檢察機關監督職能弱原因分析論文

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我國憲法第一百二十九條和人民檢察院組織法第一條都明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！边@一規定既表明法律監督是我國檢察制度的根本屬性和理論基礎，檢察機關必須忠于職守，依法履行憲法和法律賦予的神圣職責，又表明檢察機關的監督權是國家權力機關授權性的法律監督權，是國家權力機關法律監督的延伸，具有國家法定性、權威性和專門性。我國國家權力機關的最高法律監督和檢察機關的專門法律監督構成了有中國特色的法律監督制度，這是我國在確立集權制的人民代表大會制度的基礎上吸收分權制衡制的長處建立的完全符合國情的一種先進的監督制度。檢察機關的法律監督是我國社會主義法治的重要組成部分，監督職能發揮得如何，不但關系到我國法律能否得以統一正確地實施，而且關系到我國依法治國、建設社會主義法治國家的進程。然而，目前檢察機關監督職能弱化令人堪憂，與憲法定位要求極不相稱。究其原因，筆者認為主要有以下四方面，如有謬誤，恭請批評指正。

第一是“先天不足”。所謂“先天不足”，主要是指檢察機關法律監督的有關法律制度不健全和現行檢察機關管理體制不科學。

（一）法律監督的有關法律制度不健全。主要表現是立法存有缺陷。

一方面，國家高位法有關檢察機關法律監督的規定過于原則和寬泛，缺乏可操作性。目前我國有關檢察機關法律監督的法律規定主要散存于憲法和刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法之中，由于根本法和地位較高的基本法的原則性、概括性所限，不可能對檢察法律監督做出具體翔實的規定，而低位法又缺乏規定和不便規定，更沒有專門的監督法，因此檢察機關監督職能難以發揮應有的效力。僅以檢察機關的民事行政檢察監督為例，作為檢察三大訴訟監督中兩大監督的民事檢察監督和行政檢察監督，在長達二百七十條的民訴法和七十五條的行訴法當中，有關檢察監督的規定分別只有五條和兩條，并且內容比較原則抽象，監督的范圍限定在判決生效之后，監督的方式僅僅是抗訴（基層院僅限于提請抗訴、建議提請抗訴和提出檢察建議），不但忽視了程序監督和監督透明度問題，而且即使抗訴成功且判決結果公正，也只能是遲到的非完全意義上的公正。這種事后的監督，不僅難以實施，難以及時避免造成訴訟當事人不應有的損失，也缺乏監督應有的透明度和公開性。我國加入WTO之后，檢察機關法律監督的職責和任務將更加艱巨繁重，現行高位法有關檢察監督的規定過于原則、寬泛的問題，對于專門法律監督的力度、效果以及司法透明度的影響不言而喻，應當引起足夠的重視。

另一方面，法律監督的有關立法存在缺失和空白。實施法律監督的首要條件必須有相應的比較完備的法律制度。然而，在檢察機關的法律監督中，一般法律監督較之司法（訴訟）監督顯得更薄弱。由于現行法律對于檢察機關一般法律監督的范圍、內容、方式方法等界定不清或沒有界定，因此造成了監督上的許多盲點和空白。例如，公安機關的治安處罰，部分偵查活動和審判活動，以及幾乎所有行政執法活動，都游離于法律監督立法之外，而這些恰恰是執法不嚴和權力可能被濫用的領域，因為缺乏法律依據，尤其是缺乏國家高位法的強力支持，所以檢察機關法律監督只能“望洋興嘆”。即使有法可依的監督，由于缺乏具體實施監督的程序性和實體性的規定，致使監督剛性不足、措施乏力。例如立案監督，刑訴法第八十七條規定，公安機關不立案理由不能成立的，檢察機關應當通知其立案。如果公安機關仍不立案，檢察機關“立案通知”的指令性便顯得蒼白無力，只能陷入無可奈何的尷尬境地。又如，刑訴法第二百一十五條規定，檢察機關認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月內將書面意見送交批準暫予監外執行的機關。然而，沒有規定批準決定機關應當在作出決定后多長時間內將通知送達檢察機關，造成檢察監督嚴重滯后，使監外執行檢察成了“馬奇諾防線”。再如，公訴人既履行公訴職責又負有監督責任，這種既是“運動員”又當“裁判員”的雙重身份，既不利于法律監督，也不符合訴辯平等的訴訟原則。

（二）現行管理體制不科學。主要表現是領導體制不科學和檢察機關地位偏低。

首先，領導體制不科學制約法律監督。我國憲法第一百三十二條規定，“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”；憲法第一百三十三條又規定，“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責”。這就是所謂的“雙重領導”的現行檢察機關領導體制。然而，實際運作中由于地方各級檢察機關的人、財、物均受制于地方，法定的“雙重領導”基本上成了以地方黨政領導為主的“一重領導”，上下級檢察機關的領導與被領導關系基本上只局限于檢察業務，憲法規定的地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責，實際上變成了只向地方黨政負責。在人事方面，雖然檢察官職務的任免權在同級人大及其常委會、檢察官等級的評定權在上級檢察機關，但是與利益掛勾的檢察行政職級的晉升權在地方黨政。雖然檢察長的任免需要征得上級檢察院的意見后由同級人大選舉任命，但是檢察長任命提名權在地方黨委，所謂“人代會選舉，上級院批準”實際上成了一種形式。在機關編制和內部機構設置上，檢察機關現行編制包括系統內編制和地方編制兩方面，上級檢察機關確定下達的編制和內設機構，只有爭取地方黨政有關部門同意才能執行，而地方黨政則可以不經上級檢察機關同意，根據“需要”對檢察機關增減地方編制?，F行“雙重領導”體制及其變異，勢必造成檢察機關地位的“附屬化”和檢察權的“地方化”，當國家利益與地方利益、全局利益與局部利益發生沖突時，檢察機關不得不聽命服從服務于地方，甚至成了地方保護主義的“保護傘”。

其次，檢察機關地位偏低影響法律監督。依法而論，“一府兩院”的地位應當是平行的，所配干部的規格也應當一致。事實上檢察機關及其內設機構的地位普遍低于同級政府及其內設機構。雖然，中央曾明確各級人民檢察院的檢察長應相當于同級政府首長副職，但是并未提高檢察機關的整體地位。由于各種因素的綜合作用，長期以來檢察機關一直被視為同級黨政機關的部門，檢察機關內設機構則被視為同級黨政機關所屬部門的內設機構，檢察機關的干部也因此降格配備?！懊徽瑒t言不順?！睓z察機關如此低微的地位與國家的法律監督機關應有的權威性極不相稱，在“官本位”思想比較嚴重的國度里，“名不正”的檢察機關依法獨立行使檢察權只能是一紙空談。

第二是“營養不良”。所謂“營養不良”，主要是指檢察機關的財力、物力和人才與履行法律監督職責相比凸顯匱乏。

（一）財力物力匱乏。主要表現是業務經費緊缺和技術裝備落后。檢察機關的辦公經費包括一般性行政經費和檢察業務經費兩部分。如前所述，地方各級檢察機關辦公經費均依賴于地方財政。目前，地方各級檢察機關的一般性行政經費、特別是人頭費，多數地方財政基本上可以保障，然而地方財政每年所撥業務經費不過是杯水車薪，難以保障檢察業務工作的正常開展。檢察技術裝備落后實際上是經費不足，因為技術裝備不適應形勢發展和檢察業務的需要，在很大程度上制約了辦案工作。在業務經費緊缺和必須履行職責的兩難情況下，地方檢察機關不得不厭其煩地“跑財政”，求地方黨政領導“關照支持”。不難想象，一個靠乞討度日無自尊可言的監督者何以能履行監督職責。

（二）人才匱乏。主要表現是人才吸納難。檢察機關人才匱乏是個歷史沉積的問題?，F實的問題是檢察機關人才吸納難，不論是“土生土長”的還是外引的人才都難以留得住，人才流失主要有以下幾種情況：一是，有的因為經濟收入微薄和工作條件不佳等物質利益原因，背離檢察另尋“富家”，或者棄檢從教、干律師；二是，有的因為人事流動較慢、仕途不暢影響個人進步等政治因素，自學、考研學業有成另謀高就，“黃鶴一去不復返”；三是，有的因為德才兼備、表現不錯，組織提拔、培養調出另有任用；四是，有的因為干部正常交流，個人服從組織不情愿地交流其他單位。然而，對于那些不適應檢察機關工作的人員，卻因“去向難覓”和“出口不暢”而無法調出。如此這般地惡性循環，致使檢察機關人才匱乏的問題更加突出。

第三是“環境不佳”。所謂“環境不佳”，主要是指地方保護主義、部門保護主義作祟對法律監督的干擾。

（一）地方保護主義干擾。主要表現是一些領導的不正常干預。如前所述，檢察機關是在人、財、物均受制于地方的情況下實施法律監督的，因此法律監督不可避免地受到地方利益的制約。當法律監督與地方利益相一致時，地方領導以及相關部門的支持不言而喻；當法律監督觸及地方利益時，地方領導往往從地方的發展與穩定考慮處理問題。有的充當“調解員”，游說監督與被監督雙方“和平共處”；甚至有的以“仲裁者”自居，指責檢察機關“自揚家丑”、“沒事找事”，以“服務大局”為由，以言代法，以權壓法，致使法律監督不了了之。

（二）部門保護主義干擾。主要表現是被監督者的不配合。法律監督是對遵守、執行法律中的違法行為和失誤行為予以依法制裁和矯正。在監督與被監督這一對立統一的矛盾中，表面上看監督者處于優勢地位、被監督者處于劣勢地位，其實并非如此。如前所述，由于法律監督的有關法律制度不健全，尤其是現有法律規定缺乏應有的剛性，被監督者往往從自身利益出發，以種種理由和方式對監督說“不”。一是，認為檢察機關法律監督不必要、沒用處，對檢察機關的監督意見和建議不以為然，或者推諉拖延執行；二是，認為檢察機關法律監督是“找岔子”、“亂挑刺”，與自己過不去，對檢察機關的監督意見和建議置之不理、拒不執行；三是，自立章法遏制法律監督。刑訴法規定，檢察院發現刑事一審案件違反法定程序時，有權向法院提出糾正意見。然而，最高法院在相關的司法解釋中將檢察院對刑事一審的監督限定為“庭審之后、監督意見書面提出、法院認為正確”三個條件，不但制約了檢察機關依法履行監督職責，而且違反了刑訴法有關庭審訴訟監督的立法本意。類似問題很多，筆者不必贅述已足見檢察監督之艱難。

第四是“恨不爭氣”。所謂“恨不爭氣”，主要是指檢察機關不能監督、不愿監督。

如果說“先天不足，營養不良，環境不佳”是檢察機關監督職能弱化的客觀原因，那么不能監督和不愿監督則是檢察機關監督職能弱化的主觀原因。雖然主觀原因中也有客觀因素，但是內因畢竟是根據。

（一）不能監督。主要表現是“兩自一不”。

一是自作多情。對于法律監督，檢察機關內部一直存有難為其責的思想。有的認為，公檢法是一家，是“制于人”又“受制于人”的關系，擔心法律監督——挑毛病傷了和氣。因此，發現違法行為不是理直氣壯地予以糾正，而是先通氣打招呼，然后視對方的態度和意見行事，或者不痛不癢地予以口頭糾正，如果被監督者反感不愿理睬，便蜻蜓點水——點到為數，不了了之。有的認為，在現行領導體制下，檢察機關人、財、物均受制于地方，擔心法律監督不合地方黨政領導心意和“服務大局”不力，生怕斷了檢察機關的生路。因此，遇到需要監督糾正的問題，不論是否需要總是先向地方領導匯報和請示，唯唯諾諾活象舊社會的“童養媳”。對于地方領導的不正常干預，不敢堅持原則、據理力爭，而象患了“軟骨病”似的點頭稱是、言聽計從。

二是自縛手腳。在檢察機關業務工作考核中，有些考核項目的設置不當，甚至直接影響了檢察機關監督職能的發揮。例如，不起訴率和無罪判決率兩項考核，其本意是為了提高辦案質量，然而，考核項目的設計者忽略了一個基本的事實，即不起訴率與無罪判決率分別與公安機關和審判機關密切相關，如果公安機關堅持不撤案、法院堅持判無罪，檢察機關也無錦囊妙計。實踐證明，將不起訴率和無罪判決率的考核絕對化，不僅未能達到預期目的，反而授人以柄、自縛手腳，不利于監督職能的發揮。

三是力不從心。現代司法工作日趨專業化、技術化，非經系統的法律學習和專門的業務培訓難以承擔，尤其是法律監督要求監督者必須具備更高的法律水平。在美國，檢察官均是從優秀的律師中選撥的；在瑞典，任職五年以上的法官才可以擔任檢察官。相比之下，我國檢察官隊伍現狀遠不適應現代法律監督的要求，高等院校法律專業畢業的檢察官所占比例太小，即使經濟較發達地區的檢察院也僅有10％左右，加上檢察業務培訓因經費不足欠帳太多，檢察官隊伍整體素質、特別是專業素質與現代法律監督者的要求相差甚遠，加上對市場經濟條件下法律監督的許多理論與實踐問題缺乏認真深入的研究，致使檢察監督舉步維艱、進退維谷。

（二）不愿監督。主要表現是重偵查、輕監督。法律監督是檢察機關的基本職責和根本任務，也是檢察機關修身立業之本，其他檢察工作都應圍繞這個根本任務去開展。然而，我們有很多同志對憲法和法律賦予的這一神圣職責缺乏正確認識，加上如前所述的諸多客觀制約因素影響和功利主義作祟，片面認為法律監督是“豬八戒照鏡子——里外不是人”，不如偵查工作出成績、看得見，因此重偵查、輕監督。表現在業務工作指導思想上，不是把法律監督作為統攬檢察工作的總抓手，而是作為單項工作與查辦職務犯罪、嚴打整治斗爭并列；表現在業務工作考核評比上，法律監督工作考核評比的內容、考核評比工作的力度均遜色于查辦職務犯罪等工作；表現在業務工作先進表彰上，與查辦職務犯罪等工作相比法律監督工作不過是鳳毛麟角。如上所述，檢察機關履行法律監督職責不免有些“葉公好龍”之嫌。

綜上所述，檢察機關監督職能弱化已是不爭的事實。從根本上扭轉檢察監督“欲干不能，欲罷不忍”的尷尬被動局面，必須從理論與實踐的結合上加以綜合考慮。一方面，檢察機關必須以對黨對人民對自身憲法地位高度負責的政治責任感，認真履行憲法和法律賦予的神圣職責，努力提高檢察官隊伍的整體素質，不斷增強履行法律監督職責的能力，切實做到勇于監督、善于監督。另一方面，必須加強和完善監督立法，強化檢察機關的憲法地位和監督職能，改革和健全檢察機關的領導體制，加大檢察機關人財物力投入。只有這樣，才能強化檢察機關法律監督職能，檢察監督才能在建設社會主義法治國家進程中發揮應有的作用。