檢察改革最佳效果理性思考論文

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黨的十六大提出關于推進司法改革，實現依法治國方略的戰略實施，這是新時期強化司法工作新的里程碑。同樣，檢察改革勢在必行，這就存在著一個以檢察改革的成效推進檢察事業跨世紀發展的重大戰略性問題。筆者認為，檢察改革作為司法改革的重要組成部分，應該是理性的著眼于達到最佳預期效果的改革。其理性主要表現為：著眼于從制度上保證檢察機關依法獨立行使檢察權，理順檢察機關和黨委、人大、政府的關系；著眼于提高檢察隊伍的整體素質和工作效率，調動工作積極性；著眼于“強化法律監督，維護公平正義”，創造一流的工作業績。是否符合這些條件，是我們判斷具體進行的檢察改革行為或方案是否理性的標準。

一、檢察改革應達到的最佳效果

檢察改革應達到的最佳效果，就是要保證檢察改革的目的最大限度地得以實現。檢察改革總的目的，就在于確保國家專門法律監督機關的憲法地位，從制度上保證依法獨立行使檢察權，逐步減少業務管理工作中的行政色彩，增強檢察機關的司法屬性，從而充分發揮其對維護社會公平正義、圍繞發展這一執政興國第一要務服務的作用。

上述檢察改革的總的目標即最佳效果的實現具體體現在以下幾個方面：

（一）檢察隊伍的整體素質和工作效率得到提高。機關以效能為本，效能以人為本。要強化領導班子建設，通過領導班子建設帶動和促進各級檢察隊伍建設。領導干部要以身作則，率先垂范，以自己的模范行為和表率作用影響和感染廣大干警，敢于讓干警“向我看齊”，做到正人先正己；要強化隊伍思想教育和業務培訓，增強檢察隊伍的政治素質和業務素質。在整個檢察隊伍素質得到有效保證的情況下，還有一個提高機關工作效能的問題。效能建設是把管理的諸要素有機結合在一起的管理活動，它是管理科學的重要組成部分，是高層次的管理形式和載體，加強檢察機關效能建設，是提高工作效率的關健。筆者認為，效能建設的基礎便是規范化建設。近幾年來，全省各級檢察機關都在搞規范化建設，特別是從今年開始，省院把規范化建設擺上了重要日程，旨在用三年左右的時間，使全省檢察機關規范化建設基本到位。相信隨著規范化建設的不斷推進，各項規章制度的全面落實，檢察工作一定會走向制度化、科學化、法制化的發展軌道，檢察隊伍的素質和形象一定會得到更大程度的提升，工作效率也會得到最大限度的提高，各項工作一定能夠取得新的成績、開創新的局面。

（二）檢察體制及其運行機制，能夠有利于充分調動干警的工作積極性。現行的檢察體制中確實也存在著一定程度的內設機構形式與檢察法律監督內容不相適應的地方。譬如，在全國許多檢察機關，由于強調上下對口，普遍存在著分工過細、忙而不均的問題，一些干警在此情況下，熱衷于到待遇比較高或工作量比較少的部門工作。而對待遇較低或工作量比較大的部門不感興趣。由于這樣，有的同志產生了疲勞厭戰情緒，有些同志的業務能力則得不到全面的提高。因此，要從體制創新和機制創新入手，積極穩妥地推進各項檢察改革，保持內在動力，增強檢察機關的生機和活力。要進一步深化主訴、主辦檢察官制度，要以保證案件質量、提高工作效率、完善效果、增強責任為目的，切實賦予相應的權力，落實崗位津貼，實現責、權、利的有機統一；要積極推行機構改革，有效配置人才資源；要大力推進崗位目標責任制，嚴格考核和獎懲，建立起注重實績、公開公正的評價機制，使干警的職級、法律職務晉升和表彰獎勵，都有體現獎勤罰懶、獎優罰劣的激勵競爭機制，從而進一步激發隊伍的活力，使工作積極性得到淋漓盡致的發揮。

（三）通過檢察體制改革，進一步協調好與黨委、人大、政府、政協的關系，確保檢察機關有一個公正執法的良好環境。從檢察機關來說，要創造一流的工作業績，干警的素質、班子的建設是內因，但是良好的執法環境是必需的外因，否則，檢察工作只能面臨“巧婦難做無米之炊”的局面了。良好的執法環境必須要理順以下關系：

首先，加強黨的領導對促進檢察機關執法工作的關系。筆者認為，黨對檢察機關的領導方式，不應是插手具體辦案事務，而是對檢察機關在政治方向、大政方針上的領導以及對黨員干部的管理。另外，黨通過組織紀律加強對檢察機關的監督，通過對檢察機關違紀案件的查處、黨內生活制度的檢查督促及通過黨組織對黨員的管理來保證檢察機關正確執行黨的路線、方針、政策。同時，各級檢察機關要自覺接受黨的領導、人大的監督，主動向同級黨委、人大、政法委匯報報告工作。在遇到辦案阻力大的案件，在法律允許的范圍內，可同黨的紀檢部門聯合起來，增大反腐查案力度。

其次，黨委、政府的人事政策與檢察機關推行人事制度改革的關系。目前，檢察機關是參照國家公務員管理辦法而實行的管理模式，地方各級人民檢察院的檢察員以上法律職務的人員，都要由當地黨委、政府的組織部門予以考核、考察、批準，而后才由本級人大或人大常委會根據組織部門的意見任命，這使人大的任免權流于形式，不利于人大對檢察機關的監督。另一方面，地方黨委忽視了檢察人員同行政人員的區別，對檢察人員的考察、任用以行政模式同等對待，違反檢察官法，違反程序選拔了一些不適應檢察工作的干部。這樣不利于適合檢察工作的優秀人才脫穎而出，不利于建設一支高素質、專業化的隊伍。因此，在國家沒有從整體上對司法機關的管理模式進行改革以前，要借助檢察改革的東風，由上級檢察機關拿出切實可行的辦法，檢察機關在與黨委、政府某些人事政策發生沖突時，由上級檢察機關與上級黨委、政府人事部門統一協調。

第三，黨委政府的財政政策與保障檢察工作正常進行的關系。不言而喻，目前檢察機關普遍面臨著“皇糧”吃不飽，需靠“收支兩條線”制度彌補經費不足的情況。一些地方黨、政領導忽視了檢察機關保一方平安、為當地經濟發展保駕護航的重要作用，在經費的拔付上大打折扣，有的地方不能保障檢察機關正常辦案經費和人員工資，更別說保障裝備費用。許多地方的檢察機關人員工資待遇根本不能同行政執法機關相比，主要原因就在于行政執法機關能為財政提供經濟效益，而檢察機關不能。因此，經費問題已成了制約檢察機關發展的“瓶頸”。這一問題不是單靠某一個基層檢察院的力量能夠根本解決的。可由各級檢察機關會同一級財政部門編制出檢察機關經費預算，然后逐級上報高檢院及國家財政部，再由高檢院和財政部共同制定辦法，辦法應具體規定檢察經費的來源、用途、管理等方面，才能較徹底地解決。

二、檢察改革的整體思路

如上所述，能否實現檢察制度改革的最佳效果，是我們判斷具體進行的檢察體制改革行為或方案是否合理性的標準，正因為如此，檢察改革應遵循實現最佳效果所必備的條件切實進行。

（一）提高認識，掌握原則。檢察改革是我國司法改革的重要組成部分，是貫徹落實黨的十六大提出的推進司法改革的具體行動，這不僅關系到檢察事業跨世紀發展，也關系到依法治國方略的順利實施，要使檢察工作有新的發展，就不能固步自封，必須深入實際研究檢察改革和建設中的重大問題，特別是要進一步解放思想，不斷深化各項改革措施，適應新形勢、新發展、新要求、新動向。要在實踐“三個代表”重要思想的基礎上，破除舊模式、舊思想，建立起符合社會發展客觀規律的新機制，在改革中挖掘和調動自身最大的潛能。改革勢在必行，每一名干警都是改革的參與者，改革就是給大家創造提供施展才華的舞臺，要將這一思想灌輸到每名干警頭腦中，變為自覺行動而積極投入參與改革當中，向改革要警力、要素質、要戰斗力，用改革來破舊立新，建立新的管理機制，要工作效率，這應當是目前開展工作的出發點和落腳點。特別是作為基層檢察機關的決策者，應當樹立“有所為、有所不為”的思想，要明確在基層院檢察改革中，在新的歷史時期，哪些是應當積極推進落實的，哪些是屬于全局性的基層院力所不能及的，譬如組織體系、人員分類管理等。唯有此才能保證改革的科學性和實效性，唯有此才能使改革成為形成動力、創造活力的源泉。與此同時，檢察改革必須立足于中國國情，從社會會主義初級階段和社會主義市場經濟這個實際出發，來構劃檢察改革的總體藍圖。

（二）融入整體改革。改革是一場革命，涉及政治體制、經濟體制和科技教育文化等方方面面。檢察制度作為我國政治制度的一個組成部分，置身于當代中國改革大潮中，必須效力于維護社會政治、經濟生活秩序，切實維護國家法律統一實施，保障社會公平和正義。要有效地推進檢察改革，必須涉及檢察制度內在要素改革，包括檢察官隊伍管理的改革、檢察機關內部各職能部門和綜合后勤保障部門的設置、分工、制約機制的改革和實施法律監督過程的公開化、科學化、效率化以及監督手段的有效性、合理性等方面的改革，這是檢察改革的基礎，但僅此還遠遠不夠。實施檢察改革，還必須考慮改革的整體性即整體的結構改革。在司法體制內部，涉及檢察機關與審判機關之間乃至檢察機關與公安機關之間的分工和協作的結構問題。在司法體制外部，檢察機關與政黨組織、立法機關、政府機關的結構問題，以及檢察制度與人事、干部、財政等制度之間的相互關系等。整體結構得不到改革，某些內在要素的改革是無法實現整體結構改革目標的，因此，檢察制度的內在要素改革和整體結構改革，兩者必須予以綜合考慮，要注重檢察改革的內外結合。既要注意內部機構的有機運作，又要注意與外部環境包括加入WTO后的世界環境有機協調。因此，當前的檢察改革必須把內在要素改革和整體性改革結合起來，把檢察機關內在狀況改革和外在環境改革結合起來，在變革要素的同時，打破結構現狀，實行要素重組，促進檢察改革的真正成功。

（三）司法運作的有機性。司法運作機制有其內在規律性，檢察改革不能違背。這種規律性，首先要求司法獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權。眾所周知，司法公正是一個永恒的主題，司法獨立則是司法公正的前提性條件。實行司法獨立，客觀上要求：一是檢察機關地位獨立，具體體現機關法定、組織獨立、人事獨立和經費獨立等方面。二是司法活動獨立。檢察機關行使檢察權不受法外因素影響。三是職務獨立，包括檢察官職業獨立，官職獨立。誠然，我國的司法獨立與國際通行的司法獨立存有明顯的差別，主要在于我國的司法獨立包括法院和檢察院獨立行使司法權，需在接受黨的領導和接受人大監督的前提下進行。因此，我們的檢察改革必須基于我國國情，汲取司法獨立原則的精髓，結合以往的司法經驗來進行。其次，司法運作機制的內在規律性要求建立完善的監督制約機制。實行司法獨立，旨在防止司法權的濫用和專橫，同樣需要一套完備的制約機制，包括一大批具有較高政治修養和業務技能精深的檢察官以及在檢察內部和外部形成強有力的監督制約機制，以及時糾正可能出現的各種偏差。實踐表明，沒有監督的權力必然產生腐敗。當前，司法腐敗的滋生蔓延，對現行司法體制提出嚴峻的挑戰，促使司法改革成為眾望所歸。當前，人民群眾迫切要求檢察機關對具有行政機關和司法機關雙重性質的公安機關的法律監督更切實有效。對法院審判活動的監督，著重從立法上規范和強化刑事審判監督權，完善并強化民事、行政訴訟監督權。再次，司法運作機制的內在規律性要求健全檢察制度及其內部制約機制。比如對偵查工作，防止錯捕漏捕和濫用強制措施；偵查監督與公訴相制約，防止錯訴漏訴；偵查與不立案、撤案及不起訴決定的復議、復查相制約，防止有錯不糾等。從某種程度上講，這些制約措施對偵查活動的依法進行具有一定的監督作用。

（四）求穩求實，循序漸進。對檢察改革系統規劃，全盤考慮，前后銜接。在改革中要注意借鑒和吸取他方的好經驗、好做法以及教訓，以穩妥的心態、務實的作風，可行的措施，先易后難，成熟一項，改革一項，循序漸進，穩步推進，每年解決一些突出問題，逐步擴大改革成果，最終實現整體效應。根據我國檢察制度的實際，推進檢察改革應主要依據《憲法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》進行。這是因為，憲法是國家的根本大法，它規定了人民檢察院在國家政治生活中的根本地位。我們所進行的檢察改革，其目的都是為了落實憲法的這一規定。而《檢察官法》是多年來，實行檢察改革尤其是檢察人事制度改革成果的總結，是多年來檢察改革成果的法律化，現在所進行的檢察改革是其繼續和發展。《檢察官法》其最大特色是，它把檢察官從國家公務員中分離出來，建立了單獨的檢察官任職條件、等級劃分、考核、培訓、工資福利、退職、退休等制度。從法律規定來看，我國對檢察官的資格提出了較高素質的要求，目前最主要的是嚴格執行《檢察官法》，確保檢察官的素質貨真價實。對檢察官待遇，即工資、退休等直接涉及其切身利益的重大問題，待條件成熟時，修改后的《檢察官法》應直接規定。在此過程中，應慎重出臺有關檢察官使用、待遇等制度的改革，否則，相比落實較好的《警官法》大有遜色之嫌。