稅務行政效率評估發(fā)展

導語：稅務行政效率評估發(fā)展一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

稅收行政效率評價是稅務部門建立在一定評價方法基礎上，運用一定的指標體系對稅收征收過程及其結果進行概括性、系統(tǒng)性的評價。最早論及稅收征管效率的學者是18世紀古典經濟學派的創(chuàng)始人—亞當•斯密，他在其代表著作《國民財富的性質和原因的研究》一書中提出:在征稅過程中，應盡量減少不必要的費用開支，須設法使人民所付出的盡可能等于國家所得到的收入。19世紀末，德國新歷史學派的主要代表———阿道夫•瓦格納，在對亞當•斯密的理論作了繼承和發(fā)展的基礎上，提出稅收行政原則:認為稅收征收管理的費用應力求節(jié)省，以增加國庫的實際收入。同時他指出，征收費用不單純指稅務稽征的費用，納稅人因納稅而直接負擔的費用也包括在內。亞當•斯密和瓦格納所提出的“便利、節(jié)省”原則，實質上就是稅收的征管效率原則，在20世紀70年代以前，它是評價稅務行政效率的最主要方法。進入上世紀80年代以來，世界上許多國家逐步開展以績效評估為核心的稅收行政效率評價，這類以成本—績效為基礎的評價體系與新公共管理運動的發(fā)展以及各國政府對納稅人權利的日益重視密切相關。一方面，西方發(fā)達國家掀起的公共管理理念反映在稅收征管活動中，要求稅務機關實施結果導向、關注績效的稅收管理方式;另一方面，隨著納稅人權利意識的普遍提高，他們對稅務管理提出更高的要求，如期望稅務機關提供優(yōu)質的納稅服務、有效地組織稅收收入等。最近幾十年來，這種評價體系也隨著人們對公共部門績效理解的深入而在不斷豐富和發(fā)展。［1］

一、以征管效率為核心的單一目標評價方法及指標設計

在20世紀70年代以前，稅務行政效率研究基本上嫁接管理學效率研究的概念、模式，這種以征管效率為核心的稅務行政效率評價體系基本以成本—收益分析方法為基礎，這種評價方法將稅務部門的人力資源投入視為稅務管理活動的成本，將稅務部門籌集的稅收收入作為稅務管理的收益，兩者指標的比較值為稅務行政效率。

(一)評價方法及內容

稅收行政效率一般包括征管制度效率和征管機構效率兩個方面。征管制度效率則指稅收征管的有效性，即稅收征管制度及實施對于提高納稅人遵從稅法的影響力及稅務管理人員對稅法的執(zhí)行程度。征管機構效率是指稅務部門以較少的征管費用和執(zhí)行費用籌集較多的稅收收入。［2］

(二)指標設計及含義這類評價方法主要用稅收征收成本率、人均征稅額、稅收成本收入變動系數(shù)等指標來加以評價。

1．稅收征收成本率稅收

征收成本率是指一定時間的征收成本占稅收收入的比重。隨著征收費用支出的增加，稅收收入也逐漸增加，但稅收來源于經濟，在經濟總量與稅收制度一定的條件下，稅收收入總量會達到一個最高值，到了該值之后，無論支出增加到多大，稅收收入都不會增加。圖1反映了稅收收入與稅收征管成本的非線性關系。

2．稅務人員人均征稅額人均征稅額是指一定時期的稅收收入總量與稅務人員之間的比例，人均征稅額越低，征收效率就越低;人均征稅額越高，征收效率就越高。在圖2中，在征收經費一定的情況下，當稅務人員達到一定數(shù)量即到B點時，人均征稅額也最多，即達到最高點，此時人均征稅效率最高，稅收征管成本相對也低;當人員數(shù)超過一定規(guī)模即B點時，人均征稅額隨人數(shù)增加而減少。稅務人員的數(shù)量對稅收征管成本與稅收征管效率有很大影響，人員過少滿足不了正常工作需求，過多加大稅收征管成本，降低稅收征管機構效率。

3．稅收收入成本變動系數(shù)收入成本變動系數(shù)是指一定時期內稅收收入增長幅度與征收成本增長幅度的比值。通常情況下，收入成本變動系數(shù)小于1，表明增加成本時，引起收入增加的幅度高于成本增加的幅度，征管效率提高;反之，增加成本時，引起收入增加的幅度低于成本增加的幅度，稅收效率下降。這一指標能為稅務部門控制稅收征收成本提供判斷依據(jù)。

二、以征管績效為核心的多元目標評價方法及指標設計

隨著公共部門績效管理的理論與實踐在20世紀80年代的英美國家盛行，許多政府和學者開始用“績效”概念來衡量政府活動的效果，稅務管理作為一項政府管理活動，稅收征收績效評價體系也不再是以征收效率為核心的單一指標體系，而發(fā)展成為一個以征管績效為核心的，包括3E、質量、公眾滿意度等在內的多元目標的綜合性評價體系，是一個比效率更寬廣、更復雜的概念。

(一)“3E”要素為內容的績效評價方法及指標體系

績效用在公共部門中來衡量政府活動的效果，是一個包含多元目標在內的概念，20世紀80年代英國財政部提出的經濟、效率、效益標準最為著名，即“3E”結構，使用這一方法體系可以對稅收行政效率進行較為系統(tǒng)的評估。

1．評價體系及內容“3E”結構中經濟指標是指在稅收管理效果評估中是指在一段時間內為促進納稅人依法納稅而投入的人力、物力及財力總量;效率指標是指稅收管理投入與稅收收入產出之間的比例關系;效益指標是指納稅人依法納稅的實現(xiàn)程度，或者是對稅收流失的控制程度。

2．指標設計及含義根據(jù)以“3E”要素為內容效果評價體系，這類指標設計除征收效率可用上文中的征收成本率衡量外，還需要增加經濟指標和組織收入能力兩類指標體系(見圖3)。(1)經濟指標———單位征收成本征收成本是指稅務部門在組織稅收收入的過程中所花費的單位各種直接成本和間接成本。直接成本包括稅務部門工作人員的工資、薪金支出、辦公設備支出、和其他相關支出(如對稅務人員的培訓費、涉稅案件協(xié)作費、納稅人的宣傳輔導費用等)。間接成本是指納稅人及社會有關部門為配合稅務機關征稅而花費的稅收奉行費用。這類指標可以細分為人均稅收收入(全年稅收收入與當年平均工作人數(shù)之比)、每百元稅收收入征稅成本、每百元納稅人奉行成本等指標。(2)效益指標———組織收入能力在稅源一定和稅制不變的前提下，稅源轉化為多少稅收收入主要取決于稅務機關組織收入能力。因此，評價稅務機關效益指標可以歸納為組織收入能力，這類指標可以細分為申報率(已申報納稅戶數(shù)與應申報納稅戶數(shù)之比、入庫率(已入國庫稅款與應入國庫稅款之比)、檢查率(已檢查納稅戶與應檢查戶數(shù)之比)、查補率(查補稅款與正常申報稅款之比)、處罰率、滯納金加收率、稅收預測準確率等指標。

(二)以“3E”+質量要素為內容的績效評價方法及指標設計

上世紀90年代以來，“質量(quality)”指標也逐漸成為評價政府績效的又一個重要標準。英國學者奧克蘭指出:“不管政府還是私營部門，全面質量管理都是整個組織改進競爭、高效、韌性的一種好的途徑。”服務質量”作為考慮績效問題的基礎得到廣泛的認同，并有可能在今后成為改進績效的主要推動力。因此，將質量要素納入稅務行政效率評估體系可以適應當代政府管理實踐的需要，進一步優(yōu)化稅務行政評估體系。

1．評價方法及內容按照公共管理“質量”標準，稅務部門應當加強稅收管理質量過程控制，這里所說“管理質量過程控制”有三個重要含義:一是“質量”，即公平、公正、公開、高效、廉潔、忠誠地執(zhí)行各類稅收制度和提供納稅服務;二是“過程”，即包括稅收征收管理的全過程;三是“控制”即按稅收征收流程進行管理就應達到對應的質量要求，否則將進入責任追究程序。為實現(xiàn)這樣的目標，它必須依托在一個事先規(guī)定好的科學、嚴密、規(guī)范、便捷的稅收征收業(yè)務流程的基礎上。［3］

2．指標設計及含義在這評價方法下，稅收征收效率的評價指標除征收成本、征收效率、組織收入能力三個方面外，還應包括征收過程的質量類指標。這類過程類質量指標主要包括［4］:(1)納稅人基本信息管理質量。按照屬地管理的原則，基本信息管理質量主要反映轄區(qū)內納稅人獲得的全面性，以及納稅人各項基礎信息是否真實、準確。具體由稅務登記率、發(fā)票使用率、戶均發(fā)票使用量、稅控裝置數(shù)據(jù)采集率等指標來評價。(2)核定戶管理質量。在稅收管理工作中，主要指采取定期定率和定期定額兩種征收方式。加強對核定征收戶的管理和評價，可以實現(xiàn)核定工作的公正、公開，進而提高稅收征收率。具體由定額調整率、雙定戶平均稅負、定額戶轉查賬戶比率、停業(yè)復業(yè)率等指標來評價。(3)納稅申報管理質量。納稅申報的質量，是促使和保證納稅人依法、及時、足額納稅的基礎。具體包括由及時申報率、申報準確率、低稅負申報率、零稅申報率等指標來評價。(4)欠稅管理質量。欠稅管理是組織收入的重要環(huán)節(jié)，有效的欠稅管理能減少欠稅，增加稅收收入，具體由包括新增欠稅率、清理欠稅率、滯納金加收率等指標來評價。(5)稽查案件管理質量。稅務稽查是組織稅收收入的保障，對稽查案件的有效管理，能依法、科學、及時的處理稅務違法案件，具體由包括案件移送率、保全或強制執(zhí)行率、結案率、復查覆蓋率、復查準確率等指標來評價。

(三)以“3E”+質量+滿意度等要素為內容的績效評價方法及指標設計

自20世紀末開始，許多國家紛紛樹立起服務型政府的執(zhí)政理念，使得政府績效指標評價體系不僅包括投入、產出、結果和效率等定量指標，還應包括公平、民主、服務質量以及公眾滿意度等一些定性的指標。在政府改革中的“顧客至上”原則要求政府績效評價指標體系的確定應首先與顧客、公眾溝通，明確公眾的需求與愿望，在此基礎上共同確定政府績效評估的各項指標，而不是由政府單方面決定。［5］

1．評價方法及內容在政府“顧客導向”原則下，為納稅人提供優(yōu)質高效的服務日漸成為稅務部門的重要任務。從納稅人的角度出發(fā)，稅務部門需要開展多種形式來滿足納稅人的正當需求，提供更優(yōu)質的服務。但在征納關系中，納稅人的定位不僅是“顧客”，還是應依法履行納稅義務的納稅人。因此在實際工作中，既要避免忽視納稅人的正常需求，同時也不應過分強調納稅人的滿意度，否則不利于稅收征收目標的實現(xiàn)。從征稅人角度出發(fā)，美國國內收入局戰(zhàn)略規(guī)劃(2009—2013年)中提出要鼓勵每一位稅務部門雇員充分發(fā)揮主觀能動性，保持和提高員工的高滿意度和參與率，使國內收局成為最好的政府部門，以吸引和留住優(yōu)秀、多樣化的人才。［6］

2．指標設計及內容這類評價方法的指標設計除上述指標外，還應包括反映納稅人對服務質量滿意度的評價指標和稅務部門工作人員對工作環(huán)境的滿意度的評價指標，具體包括程序公開度、有效投訴率、納稅服務質量(可以細分為納稅人服務滿意度、稅法認知程度以及納稅服務效率等指標)、稅法宣傳效果、納稅人綜合滿意率、員工滿意度和員工對工作環(huán)境的認同感等評價指標。

三、對兩類稅務行政效率評價方法的評析

對稅務行政效率的評價方法，實際上可以歸納為兩類:一類是主要以成本—收益法為基礎的評價方法，另一類是以成本—績效法為基礎的評價體系，前者應用于早期的稅務管理實踐中，后者隨著公共管理理念的深入而還在不斷發(fā)展完善，并成為稅務行政效率評論的主流發(fā)展趨勢。兩類方法雖然在時間上存在發(fā)展與被發(fā)展的關系，但如果考慮稅務管理活動的特殊性和實際運用情況，兩者并不存在簡單的替代關系，因為效率與公平目標兩者往往不能統(tǒng)一，在實際應用中，要根據(jù)不同環(huán)境和條件而靈活使用。

第一，以成本—收益分析方法為基礎的稅務行政效率評價，由于成本收益類指標的確定性和可測量，使得評價結果客觀準確，這使得其便于開展而得到廣泛采用，尤其在稅務部門的內部評價工作中。但這種評價方法關注稅收管理活動投入產出比率的提高，或者說是征管效率的提高，符合稅收的財政收入原則。這種方法比較適用在一些經濟發(fā)展水平欠發(fā)達，財政相對困難，征管水平不高的國家和地區(qū)使用。因為在這些國家和地區(qū)，以最少花費籌集最多的稅收收入，無疑是稅務行政的最主要目標，其它社會目標與其相比，顯得微不足道。如我國在上世紀90年代以前，提高征管效率一直是稅務管理的核心，國內相關研究較多采用此類方法評價我國的稅務行政效率。但從理論上看，這種方法忽視了稅務行政管理的“公共性”特征，僅強調稅務管理的經濟效率，而沒有考慮稅務管理的準確性、公平性、責任以及納稅人滿意程度等社會效益目標，因此，它不能完全適應時展對稅務管理，尤其是新公共管理提出的新需求。

第二，以成本—績效分析方法為基礎的稅務行政效率評價，考慮了稅務行政管理的“公共性”特征，在強調稅務管理的經濟效率的同時，也重視稅務管理的社會效益，它能較好地滿足于像稅務管理這類多重目標的公共管理活動的需要。而且績效是一個講求內部管理與外部效應、經濟因素與社會因素，其科學性和規(guī)范性要優(yōu)于以效率為單純目標的評價標準。這一方法比較適用在一些經濟較發(fā)達，財政收入水平高的國家和地區(qū)使用。因為只要財政收入寬裕，政府部門才能有較多的資源配置在諸如公平、質量等更高的社會管理目標上。最近幾年，我國一些經濟發(fā)達省份和地區(qū)，紛紛開展了納稅人滿意度或納稅服務需求調查工作，通過定期開展納稅人需求收集、分析及響應，為改進稅收管理和優(yōu)化納稅服務提供參考。但也正是由于績效是一個比效率更寬廣、更復雜的概念，有些概念因為帶有主觀價值判斷而不可準確定量分析，如對質量高低和對滿意度的測量，都可能因為評價對象帶有主觀態(tài)度使得難以做到客觀準確，這也使得稅務績效評價在實踐中不便于展開，即使開展起來不但成本較高(一般只能委托專業(yè)機構開展)，評估的結果也很難得到一致的認同，所以在績效評估中，對效率的評價依然是最有說服力的指標。