比例原則對行政處罰行為的規制力

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摘要：比例原則在規制行政機關濫用自由裁量權的過程中發揮著重要作用。然而，由于《行政法》中并未規定具體的量化標準，實踐中往往會出現行政處罰目的偏差、行政處罰畸重或畸輕等問題，違背了行政處罰的公益性利益。因此，行政主體在實施處罰行為時不僅僅要遵循妥當性、必要性和狹義比例性原則，更應當合理界定處罰動機、處罰目的和處罰結果之間的關系，切實做到行政處罰與維護公民合法權益相統一。

關鍵詞：比例原則；行政處罰；合理化

一、比例原則概述

（一）比例原則的演進

德國學者奧托·邁耶最早提出比例原則這一理念，他在《德國行政法》中提出：“不得過度侵犯人權”。［1］而后，著名行政法學者弗萊納又提出了更深層次的構想，他認為：“行政機關只有在萬般無奈的情形下才可實施最為嚴厲的處罰手段。”1913年，德國學者耶律納克又進一步提出了“適當性”原則。1950年德國制定的《行政執行法》和1953年制定的《聯邦行政執法法》規定了手段與目的之間的比例應當適度。至此，比例原則的三個內涵層面得以構建。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）從制定到修改，一直都秉承“比例原則”精神，并在實踐中不斷指導行政行為。

（二）比例原則的內涵

比例原則在行政處罰中具有重要的地位，要求行政機關在作出行政處罰時，充分考量處罰措施與行政目的實現及行政相對人合法權益之間的關系，在合理的范圍內將侵害盡可能降低。它主要包括三個子原則：妥當性原則：要求行政機關在進行行政處罰時是基于實現正當的行政目的［2］。行政處罰在使用過程中必然會產生國家權力與公民權利的沖突，因此只有以維護公共利益為目的的處罰才能夠真正實現立法者的初衷。必要性原則：在非必要的情況下不要動用行政處罰。如果行政機關采取其他的行政措施可以保護公共利益時，就不必進行行政處罰。“不用大炮打小鳥”就是最形象的解釋。伴隨著公民權利的不斷擴張，就必然對公權力進行合理限縮。狹義的比例原則：即不得超越所保護的公共利益所要求的比例。行政機關被賦予自由裁量權的目的就是為了讓行政機關根據具體的違法情節選擇不同的處罰力度。既要防止處罰畸輕，不能有效規范違法行為；也要防止處罰畸重，侵犯公民合法權益［3］。

二、41項行政處罰案例實證分析

（一）案件總況

以最高人民法院和部分地方人民法院的41項典型案例為樣本，通過歸類對比發現：行政處罰類案件爭議焦點較為突出，上訴率高，當事人與行政機關的論證分歧較大，主要集中在程序是否公正和證據是否充分。41項典型案例由中級人民法院管轄的有30例，其余的11例由高級人民法院管轄。同時，41例案件判決均為二審判決。當事人對于行政機關的處罰和一審案件的判決結果均表示不服，提起上訴，其訴訟理由集中于事實認定不清，證據不明，程序違法，行政處罰力度與違法行為不成比例。然而，終審判決大部分維持了原審判決，駁回了原告的訴訟請求。其判決理由集中于：事實認定清楚，證據充分，程序適用正確，行政處罰措施適當。小部分行政處罰和一審判決因違反“比例原則”而被撤銷。僅有一例案件當事人達成調解協議，和解撤訴。

（二）實踐中比例原則的適用困境

1．缺乏行政處罰量化基準目前，行政機關在處罰種類及幅度上擁有較大的自由裁量權。例如：《行政處罰法》之五條：行政處罰遵循公正，公開的原則。行政機關應在事實為依據的基礎上，采取公開公平的方式，依照懲罰與違法行為相匹配的理念作出行政處罰。《行政處罰法》之十條：“法律可以設定各種行政處罰”。但在法規層次上并未對處罰幅度作出具體規定，更多的是參照“比例原則”進行。綜上，我國行政處罰的規定多以定性為主，定量為輔。這主要是由于現實中行政管理事項千差萬別，各地經濟水平參差不齊，很難確定統一的標準，這也就造成了執法人員在執法過程中濫用執法權的情形的發生。例如：在“樂活”商標侵權案中，當事人的侵權行為所造成的危害結果并沒有那么嚴重，而且主觀過錯程度相對較低。行政機關通過責令其停止侵權行為就可以達到保護另一公司商標權的目的，但是仍然對其進行了50萬元罰款的行政處罰。2．行政處罰不規范相較于執法過程，行政機關在管理中更加關注執法效果，甚至可能出現矯枉過正的情況。在此過程中主要表現為程序違法，忽視案件事實收集程序和處罰程序。仇某某與縣公安局治安行政處罰上訴案中之所以原處罰決定和一審判決被撤銷，就在于證人證言與詢問筆錄發生沖突，證明事實的主要證據缺失，證據不足。其次，根據當時的《行政處罰法》第三十八條之規定，“對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定。”縣公安局未按照法定程序進行負責人集體討論，這體現了執法者“重實體，輕程序”的傾向，而程序的不公正很大程度上會導致實體上的不公正。程序上的違法最終導致了原處罰行為被撤銷。

三、行政處罰中比例原則的適用優化

（一）建立并完善行政處罰量化基準

我國學者余凌云提到：“裁量基準不僅規范化、程式化，而且是帶有結構性的建章立制”［4］。裁量基準意指立法機關在規定整體處罰原則的基礎上，對處罰種類與處罰幅度建立數字模型，將具有普遍性的行政處罰數據化和模型化。這個過程可以從以下兩個維度進行分析。第一，完善行政處罰裁量標準的科學性和可行性。由于各個地域情形各異，應當考慮到當地的發展水平以及守法意識，切莫一刀切式地訂立標準。第二，依托大數據技術，由省級或更高級別的主管部門建立統一處罰標準。現代化科技與智能化技術正在逐步塑造行政管理模式，為精細化管理帶來了諸多可能性。在某一領域進行數據試點，探討可應用的模式。比如：生態環境部為了規制生態污染處罰行為，以函數計算為基礎，預設環境違法行為作為因子，通過大數據智能模擬計算，判定處罰標準①。不僅僅是在生態環境領域，在具備可能性的前提下，這種量化處罰的做法可以在其他處罰領域展開。當然，這并不意味著所有處罰行為都要建立數據模型，完全依賴數據計算。現實情況中的違法行為多種多樣，意圖通過數據模擬一以概之所有的違法行為，也是不現實的。因此，對于復雜情形下的處罰，仍然以執法人員自由裁量結果為準。

（二）完善監督機制，優化行政行為

權力是一把雙刃劍，只有完善監督行政處罰行為，才能實現維護公共利益的價值取向。讓權力運行在陽光下，接受人民和社會的監督，可以從以下角度進行構建監督機制。第一，完善執法流程是實現正當行政處罰行為的必要條件。執法過程中，行政行為必須嚴格符合法律法規的條件，非必要不得隨意濫用。第二，執法主體必須符合相應的資格，提升執法人員業務素質，增強行政處罰行為的公信力，提升人民群眾的信賴感。第三，完善權責體系，優化行政主體責任制，切實增強為人民服務的責任意識。

（三）完善聽證制度

行政處罰聽證制度是基于《行政處罰法》賦予行政相對人陳述權和申辯權而設立的，是其維護自身合法權益的重要救濟制度。就聽證申請主體而言，應當放寬利害關系人申請聽證程序的限制，擴大聽證參加主體的范圍；就聽證主持者而言，應當具體細化聽證主持者的主持流程與職責，以及相應的行政責任，而不是籠統地規定由誰負責；就聽證的適用范圍而言，進一步擴寬納入聽證范圍的行為。行政處罰聽證制度應當以公正與效率作為價值基準，切實維護程序正義。

參考文獻

［1］陳新民．德國公法學基礎理論［M］．北京：法律出版社，2010．

［2］劉權．目的正當性與比例原則的重構［J］．中國法學，2014（4）：133-150．

［3］王書成．比例原則之規范難題及其應對［J］．當代法學，2007（6）：108-112．

［4］余凌云．游走在規范與僵化之間——對金華行政裁量基準實踐的思考［J］．清華法學，2008（3）：54-80．

作者：趙寧 單位：桂林電子科技大學