行政改革論文范文10篇

一、人本主義的含義

1.馬克思主義的科學(xué)人本觀

馬克思主義經(jīng)典著作中沒有直接使用過“以人為本”這個概念，但馬克思、恩格斯決不否認(rèn)人本主義的思想，只不過在他們那里，賦予了和資產(chǎn)階級人本主義價值觀所不同的科學(xué)內(nèi)涵，他們根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的人類社會發(fā)展客觀規(guī)律，吸收了包括人本主義思想的合理因素在內(nèi)的人類文化的精華，明確提出了人民群眾是社會歷史的創(chuàng)造者，是推動社會進(jìn)步的決定力量等重要論斷，并賦予人本主義以嶄新的內(nèi)涵。馬克思說:“共產(chǎn)主義，作為完成了的自然主義，等于人本主義，而作為完成了的人本主義，等于自然主義，它是人和自然之間、人和人之間的矛盾的真正解決，是存在和本質(zhì)、對象化和自我確證、自由和必然、個體和類之間的斗爭的真正解決。”之所以把共產(chǎn)主義等同于人本主義，那是因為共產(chǎn)主義社會是“以每個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會形式”。可見，實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展是整個馬克思主義的基本思想。這種發(fā)展是人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”。可見，在馬克思那里，生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)是人自由而全面發(fā)展的前條件，人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的真正目的。資本主義的人本主義是建立在抽象的人性基礎(chǔ)之上的，在這種制度下，工人的發(fā)展只能是片面的、畸形的發(fā)展，生產(chǎn)力是根本原因，而生產(chǎn)關(guān)系則是直接原因。資本主義人剝削人的生產(chǎn)關(guān)系不可能是人獲得全面的發(fā)展，只有改變其生產(chǎn)關(guān)系，廢除私有制，使社會全體成員得到全面發(fā)展。這樣，馬克思在揭露資本主義的人本主義價值的虛偽性的同時，確立了“全面而自由的發(fā)展”觀，為人本主義注入科學(xué)的內(nèi)涵。同時也確立了以全人類都得到自由解放和一切人都獲得全面發(fā)展為目標(biāo)的科學(xué)共產(chǎn)主義信仰和理想。

2.人本主義在我國行政管理中的現(xiàn)狀

改革開放以來，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，公平、競爭等市場經(jīng)濟(jì)的法則的深入人心，個人的價值開始越來越被顯現(xiàn)出來，個人的利益和需求開始為社會越來越重視，人本主義的價值開始回歸并滲透到各個領(lǐng)域。直到十六大以后我們黨確立“以人為本”的執(zhí)政理念，特別是十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，使得人本主義思想重現(xiàn)光芒，成為一種人們認(rèn)可并得到重視的社會基本價值。應(yīng)該說，改革開放以來的幾次大的行政改革特別是2003的改革在很多方面和環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著人本主義價值的取向2。一些有違人本主義的法律、規(guī)定的條文被廢除，比如城市收容制度;而與此同時一些體現(xiàn)著人本主義價值的新的制度開始出臺，比如，新的信訪條例就有很多人性化的規(guī)定，再如城市拆遷條例的出臺等等。政府的很多設(shè)施建設(shè)開始體現(xiàn)出人文關(guān)懷，政府的執(zhí)法手段開始逐步擯棄簡單粗暴而向耐心的溝通和依法方向發(fā)展。

雖然如此，但不可否認(rèn)的是，我們的行政管理還沒有發(fā)展到人本管理，并且在一些方面還存在著突出的問題，主要表現(xiàn)在:首先，人本主義的思想和理念并沒有貫徹到所有的行政管理人員，相反，傳統(tǒng)的甚至是封建的官僚行政理念還有很大市場，“官本位”的思想還比較嚴(yán)重。表現(xiàn)在不惜犧牲個人和人民的利益大搞政績工程，大樹官位形象，存在著嚴(yán)重的官僚主義現(xiàn)象和嚴(yán)重的形式主義。有些官員為了GDP增長，不惜掠奪資源、破壞生態(tài)、污染環(huán)境，根本不考慮子孫后代的發(fā)展和生存，這是典型的與人本主義相對立的“物本位”表現(xiàn)。其次，效率與公平的關(guān)系處理不好。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)發(fā)展越來越不平衡，差距有越拉越大的趨勢，特別是城鄉(xiāng)差距已經(jīng)成為制約我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。社會分配不公現(xiàn)象嚴(yán)重，高收入和低收入的差距越來越大，嚴(yán)重的貧富懸殊已經(jīng)使得一部分人的生活除了問題，這與人本主義思想是嚴(yán)重背離的。究竟是效率優(yōu)先兼顧公平，還應(yīng)該是兼顧效率和公平，是很值得思索的。第三、一些法規(guī)中還存在著不符合人本主義思想甚至相抵觸的條文，比如城鄉(xiāng)的戶口管理問題，存在著很多不公平甚至是對農(nóng)民歧視的現(xiàn)象，不平等就不可能落實人本主義思想。第四、政府的管理手段尤其是執(zhí)法手段過于簡單粗暴，甚至有些時候個別現(xiàn)象缺少人道主義。還存在著嚴(yán)重傷害人們利益和傷害人們感情的執(zhí)法情景，這些不僅缺少起碼的人文關(guān)懷，還嚴(yán)重干擾著人本主義思想的實施。這些問題表明，我國的行政管理里人本管理還有很大的差距，迫切要求我們在行政改革中去落實人本主義思想。

一、政府體育行政職能的含義

(一)現(xiàn)代政府行政理念的轉(zhuǎn)變

當(dāng)今社會的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，必然會影響同一時期的行政法及行政法學(xué)的發(fā)展。“行政法在任何時候都是與當(dāng)時流行的國家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”［3］。在21世紀(jì)，占主導(dǎo)地位的行政理論是服務(wù)行政理論，管制行政理論已被取代，理論基礎(chǔ)的變化決定了政府職能將會得到全面發(fā)展。新的公共服務(wù)理論理念的引入，使我國政府行政管理從過去的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。新的公共服務(wù)理論要求政府:其一，政府的職能從管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，服務(wù)的對象是“公民”，而不能理解為“顧客”，是主動關(guān)注公共利益具有一定權(quán)力的公民;其二，社會管理主體由單一走向多元，政府的管理手段也逐漸從行政型向法律型和經(jīng)濟(jì)型為主轉(zhuǎn)變;其三，多種社會公共服務(wù)供給方式的公共服務(wù)體系的初步形成。我國從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，從管理型行政到服務(wù)型行政，管理的理念在發(fā)生轉(zhuǎn)變，服務(wù)型政府的本質(zhì)是以公共利益為價值取向和出發(fā)點，所以，需要在不斷提高對服務(wù)型政府行政認(rèn)識的同時轉(zhuǎn)變政府行政職能，重新研究我國政府與公民之間的關(guān)系，確立政府的職能。

(二)現(xiàn)代政府體育行政職能的含義

政府體育行政職能是受原生性職能影響的一種再生性職能，它源于社會但隨著社會環(huán)境的變化而產(chǎn)生變化，是相對穩(wěn)定的一種動態(tài)平衡。政府新的體育行政職能再生，而原有的部分職能返還給社會，通過一個動態(tài)過程逐步形成社會體育管理需求與政府體育行政的相對平衡。政府的體育行政職能源于社會，隨著我國以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會環(huán)境發(fā)生了變化，使政府的體育行政職能隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。目前，政府的體育行政職能中有一部分要調(diào)整變化，有新增政府體育行政職能，也要減少部分政府體育行政職能，這里需要強(qiáng)調(diào)的是減少的職能由非政府體育組織承擔(dān)，但要依據(jù)非政府體育管理組織的成熟度，不能盲目地一刀切。社會環(huán)境條件好成熟度高，就釋放部分政府體育行政職能，也就是我們經(jīng)常講的，對于社會或市場能有效解決的，應(yīng)放給市場和社會。政府釋放部分體育行政職能，同時又再生了新的政府體育行政職能，這就要求政府在釋放體育行政職能的同時，要理清自身的職能，不能出現(xiàn)釋放不夠、再生過分的局面，形成行政職能沉積。具體地講就是，政府釋放了部分體育行政職能，成立了運(yùn)動項目管理中心，其目的是釋放部分政府職能，逐步返還職能于社會，但運(yùn)動項目管理中心在多年的實踐中并沒有理清自身的職責(zé)，并逐步發(fā)展成“二政府”的局面，并且在項目的推廣方面職責(zé)不明，主要工作體現(xiàn)在經(jīng)營奧運(yùn)項目上，而項目自身體育文化的發(fā)展弱化。當(dāng)今，服務(wù)行政的理念推動我國行政法和行政法學(xué)的發(fā)展及行政觀念的革新，從而導(dǎo)致政府職能含義的變化，致使政府體育行政職能內(nèi)容需要重新界定。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、體育文化的進(jìn)步，人們對體育文化需求在不斷地增多，這就要求政府重新考慮自身體育價值取向的定位，確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，履行政府行政職能上的義務(wù)。所以，服務(wù)行政理念要求政府體育行政職能有三重含義:一是新的體育行政再生職能。由于社會環(huán)境的變化，體育需求增多，社會自身不能解決的問題出現(xiàn)，就再生出必須由政府承擔(dān)的職能。二是在政府體育行政中政府不能也不應(yīng)該是全能的，政府要考慮自身的能力，擺正自身的位置，下放部分權(quán)力，服務(wù)公民。三是政府在確定自身能力的基礎(chǔ)上，研究公共體育服務(wù)的內(nèi)涵及供給的方式，承擔(dān)本國體育全局發(fā)展宏觀調(diào)整的重任。長期以來，我國政府體育行政職能受政治職能的影響極大，政府體育行政職能占據(jù)了體育管理的大部分空間，也就是政府集決策與執(zhí)行于一身，這也是因為新中國成立時間短，統(tǒng)治階級維護(hù)自身利益的需要;但隨著今天我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，社會環(huán)境發(fā)生巨大的變化，就要求政府讓空間于社會，將體育管理的部分公共職能返還于社會，同時又要承擔(dān)社會產(chǎn)生的新的社會自身無法解決的職能，這是社會發(fā)展的需求。目前，我國政府體育行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于兩方面:一是調(diào)整政府體育行政與體育市場和體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，在市場逐步成熟的基礎(chǔ)上，把部分權(quán)力返還給產(chǎn)業(yè)，同時，讓市場在資源配置中起決定性作用。政府體育行政職能的重點應(yīng)該放在市場不能做和做不好的地方，切實把政府體育行政職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、制定體育產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)范監(jiān)督體育市場和提供公共體育服務(wù)等方面上來，以推動體育市場、體育產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。二是調(diào)整政府與非政府體育組織的關(guān)系。在非政府體育組織逐步發(fā)展成熟的過程中，逐步下放轉(zhuǎn)移部分權(quán)力，發(fā)揮非政府體育組織管理的積極性，而政府體育行政在把握全局的基礎(chǔ)上，辦好非政府體育組織自身不能解決的問題。難點是如何把握社會環(huán)境條件發(fā)展的成熟度問題。釋放政府體育行政職能需要社會條件的支撐，如果社會環(huán)境條件的成熟度把握得不好，就會出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗余、效率低下等一系列問題，這時政府又會向社會體育領(lǐng)域伸出看得見的手，干預(yù)社會環(huán)境。所以體育行政職能轉(zhuǎn)變是長期的問題，總是在釋放、再生、釋放再生中尋找平衡。

二、政府體育行政職能轉(zhuǎn)變中的幾種關(guān)系

內(nèi)容提要：現(xiàn)行行政判決書樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經(jīng)不能適應(yīng)審判方式改革的需要。行政判決書改革應(yīng)該遵循判決書的固有規(guī)律，以對行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查為核心，從立法上對行政判決書進(jìn)行必要規(guī)范，從制度層面重構(gòu)行政判決書的結(jié)構(gòu)模式，并注意借鑒刑事判決書、民事判決書改革的成功經(jīng)驗，在文書結(jié)構(gòu)、訴辯內(nèi)容、證據(jù)寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現(xiàn)行政判決書的基本法律價值。

關(guān)鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據(jù)；判決理由

行政判決書是人民法院對行政案件審理終結(jié)后就實體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實施的重要規(guī)范性文件。由于多種原因，原先相互適應(yīng)、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發(fā)生了諸多矛盾和不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。同時，現(xiàn)在行政訴訟中由于借鑒當(dāng)事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結(jié)合存在的問題，圍繞對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構(gòu)行政判決書結(jié)構(gòu)樣式、完善判決書立法內(nèi)容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關(guān)行政判決書的規(guī)范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規(guī)范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內(nèi)容、結(jié)構(gòu)層次和制作要求做出指導(dǎo)性規(guī)定。而行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政判決書的規(guī)范與民事訴訟法、刑事訴訟法關(guān)于民事判決書、刑事判決書的規(guī)范相比，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務(wù)于上訴事項，而非為了規(guī)范判決書的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)；最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調(diào)解書”捆綁在一起的規(guī)范，并非對行政判決書內(nèi)容和制作要求的規(guī)范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導(dǎo)性的法律依據(jù)，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現(xiàn)。

一、行政副職制存在的合理性

行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當(dāng)今中國真的需要設(shè)置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？

（一）從管理幅度看副職

國內(nèi)外管理研究成果和管理實踐經(jīng)驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據(jù)管理學(xué)原理，確定管理幅度應(yīng)了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務(wù)難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進(jìn)程度；（4）被管理的機(jī)構(gòu)或人員的素質(zhì)。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現(xiàn)有管理體制，加上世界第一的人口數(shù)，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數(shù)是巨大的；2）在這個世界經(jīng)濟(jì)一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務(wù)是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠(yuǎn)未達(dá)到先進(jìn)的程度；4）從被管理者的素質(zhì)來看，中國的公務(wù)員考試制度在20世紀(jì)90年代中后期才剛剛開始，經(jīng)過嚴(yán)格科學(xué)的考試選拔出的具備先進(jìn)科學(xué)知識技能的公務(wù)員在整個公務(wù)員系統(tǒng)中所占比重還很小，其整體素質(zhì)還有待提高。

在這樣的現(xiàn)實狀況下，中國從國務(wù)院到縣級政府均直接管轄著數(shù)十個甚至上百個工作部門和非常設(shè)機(jī)構(gòu)（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設(shè)幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機(jī)構(gòu)和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數(shù)量過多的政府部門與機(jī)構(gòu)，在不改變管理幅度的條件下，通過設(shè)置行政副職來協(xié)助管理，也有利于解決行政管理者素質(zhì)與管理幅度相矛盾的問題。

（二）從同西方國家的比較中看副職

一、改革背景

政府機(jī)構(gòu)改革并非是改革開放后才進(jìn)行的，而是從建國以來一直在不斷探索和研究的重要議題。改革開放前我國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了三次改革，分別在1955年、1959年和1968年。這幾次行政機(jī)構(gòu)和人員的精簡是與當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)背景的變化分不開的。但其改革過程中缺乏長遠(yuǎn)的思考，政府管理職能和管理方式?jīng)]有得到轉(zhuǎn)變，更沒有制度的保障，只是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行權(quán)力的上下左右移動，使得政府機(jī)構(gòu)改革擺脫不了這三個“循環(huán)圈”：人員的“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”，權(quán)力的“上收—下放—再上收—再下放”，機(jī)構(gòu)的“合并—分開—再合并—再分開”，這種狀況使政府機(jī)構(gòu)改革收效甚微。

十一屆三中全會的召開是一個歷史的轉(zhuǎn)折點。經(jīng)濟(jì)體制的改革必然要求作為上層建筑的政治體制進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)的改革已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。至1981年底，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共有100個，達(dá)到歷史最高峰。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、職責(zé)不清、效率低下的現(xiàn)狀嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1982年提出了精簡機(jī)構(gòu)，這次改革各級政府機(jī)構(gòu)普遍地調(diào)整了領(lǐng)導(dǎo)班子，提出了干部“四化”原則，開始打破領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，撤并了一些重疊的機(jī)構(gòu)。

1993年3月，八屆人大一次會議再次提出了機(jī)構(gòu)改革。1998年，一場世紀(jì)之交的更大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，在九屆人大一次會議上再被提上重要議事日程。歷次改革后的再膨脹未改變，但這次機(jī)構(gòu)改革，從中央到地方裁減機(jī)構(gòu)之多，分流人員之眾，力度之大，決心之狠，都是前所未有的。這次改革后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減少了11個。

2005年再度被定為政府改革年，旨在深化政府機(jī)構(gòu)和政府服務(wù)的改革，建設(shè)一個更具服務(wù)性、更有效率、更能體現(xiàn)民主政治發(fā)展要求的政府。中央政府綜合了各界專家學(xué)者的意見，提出了科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會、服務(wù)政府等理論。這些理論成果都是在吸取歷次改革的經(jīng)驗教訓(xùn)中取得的。

一、緊密結(jié)合廣州司法行政工作進(jìn)入破解難題階段的實際推動各項工作科學(xué)發(fā)展，要著眼于牢固樹立社會主義法治理念的高度，加快推進(jìn)全系統(tǒng)創(chuàng)新體系的建立

在多次組織學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀的過程中，我深刻認(rèn)識到，樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，著力點在于一個“真”字。就是對于廣州司法行政工作發(fā)展進(jìn)程中遇到的這些問題和矛盾要實事求是地應(yīng)對，不能回避，時間拖得越長，就會越積越多，風(fēng)險也會越高，解決問題的成本就會越大。當(dāng)前，廣州律師工作、勞教工作、公證工作、法律宣傳等工作都不同程度地面臨著制約發(fā)展的突出矛盾和問題，廣州司法行政工作進(jìn)入破解發(fā)展難題的關(guān)鍵時刻。破解這些難題，當(dāng)然不能用過去的老觀念、土辦法，關(guān)鍵要盡快在全系統(tǒng)內(nèi)部培育一種創(chuàng)新文化，建立一套行之有效的創(chuàng)新體系。為此，在年初謀劃工作發(fā)展時，我就提出，全市司法行政工作的主旋律是，“創(chuàng)新、管理、規(guī)范、發(fā)展”，提出了要在全系統(tǒng)內(nèi)建立一套包括“戰(zhàn)略創(chuàng)新、理念創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和文化創(chuàng)新”的創(chuàng)新體系。在這個問題上，要防止兩個錯誤的傾向，一個是急于求成，不要指望這個體系在一年半載就能夠建立，我們的計劃是用五年左右的時間；一個是教條主義，要堅決克服“照抄照搬”的現(xiàn)象，注重搞好結(jié)合，體現(xiàn)廣州的實際，突出廣州的特色。比如，廣州律師業(yè)的發(fā)展方向，就不能照搬照抄北京、上海的模式，一味追求規(guī)模化。北京是政治中心，上海是外貿(mào)中心，在地緣優(yōu)勢上廣州沒法和他們比。但我們也有自己的特色，要做出自己品牌。

首先要在工作定位上實現(xiàn)戰(zhàn)略創(chuàng)新。要推動全系統(tǒng)都樹立一種觀念，就是廣州司法行政工作不能簡單看作是一個副省級城市的職能工作，而是要努力打造圍繞全市中心工作、帶動全省、輻射華南乃至全國的司法行政工作品牌。比如在對基層司法所定位思考上，我提出要以提高基層履行職能的能力作為體制創(chuàng)新的突破口，著眼于構(gòu)建完整的基層司法行政體制，通過激發(fā)活力，催生活力，使各級基層司法行政機(jī)關(guān)主動融入到基層黨委政府的中心工作中，在人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、法制宣傳等領(lǐng)域發(fā)揮越來越大的作用。今年，借市委大力加強(qiáng)基層“兩所一庭”政權(quán)建設(shè)的東風(fēng)，我們積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，全面落實了司法所“三年規(guī)劃”建設(shè)的資金，到年底基本上可以完成全市164個司法所建設(shè)達(dá)標(biāo)任務(wù)。

重點要在執(zhí)法執(zhí)業(yè)上牢固樹立社會主義法治理念。比如勞教工作，我們就要求要突破就場所安全講安全的歷史工作思路，逐步在全勞教系統(tǒng)隊伍中樹立包括隊伍安全、執(zhí)法安全、經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)的“大安全”理念。

又比如律師工作。這些年來，一些律師也包括一些從事律師管理工作的同志，在執(zhí)業(yè)理念和管理觀念等方面產(chǎn)生了一些模糊認(rèn)識。有的同志片面認(rèn)為律師法律服務(wù)是一種單純的法律業(yè)務(wù)活動，忽視其固有的政治屬性，在律師執(zhí)業(yè)活動要堅持法律效果和社會效果相統(tǒng)一的問題上不明確、不堅定；有的同志盲目地以為律師法律服務(wù)是一種經(jīng)濟(jì)活動，忽視其法律職業(yè)性和社會性、公益性，在律師工作的功能定位、為誰服務(wù)、如何服務(wù)等問題上存在商業(yè)化、功利化傾向；有的同志錯誤提出律師是自由職業(yè)者，忽視其社會主義法律工作者的本質(zhì)屬性，在隊伍建設(shè)、法律服務(wù)監(jiān)管等問題上存在認(rèn)識偏差；有的同志簡單照搬別國做法，忽視國情，在吸收借鑒外來經(jīng)驗，完善我國律師制度的問題上，存在簡單拿來的思想和心理。這些都在一定程度上對廣州律師工作的發(fā)展產(chǎn)生了影響。事實上，我國律師制度是社會主義律師制度，它所形成的理念應(yīng)該反映人類社會最先進(jìn)、最科學(xué)的思想理論成果，也就是要堅持用發(fā)展著的馬克思主義指導(dǎo)律師工作。社會主義法治理念是建立在馬克思主義理論基礎(chǔ)上的、反映和指導(dǎo)中國特色社會主義法治實踐的先進(jìn)法治理念，是對馬克思主義法學(xué)理論的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新。堅持用發(fā)展中的馬克思主義指導(dǎo)律師工作，就必須確立和堅持社會主義法治理念在廣州律師工作中的指導(dǎo)地位。

二、緊密結(jié)合司法行政工作促進(jìn)和保障社會主義和諧社會建設(shè)的實際發(fā)揮職能作用，要從著眼于長遠(yuǎn)規(guī)劃的高度有新的思路

一、服務(wù)和保障“平安內(nèi)蒙古”建設(shè)

（一）進(jìn)一步做好強(qiáng)制隔離戒毒工作。

要堅持把強(qiáng)制隔離戒毒工作作為新時期司法行政工作重點，切實轉(zhuǎn)變工作職能、工作理念和管理方式方法，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，堅持以教育矯治為宗旨，以提高戒治質(zhì)量為中心，充分發(fā)揮強(qiáng)制隔離戒毒職能作用，促進(jìn)社會治安穩(wěn)定。結(jié)合戒毒工作新的職能定位和區(qū)內(nèi)外戒毒形勢，準(zhǔn)確把握和深刻理解當(dāng)前的新任務(wù)、新要求，積極探索、大膽創(chuàng)新、不斷總結(jié)，進(jìn)一步完善戒毒管理模式，綜合運(yùn)用管理教育、戒毒治療、心理治療和身體康復(fù)訓(xùn)練等措施，科學(xué)教育和挽救戒毒人員，有效提高戒斷率、降低復(fù)吸率和案發(fā)率。

（二）進(jìn)一步做好特殊人群管理工作。

要堅持和完善黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法行政部門組織實施、相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合、社會力量廣泛參與的社區(qū)矯正領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，確保社區(qū)矯正安全穩(wěn)定。大力加強(qiáng)社區(qū)矯正規(guī)范化建設(shè)，健全社區(qū)矯正接收、管理、考核、獎懲、解除矯正等各環(huán)節(jié)制度，統(tǒng)一工作基本流程，規(guī)范監(jiān)管審批和警告、提請撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法活動，加強(qiáng)對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理，防止社區(qū)服刑人員脫管、漏管和重新違法犯罪。建立適合社區(qū)服刑人員的社區(qū)服務(wù)基地和教育基地，抓好思想、法制和社會公德教育，幫助社區(qū)服刑人員認(rèn)罪悔罪，樹立正確的價值觀，自覺遵紀(jì)守法。積極推動把社區(qū)矯正工作納入社會管理服務(wù)工作體系，完善和落實各項幫扶政策，協(xié)調(diào)解決社區(qū)服刑人員的就業(yè)、就學(xué)、最低生活保障、社會保險等問題，為他們?nèi)谌肷鐣?chuàng)造條件。

二、服務(wù)和保障“法治內(nèi)蒙古”建設(shè)

一、新公共管理的基本內(nèi)容

與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。由于嚴(yán)格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P·格里爾、D·奧斯本和T·蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。

2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績。

3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動起來。”[1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構(gòu)成健康而有活力的國家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。

4.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開；移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同、開發(fā)合作方案、簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機(jī)制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。

醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)社會整體的重要組成部分，繼經(jīng)濟(jì)體制改革之后，以1997年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》為標(biāo)志，也開始了市場化傾向的改革。然而，在媒體披露國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報告后，這一改革進(jìn)程受到了人們的質(zhì)疑。那么，究竟應(yīng)該如何認(rèn)識我國衛(wèi)生領(lǐng)域的改革？本文擬對一些基本問題做出自己的回答。

一、在長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的三次產(chǎn)業(yè)關(guān)系和畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把我國體制性和結(jié)構(gòu)性的矛盾交織在一起，是當(dāng)前包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的我國經(jīng)濟(jì)社會中一切矛盾和問題的總根源

較長一個時期以來，社會就不斷積累著對醫(yī)療衛(wèi)生方面的各種意見。如果把目前指責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生的結(jié)論性意見譬如“既無效率又不公平”的觀點一字不改地用在教育領(lǐng)域，也都完全合適。豈止合適，由于教育體制至今尚未改革，其高收費(fèi)、上學(xué)難、不公平方面都比醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域更嚴(yán)重。

批評醫(yī)療衛(wèi)生改革的話更適合于沒有改革的教育事業(yè)，說明問題的癥結(jié)不在于醫(yī)療衛(wèi)生，而在于從上個世紀(jì)50年代初期開始的以犧牲第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為代價優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和計劃體制。在長期計劃經(jīng)濟(jì)下形成的三次產(chǎn)業(yè)關(guān)系和畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，把我國體制性和結(jié)構(gòu)性的矛盾交織在一起，是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的一切矛盾和問題的總根源。所以，體制改革要解決的是這個問題，結(jié)構(gòu)調(diào)整所要解決的也是這個問題。

分析世界經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展過程可以發(fā)現(xiàn)，在沒有政府管制的情況下，隨著生產(chǎn)力水平的提高，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會有一個比較協(xié)調(diào)的發(fā)展，這一情況特別表現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比例有一個持續(xù)性的提高。1980年，全世界各國國內(nèi)生產(chǎn)總值中第三產(chǎn)業(yè)平均占55.6%，2001年達(dá)到67.7%,其中印度為49.4%，韓國53.7%，英國71.5%，美國75.3%。而我國長期以來把第三產(chǎn)業(yè)壓在一個最低點上,1980年僅僅占到21%。［1］根據(jù)國家統(tǒng)計局的資料計算,1952-1987年，我國第三產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重只有5年在30%以上。2001年，我國第三產(chǎn)業(yè)占當(dāng)年GDP總值的34.1%，幾乎只是世界平均水平的一半，屬于世界上第三產(chǎn)業(yè)比例最低的國家之一，僅次于尼日利亞。參考我國就業(yè)人口在三次產(chǎn)業(yè)間的比例構(gòu)成，從1980年在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的人口僅占全部從業(yè)人員的13.1%的情況估計，傳統(tǒng)體制對第三產(chǎn)業(yè)抑制的程度遠(yuǎn)比我們想象的程度大得多。20世紀(jì)90年代初期以來，我國經(jīng)濟(jì)一直疲軟和在低位運(yùn)行，其根本原因就是第三產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)改革嚴(yán)重滯后，形成了制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。［2］

所以，加快體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，開放包括醫(yī)療衛(wèi)生在內(nèi)的我國第三產(chǎn)業(yè)，是新世紀(jì)我國飛速發(fā)展的基本條件，也是解決我國當(dāng)前許多困難的具有戰(zhàn)略性和決定性的舉措。

我國的行政改革是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國以來，我國進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目標(biāo)均有很大的差距。對此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成果。這些成果對進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實踐問題，即行政改革權(quán)問題。行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。

一

有學(xué)者把我國建國以來所進(jìn)行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的摸索階段。這一階段的改革是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到實施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國務(wù)院提出通過的“三定方案”進(jìn)行，改革明確了各部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的進(jìn)行；另一方面，開始認(rèn)識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規(guī)范作用。但是，行政改革權(quán)問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現(xiàn)了一些不合法、不合理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國憲法序言規(guī)定“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度”。這確立了黨在行政改革過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國社會主義性質(zhì)。但是，在實踐過程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會產(chǎn)生一系列的新問題。因為，黨在改革中的作用應(yīng)該是依法對行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實際上黨組織不經(jīng)法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設(shè)立了與政府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對改革全過程的有效監(jiān)督，又使各級政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外，我國實行的是黨管干部的原則，各級政府領(lǐng)導(dǎo)的使用，由黨委決定。這樣，在改革中，黨實際上通過對干部的任免間接支配著行政改革權(quán)。因此，黨政不分對于行政改革權(quán)歸屬的合理劃分極為不利，不理順二者關(guān)系，改革難以順利進(jìn)行。

2.行政改革權(quán)的行使缺乏法律依據(jù)和有效制約。在行政改革過程中，立法機(jī)關(guān)沒有制定相關(guān)的法律對行政改革權(quán)進(jìn)行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，使行政改革權(quán)的行使處在一種無序的狀態(tài)，這種狀態(tài)極易導(dǎo)致行政改革權(quán)的濫用。立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也無法對其進(jìn)行有效的控制與監(jiān)督。具體分析如下：

(1)行政改革的首要價值目標(biāo)就在于建立一種更合理的秩序。因此它必須首先考慮建立一套行政改革權(quán)運(yùn)行的規(guī)則，以防止行政改革權(quán)的失控。如果行政改革權(quán)無規(guī)則、無秩序地運(yùn)行，勢必對人民、國家和社會構(gòu)成威脅。而我國目前行政改革權(quán)的運(yùn)行正是處于一種無序的狀態(tài)，作為規(guī)范和控制行政改革權(quán)最直接、最有力的行政組織法還存在較大缺陷。主要表現(xiàn)為：1)基本的行政組織法中未規(guī)定行政組織法定原則。既沒有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒有明確授予行政機(jī)關(guān)對行政組織的規(guī)制權(quán)限，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政改革權(quán)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的許多行為都缺乏法律依據(jù)。行政改革中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自權(quán)限的作用范圍沒有明確的規(guī)定，人大對行政改革的介入權(quán)很小。2)行政組織法體系不完善。我國行政系統(tǒng)是由縱向不同層級和橫向不同部門的各種行政機(jī)關(guān)組成的，特定的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點，我國現(xiàn)行的中央政府和地方政府組織法過于單一，規(guī)定也過于原則性，因而無法對不同類別行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。而這些規(guī)定恰恰是明確行政改革權(quán)的歸屬所必需的。3)現(xiàn)行許多關(guān)于行政組織的立法層級偏低。我國憲法明確規(guī)定，涉及國家機(jī)構(gòu)的立法應(yīng)由全國人大以基本法律的形式制定和修改。如國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理等重大事項，其變化與否，如何變化，決定權(quán)應(yīng)在人大。然而事實上在國務(wù)院組織法中沒有做出類似規(guī)定。而只是由國務(wù)院了一個《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，來決定此類問題。這種立法層級顯然偏低，把本應(yīng)屬于立法機(jī)關(guān)的改革權(quán)，拱手讓給了行政機(jī)關(guān)。