國資管理革新實踐與探討

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加強行政事業單位國有資產管理對于提高公共資源使用效益，促進社會經濟資源最優配置具有重要意義。近年來，浙江省義烏市按照資產管理科學化、規范化、精細化的要求，著力健全機制、完善機構、規范操作，積極推進行政事業單位國有資產管理改革。

（一）健全機構，推進資產專業化管理

義烏市按照資產所有權與使用權相分離的原則，推行“統一產權、集中管理、授權使用”的行政事業單位國有資產管理體制，專門組建了日常管理執行機構——市公共資產管理中心，與市機關財務管理核算中心實行“兩塊牌子，一套班子”，建立了“財政局—公共資產管理中心—資產占有使用單位”三層管理模式，實現“橫向到邊”的三級聯管體制。財政局作為行政事業單位資產管理的職能部門，對全市行政事業單位國有資產實行綜合管理；公共資產管理中心作為樞紐，負責日常管理和監督，并代表政府統一行使產權所有人身份；占有、使用單位負責本單位及下屬單位占有使用的資產實施具體管理和監督。這一模式進一步理順了各部門的管理職責，資產管理職能分工更加科學，實現了資產的專業化管理。

（二）明晰產權，推進資產法制化管理

產權明晰是資源最優配置的前提。義烏市切實轉變國有資產管理理念，從過去主要依靠行政方式管理向依靠法律手段管理轉變。建章立制，先后出臺了《行政事業資產管理辦法》等一系列文件，從制度上規范行政事業單位國有資產管理。統一產權登記，于2009年3月全面部署和開展了行政事業單位國有資產產權統一登記工作。公共資產管理中心代表各行政事業單位向市國土和房管部門申辦所有權及相應土地使用權。明晰產權，明確規定公共資產管理中心代表市政府行使行政事業單位房屋及建筑物、土地等資產的所有人身份，并統一對外實施投資、資產出借、處置和調劑等權利，而行政事業單位僅享有占有、使用權。

（三）依托信息，推進資產精細化管理

義烏市以信息系統建設為依托，構筑信息平臺，建立了一套與改革相適應的資產管理信息系統，全面、及時、準確地記錄并反映全市行政事業單位國有資產的規模、總量和具體分布情況，夯實資產基礎數據，實現資產動態精細化管理。配發資產“身份證”，對普通設備資產粘貼電子條碼標簽，通過掃描錄入方式實現數字化卡片管理；對各單位占有、使用的房產和土地，在國土數字地圖上建立矢量圖片標注，記錄并顯示房產地址、面積、樓層分布、使用情況等具體信息。目前，“身份”信息量已涵蓋365家單位的44.97億元賬面資產。建立“身份”信息維護機制，由公共資產管理中心維護資產所屬單位、數量、金額、購置時間等賬務信息；由占有、使用單位維護資產使用人、品牌、編號等具體使用信息。完備資產基礎數據庫，做到賬、卡、實相符，有效確保了從資產配置、日常使用管理到處置的全過程精細化管理，為下一步實現資產購置、產權變更等管理事項的網上申報、審批奠定基礎。強化預算決策參考的服務功能，建立資產財務核算和報表匯總分析報告制度，完善資產分類查詢、統計等功能，為政府、部門預算決策提供可靠依據。

（四）科學配置，推進資產標準化管理

建立配置標準，統一制定常用辦公設備配置標準和相關定額，嚴格資產配置和更新。規范增量資產審批程序，并與部門預算相結合。行政事業單位先按配置標準提出擬購置資產的品名、數量，測算經費額度，填報《義烏市行政事業單位資產購置預算編制報表》，隨同部門預算報市財政局。經財政部門審核后，形成部門采購預算草案，報經市人代會審批后，與部門預算一并下達，同時對單位部門預算購置屬于政府采購目錄的資產依法實行政府采購。加強資產調劑使用，初步建立資產管理和預算管理信息共享機制、配置機制和重大資產形成聯席會審機制。同時，按照“先調后購（建）”原則，建立了閑置資產的調劑制度，把行政事業單位占用的長期閑置、低效運轉和超標配置的資產，以及由于人員編制縮減、職能變更等原因閑置的資產調配到需要的單位，盤活存量資產，提高資產配置效率。

（五）市場運作，推進資產效益化管理

制定資產處置的標準，對交通工具、辦公設備、辦公家具等資產的處置分別設定了最低使用年限，并明確要求專用設備最低使用年限的設定要根據專門性能和專業用途以及相關行業標準和技術部門鑒定，未達到規定年限一般不得申請處置。明確審批權限，規定固定資產處置須經主管部門審核后報財政部門審批，房屋、土地等重大資產處置經財政部門審核后，須報市政府審批。規范處置行為，經批準處置的資產，各單位須向公共資產管理中心辦理資產移交手續，由公共資產管理中心統一處置，處置結果報財政部門備案。以市場化的方式來處置閑置資產，規定以有償轉讓方式處置國有資產的，必須在依法設立并具有國有產權轉讓資格的產權交易機構內進行；處置房屋、土地及評估價值在100萬元以上的國有資產，產權交易機構要通過招標選定；國土、房管、交警、運管、物資回收等部門對行政事業單位未經批準處置的土地、房屋、車輛不予辦理登記、回收等手續。同時，分散在各個部門單位的閑置房產由公共資產管理中心統一管理，并按照公開、公平、公正的原則向全社會進行公開拍租。嚴格規范處置收入管理，資產處置收入全部進入財政收入“籠子”，嚴格實行“收支兩條線”管理，規范資產收益分配秩序。義烏市行政事業單位國有資產管理改革取得了初步成效，實現了產權歸位、優化了資產配置、盤活了資產收益、促進了廉政建設。但由于改革的漸進性和復雜性，仍面臨著一些不容忽視的問題。如配置的科學性、與預算管理的緊密結合性、信息平臺的完整性等方面都有待進一步改進完善。

（一）理順管理體制，進一步形成監管活力一是完善配套制度。在制度建設方面，義烏市已經做了大量工作，形成了一些管理規章，但仍需進一步完善相關細則，對管理規章進行適應性調整和配套性建設。目前，應針對不同類型的資產以及資產的產權、配置、使用、處置、監督等各管理環節，制定完善系統的管理辦法，真正實現規范化、制度化和科學化管理。二是理順管理體制。一方面，要構建縱向到底的管理體制。義烏市已建立了橫向到邊的聯管體制，但對于鄉鎮（街道）行政事業單位資產的監管還未真正到位。因此，要在橫向到邊的基礎上，加強鄉鎮（街道）行政事業單位資產的監管，形成“市級財政統管—鄉鎮財政協管”縱向到底的監管體制。另一方面，要進一步理清職責，加強內外聯動，形成各部門分工明確、通力協作的機制。在行政事業單位內部，要建立主管領導、會計核算人員、資產保管人員等各環節各負其責、相互配合、相互制約的聯動機制。在財政機關內部，建立部門預算管理、國庫管理、非稅收入管理等職能機構相互聯動的機制。加強部門間溝通，理順資產管理的決策權、執行權、監督權，切實履行各自職責，做到從程序上規范、從源頭上控制，進一步形成內外聯動的監管活力。

（二）健全配置機制，實現資產與預算管理的無縫對接一是進一步完善資產配置和更新標準。在常用辦公設備配置標準的基礎上，研究制定房產、通用設備、專用設備等分層次的配置標準體系，使得配置標準涵蓋范圍更加全面、規定更加具體、標準更加符合實際，并成為編制部門預算的科學依據。還應根據不同行業、不同類型、不同規模的事業發展特點，制定事業單位專用資產配置標準，為事業單位資產配置預算審批提供科學標準。嘗試建立資產運行費用定額體系，重點應研究制定房屋建筑物、車輛、大型設施設備等運行維護費標準。二是進一步規范資產管理流程，實現與財政預算編制、執行、監督流程相銜接（見圖3）。在資產預算編制階段，公共資產管理中心分析資產存量并提出資產配置審核意見，為預算部門編制預算草案提供信息；資產預算通過審批后，預算編制部門將正式的資產預算信息反饋給財政資產管理部門，為實施資產預算跟蹤管理提供依據；在預算執行和調整階段，預算執行部門將履行采購、資金撥付等手續后形成的資產信息，及時傳遞給財政資產管理部門和公共資產管理中心。同時，公共資產管理中心及時跟蹤資產預算執行結果，輸出資產增減變化的數據，為預算執行和資產調劑提供參考。在預算報告分析階段，財政資產管理部門在公共資產管理中心數據的基礎上，全面總結分析資產的動態管理情況，形成期末資產報告，加強資產管理和監督。三是建立資產預算執行跟蹤管理機制。將資產管理納入財政改革整體的制度設計之中，積極探索資產配置預算執行監控的方法和路徑，規范資產管理與國庫集中收付、政府采購等改革有效銜接的業務流程，提高資產配置的科學性、合理性和規范性。

（三）拓展信息平臺，實現資產動態管理利用現有行政事業單位國有資產數據庫和金財工程平臺，拓展信息管理模塊，研究開發資產管理信息系統，實現資產全過程動態管理。從資產配置、使用、處置、調劑等環節入手，開發具有資產登記、核查、申報、查詢、分析、統計、匯集、審核、復核、管理和智能分析等功能的管理模塊，并實現與金財工程各端口的有效對接。在金財工程統一框架下，實現與部門預算、政府采購、國庫集中支付、財務核算等系統信息共享，實時監控各單位資產的存量、運行、增量、效益情況。

（四）引入績效理念，進一步提升資產管理效益建立資產使用效率評估體系和科學的績效評價機制，挖掘國有資產績效評價的經濟價值。設立績效目標和評價指標，并且在考核指標設計上，堅持“能量化的盡量量化，不能量化的盡量細化”基本思路，以各部門固定資產實際使用及消耗情況，通過數學模型或數學公式計算資產凈值率、陳新率、使用頻繁度、維修費率、故障率、年正常使用率等指標。在評價方法上,通過定性評價與定量評價相結合、總量分析與比率分析相結合,進行綜合分析評價。重視對評價結果的運用，將資產管理和使用績效納入到對行政事業單位的考評體系中，將評價結果與預算補助掛鉤，有效激勵單位提高管理效率。同時，推行成本核算，將所有的公共資源投入納入到成本核算和報告制度中，強化單位的財務責任，形成自上而下的考評體系，有效地約束單位資產管理行為。