法院內部監督論文

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內容提要：司法獨立是實現司法公正的必要途徑，法官獨立是其應有之義。《人民法院五年改革綱要》實施以來，審判權力逐步下放，這是我國司法改革的可喜之處。但同時，司法腐敗也正成為不容忽視的社會問題，在此情況下，我們不得不思考如何平衡法官依法獨立行使審判權與對其進行監督的問題。獨立應當是有限的，監督尤其是內部監督是必要的。本文通過對法官依法獨立行使審判職權的基本涵義與價值基礎、法院內部監督的涵義與功能、當前法官依法獨立行使審判職權與內部監督之間的矛盾、完善監督機制，保證監督與法官依法獨立行使審判職權的統一性進行論述，期望能為處理好當前“放權”和監督的關系、為公正與效率主題的真正落實獻出綿薄之力。

主題詞：獨立審判，內部監督，公正

審判獨立是現代法治國家確立的一項基本準則，沒有審判獨立就沒有司法公正。審判獨立最根本的就是要確保法官依法獨立行使審判職權，但這并不排斥對審判的監督，而且需要后者來保證其價值的實現。我國當前司法體制改革的任務一方面要從體制上、制度上保障真正意義上的審判獨立的實現，另一方面，也要建立科學的監督機制，特別是內部監督機制，以在對審判權形成有效制約的同時不致侵犯審判獨立。

一、法官依法獨立行使審判權的基本涵義及其價值基礎

淵源于孟德斯鳩三權分立學說的司法獨立原則首先在西方老牌資本主義國家的憲法中作出規定。近20年來，隨著《關于司法獨立的基本原則》、《司法獨立最低標準法》和《世界司法獨立宣言》等一系列國際文件的通過以及司法獨立原則在各國憲法的相繼確立，司法獨立已經成為現代法治國家奉行的一項基本法律原則。審判獨立或者說是法官獨立，作為司法獨立原則的核心，各國憲法和法律通常對其直接予以規定。如德國憲法規定，“設立聯邦法院和各邦法院，共同行使審判權。”“法官獨立，只服從法律”。日本憲法規定，“所有法官依良心獨立行使職權，只受本憲法及法律的約束。”1964年蘇俄民事訴訟法典第7條規定，“在行使民事審判權的時候，審判員和人民陪審員獨立，只服從法律。審判員和人民陪審員根據法律，按照社會主義法律意識，在不受外界影響的條件下，處理民事案件。”

（一）法官依法獨立行使審判職權的基本涵義

法官依法獨立行使審判權是司法獨立的應有之義，指法官在審判自己承辦的案件時，作為獨立的個體存在，不受他人和個人私欲的干涉，惟法是從。司法獨立包括外部獨立與內部獨立兩重含義，其中，相對內部監督而言的內部獨立，是指法官在執行審判職務過程中應獨立于其同事和上級法院法官。法官無論是審查當事人的申請，確定證據的可采性，還是對某一程序事項作出裁決，都應依法律規定進行，法官的裁判應建立在程序過程、法律和良心之上，不受其他同事和上級法院法官的影響。《司法獨立宣言》明確規定了法官的內部獨立，即“在作出判決的過程中，法官應與其司法界的同事和上級保持獨立。司法機關的任何級別和組織、官職上的任何差別，都決不能影響法官自由地宣布其判決的權利。就法官方面來說，他們應當以對其司法體系中的法規完全負責的態度單個地或集體地履行他們的職責。”

關于法官獨立性的內容，德國學者包爾列舉了八個方面：法官必須獨立于國家和社會間的各種勢力、獨立于上級機關、獨立于政府、獨立于議會、獨立于政黨、獨立于新聞、獨立于國民的聲音、獨立于自我、偏見和激情。

我國《憲法》第126條規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。由此在基本法上確立了審判獨立原則。但是我國法律僅是確定了法院獨立審判的原則，而對于法官獨立審判則未在立法上加以明確。

（二）法官依法獨立行使審判權的價值基礎

1701年，英國《王位繼承法》確立了法院獨立原則，并規定了法官終身制，這是最早確立司法獨立制度的萌芽。在“行政權獨立”、“司法權獨立”無人提出的情況下，司法獨立之所以一次次被不惜代價的付諸實踐，正在于他所具有的獨特的價值。

意大利民訴法學家M.卡佩萊特教授曾寫道：司法獨立本身不具有終極價值；它本身不是一種目的，而只是一種工具性價值。它的最終目的是確保另一價值的實現——法官公正而無偏私的解決爭端。責任以權限為前提，法官依法獨立行使審判職權也就決定了他的獨立責任，這樣法官就沒有任何借口（譬如來自黨委、政府領導的壓力、來自院長庭長的壓力或者是出自審委會的決定）推卸責任。法官獨立的情況下，法官是透明的，他將會受到整個社會的監督，獨立催生清廉，法官依法獨立行使審判職權是法官公正的保證。

法官所為的職務行為即司法是一種判斷活動，法官獨立行使審判職權正是為了保障其獨立自主地思考判斷。法官的判決過程需要遵循法律——法律不容妥協和侵犯的本性又使得司法必然獨立。一般認為，法官獨立的地位、超然的行為和理性的思維是專業法官的職業本色，也是其權威性的基礎。其中，獨立地位是前提。當人們看到法官在審判過程中，處處聽命于他人，就很難相信法官能夠按照自己對法律的理解作出理性的判決。要想維護法官權威，必須禁止其他權威介入法官權威系統。誰都可以對法律說三道四，法官權威就不復存在，法律權威也就隨之消失。司法權的特點決定了法官必須保持較高程度的獨立性和中立性，以保證其活動的公正性和合法性。法官只應接受監督而不應接受命令。法官享有的審判權應當是平等的。

在中國傳統社會，司法權從屬于行政權，中國傳統的法官只是皇權的一種延伸，所以中國是一個缺乏司法獨立傳統的國家。在中國現階段，法官依法獨立行使審判職權是應當大力踐行的，但是法官獨立不能走極端。現階段最突出的弊端是法官依法獨立行使審判職權時的兩極化趨向：要么監督過頻、過濫，層層把關，層層干涉，任意改變一級審判組織的裁判意見；要么監督形同虛設，在法官素質特別是職業道德素質沒有根本性提高的前提下，一味的“放權”，其結果就是放任，少數法官濫用審判職權，夸大“自由裁量”，從而導致了權錢交易，激起了社會民眾要求“懲治司法腐敗”的強烈呼聲。

二、法院內部監督的涵義與功能

（一）內部監督的涵義

法院內部監督是相對于外部監督而言的，是法院自身對其人員遵守、執行法律及所辦理案件的監督。其目的在于確保各類案件得以公正、高效地審理（執行）。法院內部監督層次較多，主要包括：1、上級法院對下級法院通過二審、再審程序的程序性的監督和非程序性的個案監督。2、法院內部的監督，即院長、庭長、審判委員會和監察部門、審監部門對本院人員的監督。包括案件的再審活動、匯報、審批制度、審委會決定案件處理結果、紀檢監察部門的監督活動等。

（二）內部監督的功能

雖然監督一定程度上存在有損審判獨立原則的嫌疑，但根據權力制約理論，任何權力沒有制約就會導致腐敗。在國外，司法獨立、法官獨立并不排除法院內部監督存在的必要性。如德國學者基于該國法官法的論述：所有的法官——包括非職業法官——都受制于其監督者——通常是法院的院長或者司法部——且僅限于他們要履行的形式職責：法官法第25條賦予監督人這樣的權力，即“對于法官在其職責履行上的非常規表現的斥責權以及警告并訓誡該法官以督促其以一種正常的、不拖延的態度來履行職責。”獨掌審判權力的法官，如果沒有任何制約，勢必會產生以權謀私、枉法裁判等濫用權力的現象。另外法官的整體業務素質和職業道德水平偏低，尤其是司法改革后法官權力變大，如果不建立相應的監督機制，就難以解決日益突出的司法腐敗問題，使公正這一司法目標離我們越來越遠。因此，加強和完善審判監督機制顯得十分緊迫和必要。

審判獨立原則的確立是以理性的法院，即理性的法官這一假設為前提的，也就是說相信每一位法官都能夠做到“忠實于基本法，忠實于法律履行職務，用最好的知識與良心不依當事人的身份與地位去判決，只服從事實與正義。”這一假設能否在現實中完全實現不無疑問。生活在現實社會之中，受各種因素的利誘與干擾，難免會出現個別法官或個別情況下徇私枉法、專橫擅斷的情形。而且，由于人類認識的局限性，法官裁判也可能出現考慮欠周、有失公平的情況。因此，就需要設立一種監督與制約機制保證審判權的合理運行，最終實現審判獨立的雙重目標——對其他國家權力的制約和裁判公正。

內部監督是保證審判公正的有效途徑，在落實和維護審判組織權力的基礎上開展內部監督工作，既不違反法院獨立審判的憲法規定，也不會影響法院內部審判組織、法官行使依法裁判的權力。加大合議庭、獨任審判員權力固然是司法改革的方向之一，但同時“加強制度建設，健全監督機制，保證司法工作的廉潔”（見《人民法院五年改革綱要》）同樣也是司法改革的重點，因而，加強和完善監督機制與審判獨立并不矛盾，也是達到司法公正這一司法最終目標的必要手段。和外部監督相比，內部監督有明顯的優勢：（1）法院系統內部的監督工作基本上都是由法院內部具有法官資格的人員進行。作為法官，他們具有專業知識，熟悉審判業務，在監督中容易發現問題，使監督更加科學化、理性化；（2）內部對自己的審判活動進行監督，比外部監督更有利于樹立司法權威。法院對自己的審判活動主動進行監督，容易在社會上樹立起法院知錯就改的形象，使群眾更加相信法院審判的公正性。

（三）當前內部監督存在的弊端

1、法院內部監督行政色彩過濃，不符合審判獨立原則。審判實踐中上級法院對下級法院的非程序性監督，是建立在上下級法院的關系是領導關系而不是監督關系的基礎之上的。而同級法院內部，也存在審委會、院長、庭長對法官的監督過濫，行政色彩濃厚的弊端。

2、重事后監督，輕事前監督和事中監督。法院內部監督機制，在監督重點上側重于事后監督，如對生效的判決裁定按照錯案對違法審判人員進行責任追究。作為事后救濟措施的監督雖然可以糾正已生效的錯案，但其作用存在局限性，不能達到防患于未然的目的。

3、對案件的監督重實體輕程序。重實體輕程序是長期以來在我國司法機關及部分司法人員中存在的一種現象，隨著法治建設的發展，這種狀況應當得到改變，使程序正義的理念深入人心。

4、人員長期固定于同一崗位易使其結成利益共同體而使監督成為一紙空文。此前，武漢市中級人民法院13名法官結成利益共同體受賄成為關注熱點。該13名法官因受賄而被紀檢部門查出，賄賂金額達400萬元。其中包括兩名副院長、數名副庭長，12人已被判刑。該案之所以倍受關注，就在于是共同受賄，成為“一榮俱榮，一損俱損”的共同體。這種共同體是十分可怕的，內部監督在這個共同體中根本不可能發揮作用。如果辦案法官、庭長、分管院長都成為共同體的一員，那么，他們的辦案過程成為失去監督的空間，導致腐敗也不足為奇。

三、當前法官獨立行使審判職權與內部監督之間的矛盾

（一）獨立審判初始化與內部監督有效性的矛盾

因恢復法院之初，對進入法院隊伍人員的要求不高，導致目前我國法官隊伍過于龐雜，整體素質偏低。1995的《法官法》雖然對法官任職資格作了規定，卻不溯及原有審判人員，而且對選任資格要求也不高，這樣的現狀很難讓人們對法官獨立行使審判權、確保司法公正產生信任。同時，法官以現有的素質很難單獨勝任日益復雜的案件。面對紛繁的社會經濟關系，新類型案件不斷產生，而法官參加培訓的機會總的來說與社會要求并不相適應。這種情況下，如果法官獨立行使審判權，拋開枉法的可能，即使有辦好案的主觀要求，也難以保證不會產生由于其自身條件限制而帶來的對法律理解的偏頗，無法縮小法律事實與客觀真實之間的差距。在此情況下，如何進行行之有效的監督特別是內部監督，成為能否確保公正、高效司法的重要課題，獨立審判初始化與內部監督有效性之間的矛盾也就更突出了。

（二）審判權力下放與司法腐敗的矛盾

2003年，全國共查處違法違紀法官794人，其中52人因濫用審判權、執行權被依法追究刑事責任，其中大多數與腐敗受賄有關。.數字是無情而嚴酷的，盡管對于全中國22萬法官而言，上述數字很小，與其他部門相比，腐敗也并非最嚴重。然而，基于人們對法官更高的期望，因法官腐敗而產生更多的失望情緒也可以理解。司法腐敗在當今之所以成為百姓關注的熱門，無疑與其現狀有關，雖然加強隊伍建設一直是法院工作的重點，但審判監督機制的不夠健全完善，也給腐敗行為的滋生提供了一定的空間，催生了一些僥幸心理。

《人民法院五年改革綱要》第20條規定：“在審判長選任制全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出判決，院、庭長不得個人改變合議庭的決定”。該規定表明，逐步改變庭長、院長審批案件的做法，落實法律規定的審判員、合議庭的權限，是今后審判方式改革的方向。其價值取向是審判方式改革在向著法官獨立審判的方向發展。然而，權力下放的同時也導致了一些素質不夠高、思想不過硬的法官，利用自己手中的審判權，做權錢交易，嚴重損害了人民法院和人民法官在群眾中的形象，使人們對“權力下放”產生懷疑，對司法公正性的追求變得不愿執著。

（三）法官獨立行使審判權與監督失度的矛盾

1、審級監督存在錯位。憲法和法院組織法規定，上級法院與下級法院是監督關系，不存在領導和被領導、命令和服從關系。但長期以來，卻形成了上下級法院在審判工作方面的行政化傾向，如對案件的請示、匯報、批復等工作。不同審級的法院之間，監督者和被監督者都是在獨立行使自己的權力，事先的請示、匯報、領導和服從的行為，將使事后的監督失去意義。特別是在上級法院對下級法院進行年度考核實施后，下級法院為了達到統計數字上改判或發回重審案件的減少，未判先報，吃不準或意見不統一就向上級請示，依賴思想相當嚴重，長此以往，業務素質難以提高，更在機制上，破壞了二審終審制。

2、審判獨立原則遭到破壞。非程序性的監督有害審判獨立。第一，下級法院向上級請示匯報，使得兩級法院對具體案件的處理在二審前即已達成一致意見，二審終審實際上失去了意義，這樣既損害了一審法院的獨立審判權，也損害了二審法院的獨立審判權。第二，個別法院及法官，把向上級法院請示案件作為一種分散責任的手段，也損害了審判獨立原則。第三，黨委、政府、人大等部門（實質上是個人）對個案的不同意見，往往在定案前通過私下渠道反映到法院的“有權法官”如院長、庭長處，這些“有權法官”也有可能會以監督的名義，把另一種意見傳輸到審案法官處，從而變相損害了審判獨立原則。

3、同級法院內部監督不適度。一方面，目前各級法院雖然減少了由庭長審批案件和審委會包攬判決案件定案權的做法，擴大了審判長、獨任審判員的權力范圍，但實際上，法官獨立行使審判權通常仍然會受到干涉。一定程度上，院長、審委會對案件實體的監督目前仍然是必要的，這是基于法官素質的實際決定的，但是如果過度“監督”，則成為干涉，不僅違背了獨立原則，也造成了“判而不審，審而不判”；另一方面，有些法院一味追求審判獨立而忽視了實際情況，快速放權，造成“怠于監督”，也難以實現“公正與效率”。

四、完善內部監督機制，保證與法官依法獨立行使審判權的統一性

監督的目的是實現司法公正，而司法獨立包括法官依法獨立行使審判權又是實現司法公正的唯一途徑。因而，好的監督機制有利于促進司法公正，而不是損害司法獨立。監督與獨立并不矛盾，而是互相統一。我們完全可以探尋一條完善內部監督之路，實現內部監督與法官依法獨立行使審判職權的統一。

（一）堅持監督的連續性。

審判活動是包括從立案、審理、執行直至結案等若干環節的連續過程，監督過程也應與此相適應。因而建立連續的監督機制，使案件從進入審判程序開始就始終置于監督之下成為必要。一些基層法院目前實行立案庭一經立案即進行審限跟蹤、審監庭不定期對案件質量和庭審質量進行檢查監督、監察室每季度差錯案件通報、法律文書蓋章前需要經過首讀、歸檔前要經過案件質量檢查辦公室檢查等內部監督方法。在這一套制度之下，案件差錯率逐年降低，堅持事前、事中、事后的監督，有效地促進了法官辦案的公正性

（二）堅持監督的規范性。

一時一事的監督效果具有不穩定性，應當建立長效健全的監督機制，使監督工作有章可循。鄧小平曾說過，制度問題帶有根本性、全面性、穩定性和長期性。堅持監督的規范化、制度化，可以保證監督工作能持續、有效地發揮其作用，使監督“不因領導人注意力的改變而改變。”特別是在擴大合議庭和獨任審判員權力的同時，更要加強監督機制的規范化，確保權與責的有機統一。要遵循審判規律，掌握審判工作的特點，依法開展監督工作。要制定出明確的法官行為規范的監督標準；同時在維護審判組織依法獨立行使權力的基礎之上，明確行政監督者的權限，明確監督與干預的區別，明確監督的重心和關鍵環節，使內部監督更有成效。

（三）堅持監督的統籌性。

在推進審判方式改革的同時，必須加強以院長領導下的監察工作為核心的行政監督工作。監察監督是紀律處分為手段的監督工作，在管理范疇中，其作用和效果是最為有效的。要把對人的監督與對工作的監督結合起來。要作好兩個結合，即審判組織的監督與行政監督的結合，行政監督不同主體之間的結合。二審工作、審判監督庭對本院案件的再審復查工作、庭長的日常監督工作、監督部門的監督檢查工作應有效結合起來，使之形成相互協作的體系，確保審判的獨立性、監督的有效性和司法的公正性。

（四）堅持監督的合憲性。

即實現憲法所賦予的審判獨立，淡化法院內部監督的行政色彩。1、取消下級法院向上級法院就具體案件請示匯報的作法（在轄區有重大政治影響或有重大社會不穩定因素的案件除外），明確規定上級法院非經監督程序不得介入下級法院的案件審理活動，保證下級法院的獨立審判權。2、弱化院長、庭長對案件實體問題的處理，使院長、庭長的監督重點從案件的實體問題轉到對審判人員違法審判活動的監督上，通過對審判活動程序的監督，保證其對實體問題處理的公正。3、正確處理審判委員會與合議庭之間的關系。審委會討論案件應僅限于重大、疑難案件，如“法律規定不明或確有沖突的案件；新類型案件；合議庭對查實的證據是否能證明查清的事實有重大分歧的典型案件；合議庭在適用法律上存在重大分歧的案件。”

（五）堅持監督的針對性。

監督不應是僵化的制度，而應與時俱進，針對新產生的問題進行監督。工作人員長期固定于一處，容易使其結成共同體而有害于司法公正和司法獨立，定期進行人員交流，可以從一定程度上防止這種情況產生。法院實行中層干部競聘上崗，一般干警雙向選擇，這雖然有助于保持隊伍的活力。但依然存在著利益共同體得以維持的土壤。著眼于法官職業化建設，在一般干警雙向選擇時也應有業務部門的界限，堅持專業化原則。這樣平衡業務能力與避免利益同體的產生就成為創新隊伍建設時法院內部監督的又一項重要內容。

根據馬克思主義哲學原理，事物發展動力在于內因，外因只起加速或延緩作用。所以，防治司法腐敗首先要從法院內部抓起。提高法官職業道德素質和業務素質，更要在內部監督和懲戒機制上有大手筆、大作為、大成效，只有內部監督問題解決了，才有更大的空間和余地去理順外部關系，才有可能在根本上提高法院和法官的地位。總而言之，進一步落實法官依法獨立行使審判職權，同時加強對法官的內部監督，是樹立司法權威，解決目前我國司法不公、司法權地方化、司法管理行政化、法官素質不高等一系列問題的關鍵所在，也是我國法官職業化的必由之路。