huì)的通過(guò)率達(dá)到了97．5%。①而道州制的議論在朝野之間早已成熟，如果自公聯(lián)合政權(quán)有意促成道州制的成立，原本并非難事。《道州制基本法》法案之所以遲遲不能出臺(tái)，究其原因還是在于安倍內(nèi)閣對(duì)實(shí)施道州制是否有利于鞏固自民黨的執(zhí)政地位猶豫不決?，F(xiàn)行日本47都道府縣制度，除去1888年香川縣與愛(ài)媛縣分離并獨(dú)立成縣以及“沖繩回歸”(1972年)之外，已經(jīng)施行將近130年。正在國(guó)會(huì)中提交審議的《關(guān)于推行道州制改革的基本法案》如果能得以通過(guò)，日本將在不遠(yuǎn)的將來(lái)實(shí)行道州制度。這也是日本自1871年實(shí)施廢藩置縣行政改革之后，現(xiàn)代史上最大力度的行政改革。如果道州制被正式導(dǎo)入，勢(shì)必會(huì)引起日本選舉制度以及官僚體制發(fā)生重大變革，進(jìn)而也會(huì)影響到日本的外交政策，值得關(guān)注。

作者：趙剛單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院日本研究所