基層央行行政處罰論文

導(dǎo)語：基層央行行政處罰論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基層央行實(shí)施行政處罰工作現(xiàn)狀

（一）存在的問題

1“.警告”的處罰效果難以體現(xiàn)。主要包括兩種情形：一是部分法律法規(guī)對某種情形（如《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》第43條規(guī)定的情形）僅僅規(guī)定單獨(dú)處以警告時，執(zhí)法單位認(rèn)為無必要或效果不好，而干脆不予處罰。二是作出了處罰，但根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，只使用了罰款處罰，而漏用了警告處罰。從被處罰人角度看，警告處罰不痛不癢，對被處罰人觸動不大，導(dǎo)致違規(guī)金融機(jī)構(gòu)對警告處罰往往是“虛心”接受后束之高閣，置之不理，其成效甚微。從處罰實(shí)施機(jī)關(guān)看，在法律僅規(guī)定單獨(dú)處以警告處罰的情況下，由于一般均同時規(guī)定要求被檢查單位限期整改，執(zhí)法部門往往認(rèn)為在被檢查單位限期整改措施已經(jīng)到位的情況下，再作出警告處罰沒有必要。對于法律規(guī)定警告并處罰款的情況，執(zhí)法部門常認(rèn)為在當(dāng)前的金融管理條件下，警告處罰作為一種聲譽(yù)罰，往往對行政相對人（尤其是相對人是機(jī)構(gòu)而非個人時）的權(quán)利義務(wù)無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。同時警告處罰不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在沒有合適主體和合適方式對警告處罰決定對外宣示、披露和記載的情況下，警告處罰的實(shí)際效果根本無法體現(xiàn)，因此會產(chǎn)生將警告處罰免除，單獨(dú)處以罰款情況。2“.罰款”的處罰效果經(jīng)常被金融機(jī)構(gòu)通過各種方式予以對沖。罰款處罰主要起懲戒、震懾、教育作用。實(shí)踐中，被處罰金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常使用很多手段對沖罰款處罰的功效。一是將對單位的罰款直接分?jǐn)偨o責(zé)任人，由“單位罰”變成“個人罰”。如：在繳納罰款前，要求責(zé)任部門或責(zé)任人將罰款自行交足，集中后的款項不經(jīng)本單位大帳，直接以現(xiàn)金形式繳入基層央行指定的罰沒賬戶；或者先將罰款由本單位大帳繳入基層央行指定的罰沒賬戶，然后將罰款以“內(nèi)部績效考核”的名義分解到相關(guān)部門和人員。二是盡量縮小被處罰信息的知悉面。如果是專項檢查，由于金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合檢查的是業(yè)務(wù)部門，文書簽收也由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，存在部門消化罰款，不向單位報告的可能；對綜合執(zhí)法檢查或其他大型檢查，則盡量不讓其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和上級單位知曉處罰情況。三是不將行政處罰文書進(jìn)行歸檔，試圖抹去被處罰的痕跡。3.部分違規(guī)問題屢查屢犯，凸顯行政處罰實(shí)施效果不盡理想。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)被處罰主要是基本賬戶未經(jīng)核準(zhǔn)、一般賬戶不備案，虛報、瞞報、錯報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，延遲繳納財政存款或資金，收繳假幣、殘損幣兌換違規(guī)，違規(guī)查詢信用報告、無效貸款卡發(fā)放貸款，存款準(zhǔn)備金不足，反洗錢違規(guī)等問題。這些違規(guī)問題在不同機(jī)構(gòu)、不同時段反復(fù)發(fā)生，甚至同一機(jī)構(gòu)屢查屢犯，說明行政處罰的教育功能沒有很好地實(shí)現(xiàn)。

（二）造成的不利影響

1.行政處罰的實(shí)際效用沒有發(fā)揮到位。行政處罰的根本目的在于督促金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營。行政處罰的正常實(shí)施，一方面體現(xiàn)了基層央行對違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的警示和教育，希望通過處罰措施對其產(chǎn)生觸動作用；另一方面，則是希望能夠引起上級金融機(jī)構(gòu)的重視，進(jìn)而通過其內(nèi)部嚴(yán)格的考核機(jī)制，真正發(fā)揮出應(yīng)有的震懾和教育作用。但罰款處罰措施被行政相對人異化現(xiàn)象的存在，直接導(dǎo)致行政處罰由“有形罰”變成了“無形罰”，被處罰人通過罰款不入大賬、處罰文書不歸檔、處罰情況不報告上級、處罰信息不擴(kuò)散等手段，使基層央行罰款處罰的效果消弭于無形，無法實(shí)現(xiàn)行政處罰的目的。2.誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)及其員工對金融監(jiān)管的抵觸情緒。一方面，金融機(jī)構(gòu)將罰款以“內(nèi)部績效考核”的名義分解到相關(guān)部門和人員的做法，會直接影響到個別員工的切身利益，極易誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)員工對基層央行行政管理活動的反感與抵觸情緒，將原本是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理矛盾轉(zhuǎn)化為金融機(jī)構(gòu)員工與基層央行之間的外部矛盾。另一方面，如果不將處罰與教育相結(jié)合，只一味強(qiáng)調(diào)“罰款”，也容易引起金融機(jī)構(gòu)對立情緒，進(jìn)而帶來處罰決定作出后違規(guī)金融機(jī)構(gòu)不交罰款的僵局。3.干擾基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。違規(guī)金融機(jī)構(gòu)將罰款分解到相關(guān)部門和人員的做法，對一線的普通員工造成了一定的工作壓力。為了避免受到責(zé)罰，有的員工在執(zhí)法檢查過程中，會想盡辦法讓自己所負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)存在的問題不被檢查人員發(fā)現(xiàn)，不配合檢查活動，弄虛作假隱瞞問題，造成執(zhí)法活動難以正常開展；有的員工則在檢查發(fā)現(xiàn)問題后，以罰款會由自己承擔(dān)為由，對檢查人員開展“情感攻勢”，或者通過各種關(guān)系和途徑向檢查組說情，要求減少或不進(jìn)行處罰，這在一定程度上干擾了基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。

二、制約行政處罰效能的原因分析

（一）警告處罰措施存在天生不足警告雖是法定的行政處罰措施，但與不是法定處罰措施的約見談話、通報批評相比較，其在申誡效果上存在天然劣勢。從形式上看，警告處罰是書面的，而約見談話是面對面的；從送達(dá)路徑看，警告處罰一般是執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員送達(dá)，被處罰單位業(yè)務(wù)部門工作人員受領(lǐng)，很容易被截留，而約見談話是執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對被處罰單位負(fù)責(zé)人；從擴(kuò)散面看，警告出發(fā)點(diǎn)僅限于被處罰單位知曉，自己不說誰都不知道，而通報批評則可能全行業(yè)、全系統(tǒng)都知道，事關(guān)面子和榮譽(yù)問題；從效果看，約見談話和通報批評所涉問題一般更容易引起重視，布置和推進(jìn)相應(yīng)的整改措施更加快捷。實(shí)踐中，基層央行在金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行考核制度下，違規(guī)機(jī)構(gòu)一旦受到監(jiān)管部門的行政處罰，無論是對被處罰的機(jī)構(gòu)還是對該機(jī)構(gòu)的高管人員而言，在其內(nèi)部考核中都將受到較大影響。具體而言，對直接責(zé)任人員意味著追責(zé)和承擔(dān)罰款，對該機(jī)構(gòu)的普通員工將意味著收入減少，而對高管人員來說甚至可能影響其職位和升遷。在這樣的內(nèi)部考核壓力下，金融機(jī)構(gòu)在受到處罰之后必然產(chǎn)生消化行政處罰的沖動，其內(nèi)部決策層會想盡辦法隱瞞和掩飾，因此出現(xiàn)罰款由個人分?jǐn)偛蝗氪髱ぃ幜P文書不入檔案，不讓上級單位知曉等現(xiàn)象。

（二）市場規(guī)則促使金融機(jī)構(gòu)化解處罰效果金融機(jī)構(gòu)若因違規(guī)受到監(jiān)管部門的行政處罰，其經(jīng)營活動將受到諸多影響：一是可能無法享受某些優(yōu)惠政策，喪失一些特殊業(yè)務(wù)資格。比如對村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村信用社而言，一旦因?yàn)榍防U準(zhǔn)備金被實(shí)施行政處罰，將直接喪失獲得支農(nóng)再貸款的資質(zhì)。二是可能影響其后續(xù)發(fā)展。比如對部分農(nóng)村信用社而言，如果受到監(jiān)管部門的行政處罰，意味著內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)控制度不健全，對于其向農(nóng)村商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的改革進(jìn)程將直接產(chǎn)生影響。三是可能影響其經(jīng)營形象。對于已經(jīng)上市的金融機(jī)構(gòu)來說，因受到證券法等法律法規(guī)的約束，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)將受處罰的信息對外披露，這無疑對金融機(jī)構(gòu)會造成較大影響。

（三）行政處罰法律制度還不完善一方面，從目前行政處罰罰款繳納制度看，金融機(jī)構(gòu)接受罰款處罰后，只要罰款進(jìn)了專門的罰沒賬戶，整個處罰程序就算完成。因此處罰實(shí)施機(jī)關(guān)不會也無權(quán)深入掌握違規(guī)機(jī)構(gòu)所繳罰款的來源以及是否計入大帳等背景情況。另一方面，從行政處罰信息披露法律制度看，目前各監(jiān)管部門之間的監(jiān)管信息披露和共享方面基本處于空白狀況，實(shí)踐中監(jiān)管部門一般也不會主動將相關(guān)行政處罰信息向金融機(jī)構(gòu)的上級單位反饋或向社會公開披露，這就為金融機(jī)構(gòu)隱瞞和掩飾相關(guān)情況提供了可能和便利。

三、進(jìn)一步提高行政處罰效能的政策建議

（一）豐富警告作為申誡罰類行政處罰措施的內(nèi)涵

除書面警告外，明確增加口頭警告的形式，在相應(yīng)金融規(guī)章中增加“約見談話”制度規(guī)定，以“約見”作為口頭警告的途徑，以“談話”作為口頭警告的形式和載體。明確增加通報批評作為行政處罰措施，提升申誡罰的實(shí)際運(yùn)用效果。

（二）在行政處罰法等相關(guān)法律制度中完善罰款繳納程序等規(guī)定

明確對單位的罰款應(yīng)當(dāng)由被處罰單位繳納，必須入被處罰單位大賬，嚴(yán)禁以現(xiàn)金形式或通過其他賬戶轉(zhuǎn)入，嚴(yán)禁被處罰單位將罰款直接分?jǐn)偟絾挝粏T工個人。

（三）增設(shè)對行政處罰文書管理和信息披露的制度規(guī)定

被處罰單位應(yīng)當(dāng)將行政處罰文書納入檔案管理，向上級報告，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)公開行政處罰情形的，被處罰單位還應(yīng)當(dāng)依法及時公開行政處罰相關(guān)信息。必要時，實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)應(yīng)向被處罰單位上級或其他監(jiān)管部門抄送處罰情況或者依法向社會公開披露相關(guān)信息。

（四）在行政執(zhí)法中堅持處罰和教育相結(jié)合的原則

行政處罰本身兼具教育功能，能起到“罰一人而百人懼，唯恐其似之也”的作用，但這里指的教育不是指行政相對人對行政處罰的恐懼。單純靠處罰并不能保障金融法律、法規(guī)和規(guī)章充分貫徹實(shí)施，“不教而誅”只能適得其反，金融監(jiān)督管理相對人對法律法規(guī)的深刻理解和衷心支持，才是金融法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的最大保障。

作者:劉軍強(qiáng)單位:中國人民銀行普洱市中心支行